從民航安全看航空器適航責(zé)任及法律運(yùn)行機(jī)制
——基于波音737系列事故的分析

王 晶

一、問題的提出

2022 年3 月21 日，中國東方航空股份有限公司（以下簡稱“東航”）一架波音737-800 客機(jī)在廣西藤縣墜毀，機(jī)上133 人全部遇難?？针y除了造成重大人身傷亡以及財(cái)產(chǎn)損失，還會對航空產(chǎn)品市場與航空運(yùn)營活動帶來持續(xù)負(fù)面影響，對航空器適航審定也會產(chǎn)生一系列新的要求。東航墜機(jī)事故發(fā)生后，多數(shù)人的第一反應(yīng)是怎么又是波音飛機(jī)？除此次事故外，2018 年10 月29 日印尼獅航事故與2019 年3 月10 日埃塞俄比亞航空公司事故均為波音737MAX 系列機(jī)型，兩起事故發(fā)生后波音737MAX 機(jī)型陸續(xù)在全球停飛，由此造成的經(jīng)濟(jì)損失在百年航空史上也屬罕見。事故同時引發(fā)業(yè)界對美國聯(lián)邦航空局監(jiān)管能力和公信力的質(zhì)疑，以及對美國聯(lián)邦航空局是否應(yīng)承擔(dān)空難責(zé)任的廣泛討論。此次東航事故調(diào)查可能會持續(xù)很長時間，除關(guān)注對遇難者親屬的法律賠償問題外，更應(yīng)關(guān)注背后的航空產(chǎn)品安全問題及航空器適航責(zé)任問題，以避免此類事故再次發(fā)生。

民用航空器從其設(shè)計(jì)、制造、運(yùn)營、維修到永久退役的全生命周期無時無刻不受到適航相關(guān)的法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)章的約束。適航制度作為衡量民用航空器安全性的重要指標(biāo)一直發(fā)揮著重要作用，一架不適航的航空器可能是所有者或者使用者違反了相關(guān)的適航管理規(guī)定造成的，也有可能是因?yàn)檫m航審定部門的失職行為導(dǎo)致，還有可能是意外事故的結(jié)果。本文將對航空器適航責(zé)任進(jìn)行分析，探討航空器設(shè)計(jì)制造方的適航責(zé)任以及美國聯(lián)邦航空局及其委任方的適航審定責(zé)任，吸取波音737 系列機(jī)型事故教訓(xùn)，完善我國航空器適航制度，以更好地促進(jìn)我國航空器制造業(yè)健康發(fā)展。

二、航空器適航責(zé)任的法律內(nèi)涵

（一）航空器的特殊性

本文討論的適航問題限于民用航空。民航業(yè)作為一個完整的內(nèi)部有機(jī)聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)鏈，不僅包括交通運(yùn)輸業(yè)，還包括航空制造業(yè)、航空服務(wù)業(yè)，民航服務(wù)業(yè)又可以進(jìn)一步劃分為民航輔助行業(yè)、民航金融業(yè)、民航培訓(xùn)業(yè)、機(jī)場等。在我國民航業(yè)的內(nèi)涵包含了全產(chǎn)業(yè)鏈的、內(nèi)部有機(jī)互動的廣義上的民航業(yè)，不僅限于民航交通運(yùn)輸業(yè)。

