水影響評價(jià)改革實(shí)踐研究與工作建議

(1.中國南水北調(diào)集團(tuán)有限公司， 北京 100097；2.中國灌溉排水發(fā)展中心， 北京 100054；3.北京市水務(wù)局政務(wù)服務(wù)中心， 北京 100161)

近年來，各級水利部門高度重視“放管服”改革、營商環(huán)境工作，堅(jiān)持以便民生、強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)審批為工作指導(dǎo)，通過精簡事項(xiàng)、壓減材料、優(yōu)化流程等多種舉措，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目及早開工。

本文以北京市水影響評價(jià)改革的實(shí)踐情況為研究對象，系統(tǒng)分析水資源論證、水土保持方案、洪水影響評價(jià)的框架體系，深入論述事項(xiàng)改革舉措和改革成效，并提出了改善建議。

1 制度框架

伴隨著我國改革開放經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，審批作為政府部門參與社會(huì)管理的重要手段，在約束引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中大量涌現(xiàn)，并起到了至關(guān)重要的作用[1]。水行政主管部門為公平、高效地管理自然資源，積極穩(wěn)妥保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，相繼構(gòu)建了水資源、水土保持、洪水影響等行政許可制度。

1.1 法律要求

《中華人民共和國水法》對水資源的權(quán)屬進(jìn)行了明確，并提出了取水許可和有償使用制度。直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)進(jìn)行水資源論證、申請領(lǐng)取取水可證、繳納水資源稅，以獲得取水權(quán)。

《中華人民共和國水土保持法》從保護(hù)、合理利用水土資源出發(fā)，對可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，構(gòu)建了水土保持方案編制、審批、驗(yàn)收制度。

《中華人民共和國防洪法》明確了洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)范圍，對區(qū)域內(nèi)的非防洪建設(shè)項(xiàng)目，提出了洪水影響評價(jià)要求，推行了嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。

1.2 事項(xiàng)設(shè)定

為全面做好國家水土資源管理保護(hù)，貫徹落實(shí)《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》等要求，給辦事企業(yè)群眾提供方便快捷路徑，水行政主管部門依法設(shè)立了相關(guān)事項(xiàng)，包括：取水許可(水資源論證)、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批、非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評價(jià)報(bào)告審批。

同時(shí)，向社會(huì)公開了事項(xiàng)的類型、辦理流程、申請材料、申請人權(quán)利和義務(wù)等，按照能放盡放、屬地辦理的原則劃分了職權(quán)范圍。編制出臺技術(shù)性導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，明確項(xiàng)目安全生產(chǎn)分析論證內(nèi)容，給事項(xiàng)辦理提供了明確指引。

1.3 管理體系

按照全生命周期閉環(huán)管理原則，對于水資源、水土保持、洪水影響等行政審批事項(xiàng)，有針對性地構(gòu)建了許可證監(jiān)控管理、監(jiān)測驗(yàn)收機(jī)制、動(dòng)態(tài)跟蹤檢查等工作體系，有效確保了事項(xiàng)審查內(nèi)容全面落地生效。

取水許可(水資源論證)推行過程實(shí)時(shí)監(jiān)督管理，許可證的有效期為5年，如需延續(xù)或變更，可按照程序進(jìn)行辦理；水土保持推行項(xiàng)目定期監(jiān)測上報(bào)工作機(jī)制，相關(guān)設(shè)施實(shí)行單獨(dú)驗(yàn)收程序；在洪泛區(qū)或蓄滯洪區(qū)建設(shè)非防洪建設(shè)項(xiàng)目的，建設(shè)單位要配合屬地水行政主管部門建立信息共享機(jī)制，并且汛期要接受統(tǒng)一調(diào)度指揮。

2 改革舉措

為了持續(xù)優(yōu)化水利營商環(huán)境，深入踐行“放管服”改革要求，北京等地先后實(shí)行水影響評價(jià)改革，融合水資源論證、水土保持方案、洪水影響評價(jià)三個(gè)事項(xiàng)為水影響評價(jià)審查，極大地推動(dòng)了事項(xiàng)、時(shí)間、材料、環(huán)節(jié)等精簡工作[2-4]。

2.1 推行事項(xiàng)融合

北京市在全國范圍內(nèi)首次提出合并水資源論證、水土保持方案、洪水影響評價(jià)一并辦理，并將事項(xiàng)作為項(xiàng)目準(zhǔn)入的必要條件，實(shí)現(xiàn)了水資源、水環(huán)境、水空間的嚴(yán)格管控。

圍繞最大程度方便辦事企業(yè)群眾的核心目標(biāo)，融合三個(gè)事項(xiàng)的技術(shù)審查、專家評審環(huán)節(jié)一次辦理，構(gòu)建專門的審查隊(duì)伍、工作機(jī)制；大幅融合壓減事項(xiàng)申報(bào)材料、分析論證文件，綜合國家技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范出臺水影響評價(jià)編制指南；統(tǒng)籌優(yōu)化事項(xiàng)審查過程，大幅壓減辦理時(shí)限，有力地支撐了建設(shè)項(xiàng)目快速辦理前期手續(xù)、快速開工。

