推進(jìn)昭魯灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的思考

(云南昭通市昭魯大型灌區(qū)管理局，云南 昭通 657000)

農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛在戶，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水意義重大。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，在全國范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，目標(biāo)是因地制宜深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，讓水價更好地反映市場供求和資源稀缺程度，發(fā)揮水價在節(jié)水中的杠桿作用，激發(fā)農(nóng)戶節(jié)水的內(nèi)生動力，改善農(nóng)業(yè)灌區(qū)設(shè)施。本文對昭魯灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革滯后的原因進(jìn)行分析，就農(nóng)業(yè)水價改革提出建立農(nóng)業(yè)水價形成機制、精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制、工程管護(hù)機制、群眾參與的用水管理機制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)田水利工程設(shè)施良性運行的對策和建議，為推進(jìn)昭魯灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革尋找突破口。

1 昭魯灌區(qū)的基本情況

昭魯灌區(qū)位于云南省東北部，是全國大型灌區(qū)，也是云南省12個大型灌區(qū)之一，其行政區(qū)劃隸屬于昭通市昭陽區(qū)和魯?shù)榭h，包括昭魯壩區(qū)、灑漁河寬谷、靖安壩區(qū)、龍樹壩區(qū)和小寨河谷區(qū)，灌溉規(guī)劃面積52.9萬畝。受昭魯中心城市發(fā)展的影響，現(xiàn)狀有效灌溉面積46.5萬畝。昭魯大型灌區(qū)現(xiàn)有水利工程(含在建)：大(2)型水庫1座(漁洞水庫)、中型水庫4座(永豐、段家石橋、黑石羅、月亮灣)、小(1)型水庫24座、小(2)型水庫50座，至“十三五”末灌區(qū)改造的成效是顯著的，但年久失修的渠系建筑物依然未得到全面處理。抗御旱澇災(zāi)害的能力不足以支撐農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速發(fā)展，水價形成機制不健全，造成水資源浪費，制約了灌區(qū)效益的發(fā)揮和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)新常態(tài)的正常發(fā)展。

2 昭魯灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

水價改革滯后，價格背離價值，水資源的商品屬性得不到應(yīng)有的體現(xiàn)是灌區(qū)的真實寫照。昭魯兩縣(區(qū))在2004年5月以前執(zhí)行的水價分別是：昭陽區(qū)執(zhí)行的是1998年政府物價部門批準(zhǔn)的水價，收費標(biāo)準(zhǔn)為水稻0.0100元/m3，旱地0.0100元/m3，經(jīng)濟(jì)作物0.0700元/m3；魯?shù)榭h執(zhí)行的是1992年政府核定的農(nóng)灌水價，自流灌溉0.0170元/m3，提水灌溉0.0175元/m3。2004年按照《水利工程供水價格管理辦法》的規(guī)定：“農(nóng)業(yè)用水價格按補償供水生產(chǎn)成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金”，測算農(nóng)灌供水成本水價為0.2020元/m3，灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水終端價格為0.0600元/m3?？紤]到昭魯兩縣(區(qū))農(nóng)民的承受能力，市政府決定農(nóng)業(yè)執(zhí)行水價為0.0300元/m3。在暫不具備按用水量收費條件之前，可暫按畝收費：旱地最高不超過16.00元/畝，水田最高不超過24.00元/畝。該水價一直沿用至今。

3 灌區(qū)影響農(nóng)業(yè)水價改革的主要問題

長期以來昭魯灌區(qū)存在著水資源分布不均衡、灌溉水資源緊張、地方財政困難、運行維護(hù)經(jīng)費缺乏、服務(wù)對象和產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)、田間灌溉粗放、農(nóng)業(yè)水價形成機制不健全、價格水平總體偏低、水費收取困難等問題，這些問題制約著灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 灌區(qū)工程設(shè)施現(xiàn)狀與水價綜合改革配套差距較大

由于灌區(qū)的田間灌排溝渠主要由縣、區(qū)及鄉(xiāng)村分級負(fù)責(zé)管理，缺乏激勵機制，不能充分調(diào)動群眾管水護(hù)水的積極性，致使水利工程管護(hù)缺位或不到位，灌區(qū)灌溉水利用效率低，且計量設(shè)施落后狀況并未得到根本改善，計量設(shè)備不能滿足農(nóng)業(yè)綜合水價改革的需要。