航空器及航空產(chǎn)品作為特殊商品，除了世界貿(mào)易組織專門對航空器進(jìn)行規(guī)制的《民用航空器貿(mào)易協(xié)議》，①《民用航空器貿(mào)易協(xié)議》（Agreement on Trade in Civil Aircraft）是世界貿(mào)易組織管轄的多邊貿(mào)易協(xié)議。該協(xié)議由序言和9條及1個附件組成。另有《移動設(shè)備國際利益公約》②《移動設(shè)備國際利益公約》（The Convention on International Interests in Mobile Equipment）是調(diào)整航空器設(shè)備（航空器機(jī)身、航空器發(fā)動機(jī)和直升機(jī)）、鐵路車輛、航天財(cái)產(chǎn)三類移動設(shè)備融資和租賃的國際法律制度。對其進(jìn)行法律規(guī)制。可以說，民用航空器的高科技性及資金密集性使其從設(shè)計(jì)到制造以及投入運(yùn)營的各環(huán)節(jié)均不同于普通商品。同時，投入運(yùn)營使用的航空器及航空產(chǎn)品又屬于生產(chǎn)工具，對安全性能有極高要求，存在顯著特殊性，如果發(fā)生空難事故往往多因一果，因而更應(yīng)重視航空器適航制度及適航責(zé)任法律問題。

（二）航空器適航性和適航管理的內(nèi)涵

1.航空器的適航性與適航管理

航空器適航在民航安全中占據(jù)重要地位，適航性伴隨著政府機(jī)構(gòu)或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)對航空器安全性管理而生。適航性（airworthiness），作為民用航空器適宜飛行的專用名詞，移植于海商法中的船舶適航（seaworthiness）。與之不同的是，航空器適航的歷史相對短暫，是隨著航空器的產(chǎn)生并廣泛應(yīng)用后以成文法的形式被確定并在航空業(yè)的發(fā)展中逐漸豐富內(nèi)涵。適航性指的是民用航空器（包括其部件和子系統(tǒng)）整體性能和操縱特性在預(yù)期的運(yùn)行環(huán)境和使用條件限制下保持安全性和物理完整性的一種品質(zhì)，這種品質(zhì)要求航空器在全壽命階段內(nèi)應(yīng)始終處于保持符合其型號設(shè)計(jì)和始終處于安全運(yùn)行狀態(tài)。③白杰、馮振宇編著：《航空器適航審定概論》，北京：中國民航出版社，2018年，第1頁。航空器的適航性標(biāo)準(zhǔn)是綜合考量經(jīng)濟(jì)效益與安全平衡得出的結(jié)果。航空器只有取得適航審定的“三證”（型號合格證、生產(chǎn)許可證、單機(jī)適航證）后才得以進(jìn)入市場。

適航管理是一個動態(tài)過程，包括初始適航和持續(xù)適航。初始適航管理是指航空器交付使用前，適航主管部門依照各類適航標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和程序?qū)ζ湓O(shè)計(jì)符合性和制造符合性進(jìn)行的型號合格審定和生產(chǎn)許可審定，也就是各國航空監(jiān)管部門對航空器進(jìn)行的適航審定工作即對航空器發(fā)布三證，以及航空器制造商按照標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)生產(chǎn)航空器并確保其設(shè)計(jì)制造沒問題的過程。④蔡景、許娟等編著：《民用航空器適航管理》，北京：北京航空航天大學(xué)出版社，2018年，第8頁。持續(xù)適航管理是指為保持航空器的安全標(biāo)準(zhǔn)在其使用階段對其進(jìn)行的管理，即由航空公司和維修公司確保航空器處于適航狀態(tài)的工作過程。適航標(biāo)準(zhǔn)是動態(tài)變化的，隨著整個環(huán)境的不斷變化而不斷得到修訂。適航管理制度源于《芝加哥公約》附件八《航空器適航》。我國主要在《民用航空法》與《行政許可法》層面對其進(jìn)行規(guī)制，包括《適航管理?xiàng)l例》《民用航空器國籍登記條例》《無人機(jī)條例》中的適航審定內(nèi)容，以及國家民航局頒布的 CCAR-21、CCAR-45、CCAR-92 等大量技術(shù)性行政規(guī)章。

（三）對航空器適航責(zé)任的界定

1.適航責(zé)任主體

航空器適航審定有著鮮明的項(xiàng)目管理特點(diǎn)，目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對于各國民用航空器適航標(biāo)準(zhǔn)、民用航空器適航技術(shù)規(guī)范的演進(jìn)、中國適航標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步改進(jìn)等方面進(jìn)行了深入的探討，但從法律視角對民用航空器適航審定責(zé)任的探討較少。