2.2 探索規(guī)劃管控

為進(jìn)一步提高水要素對國土空間規(guī)劃的約束引導(dǎo)和服務(wù)保障作用，在控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地開發(fā)利用、地塊項(xiàng)目規(guī)劃階段，北京水行政主管部門與自然資源部門創(chuàng)造性地建立協(xié)同審查工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)具體項(xiàng)目、事務(wù)管理逐漸向規(guī)劃引領(lǐng)、宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，為規(guī)劃水資源論證、水土保持區(qū)域評估、洪水影響大尺度分析提供了有益探索[5]。

規(guī)劃層面水影響評價(jià)，是結(jié)合整個(gè)街區(qū)、地塊的規(guī)劃實(shí)施，從水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全出發(fā)，分析、預(yù)測、評估不同方面影響，提出預(yù)防或者減輕的對策、措施，明確水要素指標(biāo)的管控、服務(wù)保障要求，促進(jìn)區(qū)域、地塊規(guī)劃建設(shè)與水要素相協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌規(guī)劃前瞻性與可實(shí)施性，科學(xué)合理確定水要素約束、服務(wù)和指導(dǎo)性指標(biāo)，與城市規(guī)劃形成互動(dòng)、傳導(dǎo)、分解機(jī)制，可作為行業(yè)精細(xì)化管理的重要抓手。

2.3 優(yōu)化審查制度

2.3.1 構(gòu)建項(xiàng)目分級、分類管理體系

按照年取(用)水量、征占地面積、挖填土石方量等量級大小以及是否涉及洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)等關(guān)鍵性因素，將建設(shè)項(xiàng)目分析論證文件依次劃分為報(bào)告書、報(bào)告表、登記表，對于水土安全影響小的項(xiàng)目實(shí)行報(bào)告表、登記表管理，精簡論證過程，其中登記表實(shí)行備案制度，接件即辦。

根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的基本特點(diǎn)及其實(shí)施內(nèi)容，結(jié)合其對水土安全的影響，細(xì)分為房屋建設(shè)、交通及其附屬設(shè)施、公共服務(wù)、農(nóng)林及生態(tài)環(huán)境四類項(xiàng)目。針對項(xiàng)目類型、特點(diǎn)，區(qū)別性提出水影響評價(jià)分析論證的內(nèi)容及指標(biāo)管控要求，按類別出臺編制指南文件。

2.3.2 推行規(guī)劃管控后項(xiàng)目告知承諾

在規(guī)劃層面已經(jīng)進(jìn)行過水影響評價(jià)的街區(qū)、地塊，在取得水行政主管部門意見后，區(qū)域范圍內(nèi)的多數(shù)項(xiàng)目在辦理水影響評價(jià)手續(xù)時(shí)實(shí)行告知承諾制辦理，接件即辦。水行政主管部門公布告知水影響評價(jià)的法規(guī)文件、辦理要求、監(jiān)管措施、未履約懲戒等，申請人承諾具備辦理?xiàng)l件、能夠履行承諾，雙方簽訂告知承諾書即完成事項(xiàng)辦理。

2.3.3 探索融合水要素綜合管控要求

水影響評價(jià)在統(tǒng)籌綜合水資源、水土保持、洪水影響等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合水利行業(yè)城市管控的著力點(diǎn)，對節(jié)水評價(jià)、水生態(tài)空間、市政配套基礎(chǔ)設(shè)施均提出了建設(shè)性意見，實(shí)現(xiàn)了水行政主管部門對項(xiàng)目的綜合性審查，有效保障了項(xiàng)目安全實(shí)施、城市合理化開發(fā)，深入踐行了“以水四定”的發(fā)展理念。

3 成效分析

目前，北京市水影響評價(jià)改革舉措已進(jìn)入平穩(wěn)運(yùn)行階段，水影響評價(jià)制度逐漸體現(xiàn)出以下三方面改革效果。

3.1 有力地實(shí)現(xiàn)管控目標(biāo)

面對首都水資源天然稟賦條件不足和人民日益增長美好生活需要的緊張形勢，水影響評價(jià)融合水資源、水土保持、洪水影響等事項(xiàng)作為水行政主管部門參與城市發(fā)展、管控項(xiàng)目準(zhǔn)入的重要手段，有效地發(fā)揮了行業(yè)剛性約束和促進(jìn)均衡發(fā)展的作用，實(shí)現(xiàn)了在規(guī)劃、建設(shè)階段對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等影響進(jìn)行分析、預(yù)測、評估的機(jī)制，深入踐行了“以水四定”的發(fā)展理念。