3.2 農(nóng)業(yè)水權(quán)不明晰，水價形成機制不健全

因農(nóng)業(yè)水權(quán)未按照用水定額細(xì)化分解到用水主體，用水總量未控制，所以灌區(qū)用水戶缺乏節(jié)水意識，大多采取浸灌的傳統(tǒng)灌溉方式，常有“上游大水漫灌、下游一直干旱”的情況，造成水事糾紛不斷；灌區(qū)農(nóng)灌水價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為0.06元/m3，僅為運行成本的1/4，還難以收取，造成灌區(qū)設(shè)施運行維護(hù)經(jīng)費緊張，影響整體效益的發(fā)揮。

3.3 農(nóng)戶對改革不理解，水費收取困難

農(nóng)戶未能完全理解水價改革的意義，水利工程是國家投資修建為群眾服務(wù)的，特別是國家取消農(nóng)業(yè)稅的政策實施以后，產(chǎn)生了“農(nóng)業(yè)稅取消，水費也應(yīng)取消”的錯誤認(rèn)識。在按照用水量收取水費過程中，由于水費計量的設(shè)施和方式不夠科學(xué)，導(dǎo)致無法精準(zhǔn)計算水費征收數(shù)額，導(dǎo)致水費按時收繳困難。

3.4 水資源開發(fā)利用及運行管理機制亟待改革

灌區(qū)的干渠由縣、區(qū)水務(wù)局負(fù)責(zé)日常運行管理，其余運行管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組自行負(fù)責(zé)收取的水費不足以支付管理人員的基本報酬，村組群眾處于自由用水狀態(tài)，水資源流失浪費嚴(yán)重。長期以來，各級管理部門存在工程重建輕管的現(xiàn)象，特別是田間渠系工程處于“農(nóng)戶管不了、集體管不好、國家管不到”的被動狀態(tài)，工程不配套、不完善、老化失修嚴(yán)重，灌溉面積逐漸減少。

4 推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革的對策及建議

在推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)綜合水價改革中，需加強組織領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)群眾參與，全面系統(tǒng)建立以農(nóng)業(yè)水權(quán)分配機制為基礎(chǔ)、水價形成機制為關(guān)鍵、節(jié)水獎勵和精準(zhǔn)補貼機制為輔助、用水合作組織為平臺、工程管護(hù)責(zé)權(quán)清晰為保障的五項機制，有條不紊地推進(jìn)改革，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

4.1 建立農(nóng)業(yè)水權(quán)分配機制

農(nóng)業(yè)水權(quán)分配應(yīng)以公平性、科學(xué)性、可持續(xù)性和以人為本為總體指導(dǎo)方針，堅持依法、依規(guī)，尊重現(xiàn)狀、兼顧未來，以供定需、高效利用，動態(tài)調(diào)整、預(yù)留空間的原則。

首先確定用水總量控制指標(biāo)，由昭魯灌區(qū)管理局根據(jù)多年實際供用水情況，按照促進(jìn)節(jié)約、適當(dāng)預(yù)留的原則，從上向下將用水總量控制指標(biāo)分解到昭陽區(qū)和魯?shù)榭h；昭魯兩縣區(qū)按其種植農(nóng)作物和灌溉定額統(tǒng)計需水量，從下向上匯總上報昭魯灌區(qū)管理局，通過這樣的方式反復(fù)測算核定合理的灌溉用水指標(biāo)，按照“就低不就高”原則，確定昭魯兩縣區(qū)的用水總量控制指標(biāo)。以此方法逐級向下核定各用水戶需水量，即為該戶的農(nóng)業(yè)水權(quán)。由昭魯兩縣區(qū)人民政府統(tǒng)一制作頒發(fā)農(nóng)業(yè)用水水權(quán)證，水權(quán)證注明用水總量、用水定額、用水時限和灌溉作物等信息，用水戶按該水權(quán)證核定的數(shù)額購買水量。

用水戶已購買而未使用的水量指標(biāo)，可進(jìn)入水權(quán)交易平臺自行交易。水權(quán)交易平臺設(shè)在供水管理單位。未交易的節(jié)約水量由供水單位回購，并按節(jié)約水量給予用水戶一定的獎勵。用水戶之間需在供水管理單位進(jìn)行登記后交易。

水權(quán)證確定的用水指標(biāo)，為核定水平年用水戶享有的年用水總量控制指標(biāo)。考慮到各年的來水情況、土壤的墑情和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，年度用水指標(biāo)可由水管單位進(jìn)行相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整，并告知用水戶。