航空器適航責(zé)任主體具有多元化特征，主要有以下主體。

（1）民航行政主體

民航行政主體為具有民航行政管理職責(zé)的政府機(jī)關(guān)，是各國民航治理最重要的主體。目前各國對本國民用航空器適航認(rèn)證工作都依照國內(nèi)法由指定的適航管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在航空器適航審定認(rèn)證環(huán)節(jié)中，各國適航管理機(jī)構(gòu)及其授權(quán)委托的機(jī)構(gòu)均可成為承擔(dān)適航審定責(zé)任的行政主體。

（2）民航企業(yè)（申請方/持證方）

航空器適航責(zé)任主體還包括對航空器設(shè)計(jì)、制造、運(yùn)營或者維修承擔(dān)適航責(zé)任的自然人或者民航企業(yè)。這里的民航企業(yè)分為民航設(shè)計(jì)制造商、航空公司、航空器維修企業(yè)。設(shè)計(jì)者向航空監(jiān)管部門申請并獲得航空器型號合格證。制造者需獲得航空監(jiān)管機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)許可證。設(shè)計(jì)者和制造者作為航空器型號合格證與許可證的申請人或持證人對適航性負(fù)有直接責(zé)任。運(yùn)營方即民用航空器的所有者及其代理人或者民用航空器租賃實(shí)際使用者，一般是航空公司。運(yùn)營方承擔(dān)對民用航空器養(yǎng)護(hù)維護(hù)的持續(xù)適航責(zé)任。維修者在航空器運(yùn)行階段保障航空安全。

2.適航責(zé)任承擔(dān)

設(shè)計(jì)制造商、民航當(dāng)局和航空公司三方在航空器全壽命周期共同保證航空器在預(yù)期的運(yùn)行環(huán)境和全壽命周期內(nèi)的安全品質(zhì)，三方協(xié)同對適航承擔(dān)各自工作階段的責(zé)任。

（1）民航行政主體責(zé)任

民航局審定航空器及航空產(chǎn)品相對人的申請，依法賦予其從事航空器及產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、維修、登記等權(quán)利和資格的行為屬于行政許可行為，其主要履行監(jiān)督管理職能。適航審定的性質(zhì)具有行政許可性質(zhì)，但屬于特殊行政許可。民航局承擔(dān)的適航審定責(zé)任性質(zhì)上屬于行政許可法上基于特殊行政許可的監(jiān)管責(zé)任。①我國《行政許可法》是行政許可領(lǐng)域關(guān)于許可設(shè)定、范圍、內(nèi)容、條件、程序和責(zé)任等規(guī)范的一般法，但由于該法規(guī)定較為籠統(tǒng)，對特定領(lǐng)域許可事項(xiàng)的監(jiān)管，一般需要由相關(guān)領(lǐng)域的特別法加以細(xì)致化規(guī)定。

（2）航空器設(shè)計(jì)制造者責(zé)任

航空器設(shè)計(jì)制造商應(yīng)遵循有關(guān)適航的法律法規(guī)要求，使設(shè)計(jì)或生產(chǎn)的航空產(chǎn)品符合法律法規(guī)規(guī)定的最低安全要求，因?yàn)楹娇掌髦圃煺邔︼w機(jī)的適航性有直接責(zé)任。這里所說的適航責(zé)任具有保證的性質(zhì)，要求依據(jù)規(guī)定的最低安全標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、制造符合規(guī)定的航空器及航空產(chǎn)品。