3.2 深入地踐行改革要求

融合多個(gè)事項(xiàng)一次辦理，合并精簡申報(bào)材料，推行分類分級管理及登記備案制度，試行規(guī)劃管控后項(xiàng)目告知承諾等舉措，大幅精簡了事項(xiàng)審查時(shí)間、提升了審批效能，從根本上起到了為企業(yè)減負(fù)的效果，深入踐行了“四扇門”審批制度改革要求，營造了“審批有速度、服務(wù)有溫度、群眾企業(yè)得到便利度”的水利營商環(huán)境。

3.3 積極地探索職能轉(zhuǎn)變

規(guī)劃階段嚴(yán)格管控，項(xiàng)目層面有序精簡，公開共享區(qū)域行業(yè)管控指標(biāo)，有效地推動(dòng)了水行政主管部門管理制度改革，實(shí)現(xiàn)變“單個(gè)項(xiàng)目把關(guān)”為“規(guī)劃總體把關(guān)”、變“重事前審批”為“重事中事后監(jiān)管”、變“企業(yè)購買服務(wù)”為“政府推送服務(wù)”，促進(jìn)水行政主管部門參與社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變。

4 建 議

經(jīng)過多年的改革實(shí)踐，水影響評價(jià)構(gòu)建了完善的制度體系，并在全國多地得到了有效的實(shí)踐，獲得了辦事企業(yè)群眾的廣泛認(rèn)可。鑒于多個(gè)許可事項(xiàng)融合涉及面廣、影響因素復(fù)雜，建議從立法支撐、深度融合、統(tǒng)籌監(jiān)管等方面，進(jìn)一步研究完善。

4.1 積極爭取立法支撐

《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》等法律為水資源論證、水土保持方案、洪水影響評價(jià)構(gòu)建了明確的許可事項(xiàng)架構(gòu)。通過深入融合、積極創(chuàng)新，水影響評價(jià)有效地實(shí)踐了水資源論證、水土保持方案、洪水影響評價(jià)的審查要求，并且形成了較為成熟的制度體系，有效地在多個(gè)地方進(jìn)行了實(shí)踐，得到了辦事群眾對水利行業(yè)審批制度改革的廣泛認(rèn)可。建議在后續(xù)國家、地方立法工作中，統(tǒng)籌《中華人民共和國行政許可法》等相關(guān)要求，以法規(guī)的形式對水影響評價(jià)制度進(jìn)行固化。

4.2 擴(kuò)大事項(xiàng)融合力度

經(jīng)過綜合分析涉水行政許可事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)程度、辦理階段、申報(bào)材料等，水影響評價(jià)對水資源論證、水土保持方案、洪水影響評價(jià)進(jìn)行了融合，構(gòu)建了辦多件事進(jìn)一次門的改革成效。建議各級水行政主管部門在總結(jié)水影響評價(jià)事項(xiàng)融合經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)寬事項(xiàng)統(tǒng)籌融合的范圍，綜合考慮河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審批等與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)事項(xiàng)的融合方案[6]，各地亦可結(jié)合實(shí)際，推進(jìn)地方法規(guī)設(shè)定獨(dú)有事項(xiàng)的融合工作。

4.3 構(gòu)建綜合監(jiān)管模式

行政許可事項(xiàng)的融合給行業(yè)監(jiān)管提供了更為便捷的實(shí)現(xiàn)路徑，綜合性監(jiān)管模式更有利于加強(qiáng)監(jiān)管力度、提升監(jiān)管覆蓋范圍。伴隨“放管服”改革向縱深發(fā)展，減少對建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行管理過程中的打擾也成為營商環(huán)境考量的重要指標(biāo)，組建水行政主管部門的綜合監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)籌構(gòu)建一次檢查、全面覆蓋、綜合執(zhí)法的監(jiān)管制度，更有利提升人民群眾滿意度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。

5 結(jié) 語

水資源論證、水土保持方案、洪水影響評價(jià)是水行政主管部門引導(dǎo)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)科學(xué)、合理發(fā)展，參與城市規(guī)劃建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“以水四定”的重要抓手，在法律要求、事項(xiàng)設(shè)定、管理體系等方面構(gòu)建了完善的管理體系。

北京市探索實(shí)行水影響評價(jià)制度，有效地融合了三者的分析論證要求，實(shí)現(xiàn)了在規(guī)劃大尺度上的約束引導(dǎo)和服務(wù)保障，創(chuàng)建了事項(xiàng)體系，試行了告知承諾，擴(kuò)展了事項(xiàng)管控要求。水影響評價(jià)發(fā)揮了剛性約束和均衡發(fā)展的作用，精簡了事項(xiàng)審查時(shí)間、提升了審批效能，促進(jìn)參與社會(huì)管理方式轉(zhuǎn)變，形成了較好的探索實(shí)踐。

為不斷鞏固提升水影響評價(jià)改革成果，建議國家、地方在立法過程中固化水影響評價(jià)制度，統(tǒng)籌擴(kuò)大評價(jià)融合的事項(xiàng)范圍，著手構(gòu)建綜合監(jiān)管模式，促進(jìn)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展。