4.2 建立水價形成機制

為充分反映水資源的稀缺程度和用水戶的承受能力，發(fā)揮市場機制和價格杠桿在水資源配置、水量需求調(diào)節(jié)的導(dǎo)向作用，提高水資源的利用率和效益。按照水價改革的要求，按照補償成本、合理收益、節(jié)約用水的原則，先按照全成本費用和運行成本費用科學(xué)測算終端水價，再根據(jù)成本測算、工程管護(hù)實際及各區(qū)域用水戶承受能力與支付能力，合理確定灌區(qū)各區(qū)域和各作物的執(zhí)行水價，并召開水價改革聽證會，最后由發(fā)改部門對執(zhí)行水價進(jìn)行批復(fù)。

若超定額用水，則實行累進(jìn)加價制度。以年為單位，核定每戶用水定額，定額內(nèi)用水按批準(zhǔn)價格實行，超定額用水實行累進(jìn)加價，可按執(zhí)行水價的1.1倍、1.2倍、1.5倍實行階梯累進(jìn)加價。累進(jìn)加價的收入進(jìn)入節(jié)水獎勵基金。

4.3 建立節(jié)水獎勵和精準(zhǔn)補貼機制

逐步建立易于操作、用水戶接受的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水激勵機制，以制定合理水價及用水定額為基礎(chǔ)，根據(jù)水量的不同，實施相應(yīng)的補償或懲罰機制，從而達(dá)到節(jié)約水資源的目的。建立節(jié)水激勵機制，有助于培養(yǎng)用水戶的水商品意識和主動節(jié)約用水意識，在促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)的同時，體現(xiàn)了公平理念和權(quán)責(zé)對等理念。按照“節(jié)獎超罰”原則，對定額內(nèi)節(jié)約用水給予獎勵，設(shè)立節(jié)水獎勵和精準(zhǔn)補貼基金，基金來源為財政預(yù)算安排、超定額累進(jìn)加價水費收入和社會捐贈等，基金用于節(jié)水獎勵和基本糧食作物定額內(nèi)用水補貼。

4.4 建立群眾參與的用水管理機制

按照“政府指導(dǎo)、用水戶自愿、依法登記、規(guī)范運作”的原則，依據(jù)《中華人民共和國合作組織法》成立“農(nóng)民用水專業(yè)合作組織”。政府從硬件設(shè)施建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、經(jīng)費來源等方面給予支持，規(guī)范各農(nóng)民用水專業(yè)合作組織建設(shè)，為充分發(fā)揮農(nóng)民用水專業(yè)合作組織在水利工程管護(hù)和灌溉服務(wù)中的作用奠定良好基礎(chǔ)。

農(nóng)民用水專業(yè)合作組織以用水戶為主要服務(wù)對象，依法依規(guī)為用水戶提供用水服務(wù)，維護(hù)工程設(shè)施、征收水費、推廣節(jié)水技術(shù)、協(xié)調(diào)水事糾紛等。合作組織經(jīng)費來源：合作組織中的會員繳納的會費、收取的水費分成、政府的財政扶持補助資金及社會捐贈等。

4.5 建立工程管護(hù)機制

按照政府主導(dǎo)、市場運作的原則，建立“水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)部門+農(nóng)民用水專業(yè)合作組織+用水戶”的管理機制。明晰管理權(quán)屬，制定工程管護(hù)辦法，落實管護(hù)責(zé)任，健全考核辦法，落實運行管護(hù)經(jīng)費來源等，做到對水源、干渠(管)、支渠(管)、田間、閘閥、計量設(shè)施有人管護(hù)，確保工程設(shè)施完好，供水保證率達(dá)85%以上。

重點是形成穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費保障機制。昭魯兩縣區(qū)財政可通過公共財政預(yù)算、政府性資金以及其他水利收入、水價中包含的工程管理及維修養(yǎng)護(hù)費用，統(tǒng)籌設(shè)立維修基金用于工程維修維護(hù)。

5 結(jié) 語

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，是解決農(nóng)業(yè)用水效率低下的重要突破口，有利于充分發(fā)揮價格杠桿的有效調(diào)節(jié)作用，激發(fā)農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中優(yōu)化配置和高效利用稀缺的水資源。農(nóng)業(yè)水價改革涉及千萬農(nóng)業(yè)用水戶，為使農(nóng)業(yè)水價綜合改革惠及群眾。要始終將“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路貫穿于改革中，統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進(jìn)，保障農(nóng)田水利工程良性運行，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。