（3）適航責(zé)任與產(chǎn)品責(zé)任之區(qū)分

民用航空器生產(chǎn)者適航責(zé)任不同于航空產(chǎn)品責(zé)任，但兩者有重疊的地方。航空器的制造者應(yīng)履行有關(guān)適航的法律法規(guī)要求，使得航空器或設(shè)計(jì)符合法律法規(guī)規(guī)定的最低安全要求，否則應(yīng)承擔(dān)適航責(zé)任。航空產(chǎn)品制造者對其制造的航空產(chǎn)品負(fù)有檢查監(jiān)督義務(wù)和航空安全義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)航空產(chǎn)品生產(chǎn)缺陷所致的損害賠償責(zé)任。

三、航空器適航現(xiàn)行法律機(jī)制的反思及問題

伴隨著全球航空工業(yè)的發(fā)展進(jìn)步，依照國際公約和一國國內(nèi)法的規(guī)定，航空器適航審定體系和機(jī)構(gòu)逐步形成，②在國際層面，關(guān)于民用航空器的適航管理組織體系的管理機(jī)構(gòu)是國際民航組織（ICAO），以及各國家和地區(qū)的航空管理機(jī)構(gòu)，比如美國的聯(lián)邦航空局（FAA）、歐洲航空安全局（EASA）以及中國民用航空局（CAAC）等。如果機(jī)構(gòu)及其工作人員監(jiān)管不當(dāng)或存在過失情形，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

（一）國際法機(jī)制——國際公約項(xiàng)下適航責(zé)任的最低標(biāo)準(zhǔn)

航空運(yùn)輸往往具有跨國性特點(diǎn)，適航管理也具有國際性特點(diǎn)。國際層面，國際民航組織（ICAO）管理國家間航空運(yùn)輸，負(fù)責(zé)制定國際航行規(guī)則與原則，促進(jìn)國際航空運(yùn)輸業(yè)健康發(fā)展。國際公約中，對航空安全進(jìn)行規(guī)制的第一部國際航空法典是1919年制定的《空中航行管理公約》（《巴黎公約》）。①該公約第三章涉及航空器適航證、人員證書以及無線電設(shè)備問題，在公約的附件B中對適航證進(jìn)行了具體的規(guī)定。1944年的《國際民用航空公約》（《芝加哥公約》）作為航空公約基石，對航空器適航在正文第五章和附件六、附件八、附件十三、附件十六予以規(guī)定。②該公約在章節(jié)設(shè)定中對適航的規(guī)定相較《巴黎公約》改為“航空器應(yīng)具備的條件”，內(nèi)容上沒有改變。國際民航組織公約和附件部分作為航空器國際飛行所需達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)，供各國適航監(jiān)管部門參照，各國在開展適航審定時需采用自己國家的適航標(biāo)準(zhǔn)，締約國的適航規(guī)章應(yīng)覆蓋附件八的適航要求。

（二）世界各主要適航審定法律機(jī)制

1.美國聯(lián)邦航空局適航法律機(jī)制

美國在20 世紀(jì)20 年代開始對民用航空器進(jìn)行適航管理，2017 年之前美國聯(lián)邦航空局（以下簡稱FAA）除總部外還設(shè)置了四個審定中心，2017 年后更側(cè)重關(guān)注申請人全過程表現(xiàn)。此外，美國早在20 世紀(jì)40 年代即采取委任政策，委任FAA 雇員之外的人代表從事相關(guān)的適航管理工作，到20 世紀(jì)80 年代開始以機(jī)構(gòu)委任作為補(bǔ)充。

在美國適航法律體系中，適航管理體系文件分為法規(guī)類和非法規(guī)類文件。③法規(guī)類文件如聯(lián)邦航空規(guī)章（FAR）、特殊聯(lián)邦航空規(guī)章（SFAR）、專用條件（SC）、適航指令（AD）、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（TSO）等，非法規(guī)類如咨詢通告（AC）、指令（Order）、通告（Notices）、指導(dǎo)材料（Guidance Material）、政策（Policy）、備忘錄（Memo）、手冊（Handbook）等。美國《聯(lián)邦條例規(guī)章》第十四章第二十一條規(guī)定，F(xiàn)AA 要求申請人自身負(fù)責(zé)進(jìn)行所有必要的檢查和測試，以確定該飛機(jī)符合 FAA的適航要求。實(shí)質(zhì)上，在實(shí)踐中FAA 只對相關(guān)書面文件和數(shù)據(jù)進(jìn)行審查。由于FAR 21 并未規(guī)定飛機(jī)制造商內(nèi)部機(jī)構(gòu)承擔(dān)適航責(zé)任的具體要求，F(xiàn)AR 183 明確航空局通過委任個人或機(jī)構(gòu)的形式，航空制造商應(yīng)承擔(dān)適航責(zé)任。選擇機(jī)構(gòu)委任制對于航空局和大型飛機(jī)制造商比如波音公司，都簡化手續(xù)以提高效率。④波音公司在內(nèi)部成立委任符合性驗(yàn)證機(jī)構(gòu)（Boeing Designated Compliance Organization,BDCO）。該機(jī)構(gòu)獲得了美國聯(lián)邦航空局的ODA批準(zhǔn)，由波音副總裁直接領(lǐng)導(dǎo)管理該機(jī)構(gòu)。

2.歐盟適航審定法律機(jī)制

歐洲在2002 年之前的適航管理由各成員國負(fù)責(zé)，2002 年后各成員國根據(jù)協(xié)議將適航管理權(quán)力讓渡給歐盟航空安全局。民航適航管理法律體系主要包括基本法、實(shí)施法規(guī)、審定技術(shù)規(guī)范和可接受的符合性方法等，如《民用航空的一般規(guī)則》（EC）NO.216/2008、《飛機(jī)和相關(guān)產(chǎn)品的適航和環(huán)保審定執(zhí)行規(guī)則》（EC）NO.1702/2003 等。歐洲的規(guī)章立法注重技術(shù)，并將適航標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)力放在審定部門，更關(guān)注航空企業(yè)自身能力，要求航空企業(yè)編制并且貫徹設(shè)計(jì)保證手冊并予以批準(zhǔn)。

3.中國適航審定法律機(jī)制

中國民航適航管理起步于20 世紀(jì)70 年代，至今形成了兼顧域外特點(diǎn)又有本土特色的管理模式。中國民航適航審定體系發(fā)展依托于國產(chǎn)民機(jī)發(fā)展，新型號機(jī)型的不斷涌現(xiàn)也為其適航審定工作帶來前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。中國民用航空局以《國際民用航空公約》的附件為基礎(chǔ)構(gòu)建了適航審定法律體系。⑤目前我國已頒布《民用航空法》《民用航空器適航管理?xiàng)l例》《民用航空器國籍登記條例》以及17個適航規(guī)章和92個規(guī)范性文件。作為《芝加哥公約》的締約國，中國采取將公約內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)定的方式來履行公約義務(wù)，在適航審定責(zé)任認(rèn)定上則根據(jù)《民用航空器適航管理?xiàng)l例》的第二十四條和第二十五條規(guī)定機(jī)構(gòu)職責(zé)。⑥過失適航審定行為導(dǎo)致人身傷亡損害或者重大財(cái)產(chǎn)損失的，民航局承擔(dān)賠償責(zé)任，并對直接責(zé)任人予以行政處罰；適航審定人員濫用職權(quán)、利用職務(wù)之便營私舞弊的，直接責(zé)任人給予行政處分；以上行為直接責(zé)任人構(gòu)成犯罪的，追究其刑事責(zé)任。

（三）中美兩國適航審定法律機(jī)制的比較

民用航空器適航的最低標(biāo)準(zhǔn)由《國際民航公約》及其附件確定，由于該公約本身的軟法性特征，須依靠各締約國之間自覺遵守與制衡，實(shí)質(zhì)上更多由各國國內(nèi)法規(guī)定。鑒于美國在適航審定的領(lǐng)先地位，其安全方面的法律標(biāo)準(zhǔn)不斷被國際民航組織和各國予以借鑒吸收，有學(xué)者認(rèn)為國際適航方面的法律制度，實(shí)際是美國國內(nèi)適航法律的國際化。①董念清：《航空法：中國的實(shí)踐與理論》，北京：中國法制出版社，2017年，第369頁。中國自20 世紀(jì)70 年代參照美國聯(lián)邦航空局適航管理模式，在CCAR-21 和CCAR-183 中對企業(yè)適航符合性驗(yàn)證工作和機(jī)構(gòu)委任方式承擔(dān)適航責(zé)任予以規(guī)定。不同的是，美國法下適航審定主管部門應(yīng)承擔(dān)的是民事侵權(quán)責(zé)任，中國法律制度下民航主管部門承擔(dān)的是行政賠償責(zé)任。在司法實(shí)踐中航空器安全標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任主體往往仍是航空器的生產(chǎn)制造商和運(yùn)行階段的運(yùn)營者。

（四）適航審定機(jī)制的運(yùn)行實(shí)踐

FAA 作為全球航空安全最受認(rèn)可的管理機(jī)構(gòu)，委托他人或生產(chǎn)商自己進(jìn)行安全審查卻引發(fā)一連串空難事故，招致民眾對其權(quán)威性的質(zhì)疑。回顧美國飛機(jī)取證流程的歷史和FAA 的職責(zé)，授權(quán)飛機(jī)制造廠家或第三方人員代行部分權(quán)限是FAA 在監(jiān)管與效率、經(jīng)濟(jì)成本之間取得的動態(tài)平衡。

FAA 在決定是否頒發(fā)新機(jī)型證書的審查中采用抽樣調(diào)查的審查流程（spot-check inspection），并非每項(xiàng)工作都親力親為。此外，F(xiàn)AA 還根據(jù)該飛機(jī)制造商的既往評估來決定審查的程度和資源配置。由此可見，F(xiàn)AA 負(fù)責(zé)機(jī)型取證工作的部門擁有一定的自主決定權(quán)。如果有針對FAA 履行各類飛行器審查義務(wù)或行政職責(zé)時的索賠案件，法院都基于1984 年United States v.S.A.Empressa de Viacao Aerea Rio Grandense（Varig Airlines）案以及28 U.S.C.Section 2680（a）例外條款對FAA 予以免責(zé)，這導(dǎo)致近十幾年來很少有空難遇難者親屬以FAA 作為被告的賠償案件出現(xiàn)。對于FAA 使用抽檢制度緣由，由Varig Airlines 案最高院判決的態(tài)度也可看出，想要依靠FAA 自主完成所有的飛機(jī)安全審查工作客觀上較難實(shí)現(xiàn)，在投入資源成本與效益中取得動態(tài)平衡才是FAA 較為務(wù)實(shí)的做法。

（五）波音737 系列飛機(jī)適航責(zé)任探討

對東航波音737 事故適航責(zé)任進(jìn)行探討，首先要明確的是其航空器設(shè)計(jì)和制造在美國完成，也先后在美國和中國取得適航證。適航證的取得表明飛機(jī)的設(shè)計(jì)與制造過程符合CCAR-25 部、CCAR-21 部等規(guī)章安全性要求。在“初始適航”階段責(zé)任主體是飛機(jī)制造商波音公司，交付航空公司后的“持續(xù)適航”階段，航空公司與維護(hù)公司則需符合CCAR-121 部、CCAR-145 部、CCAR-66 部等安全性規(guī)章要求。如本文一開始提到的社會普遍認(rèn)為東航波音737 事故是美國波音飛機(jī)的問題，對航空器初始適航安全性審查提出質(zhì)疑，中方負(fù)責(zé)整個調(diào)查過程，美方的NTSB、波音、FAA 均會派代表到場參與，②國際民航組織公約的附件13中規(guī)定，事故調(diào)查負(fù)責(zé)人是事故所在國相關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人必須發(fā)起對事故情況的調(diào)查。東航事故調(diào)查的負(fù)責(zé)方是中國，但可根據(jù)相關(guān)安排，將全部或部分調(diào)查工作委托另一國或某地區(qū)事故和事故征候調(diào)查組織。在任何情況下，事故所在國必須采取一切辦法以便利調(diào)查。同時東航也停飛波音737-800。由此，需要分析適航責(zé)任及其救濟(jì)路徑。

如前文所述，F(xiàn)AA 放權(quán)波音公司參與波音737MAX 相關(guān)事故的取證審查，這不能簡單理解為FAA 疏于管理，其背后有一系列制度性安排。但這種讓波音公司“既當(dāng)運(yùn)動員，又做裁判員”的方式引起廣泛爭議。2020 年9 月，美國眾議院運(yùn)輸和基礎(chǔ)設(shè)施委員會發(fā)布《關(guān)于波音737MAX 的設(shè)計(jì)、開發(fā)和取證的委員會最終報(bào)告》，指出波音公司和聯(lián)邦航空管理局有嚴(yán)重的失誤。③報(bào)告指出的60多個失誤集中在五個方面，主要包括：（1）生產(chǎn)壓力危及公共飛行安全，（2）錯誤的設(shè)計(jì)和性能假設(shè)，（3）隱瞞文化，（4）代表權(quán)沖突，（5）波音公司對FAA監(jiān)管架構(gòu)的影響。報(bào)告顯示波音公司和美國聯(lián)邦航空局在兩起空難中都犯了嚴(yán)重錯誤，與以往空難司法實(shí)踐習(xí)慣于從產(chǎn)品責(zé)任角度來認(rèn)定不同，本次東航事故中涉及美國聯(lián)邦航空局和波音公司承擔(dān)的責(zé)任問題。

1.依據(jù)《美國聯(lián)邦航空法》確定適航責(zé)任

2018 年和2019 年兩起空難事故發(fā)生后，波音公司已承認(rèn)737MAX 飛機(jī)存在設(shè)計(jì)缺陷，后續(xù)調(diào)查報(bào)告也披露波音737MAX 飛機(jī)的安全性能在最初的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)即存在嚴(yán)重缺陷，未達(dá)到安全最低標(biāo)準(zhǔn)，但波音737MAX 飛機(jī)仍通過FAA 的適航審定并獲得適航證。FAR-21 規(guī)定明確了制造方的責(zé)任，即應(yīng)確保其航空產(chǎn)品符合適航性所必需的設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)，因此對波音737MAX 機(jī)型的不適航性，波音公司作為適航責(zé)任主體負(fù)有責(zé)任。

2.依據(jù)美國《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》確定適航責(zé)任

FAA 作為適航審定政府機(jī)構(gòu)是否需要承擔(dān)責(zé)任，要分析其行為對外國遇難者來說是否可依據(jù)國家主權(quán)豁免原則免于被追訴，還要依據(jù)美國法規(guī)對政府適航審定責(zé)任這一特殊行政責(zé)任的認(rèn)定，以及飛機(jī)認(rèn)證工作中FAA 對航空企業(yè)適航職責(zé)的劃分。

《美國聯(lián)邦航空法》（FAR）賦予美國聯(lián)邦航空局局長對航空器制造商頒發(fā)適航證、對其產(chǎn)品進(jìn)行必要檢查試驗(yàn)的權(quán)利，在實(shí)踐中，F(xiàn)AA 在飛機(jī)審定認(rèn)證工作中擁有一定自主決策權(quán)。在FAR-15 中依據(jù)《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》規(guī)定對聯(lián)邦航空局在其工作范圍內(nèi)因疏忽或不法行為導(dǎo)致人身財(cái)產(chǎn)損失的，可提起行政賠償訴訟。雖然美國《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第2674 條明確國家應(yīng)承擔(dān)與私人一樣的侵權(quán)賠償責(zé)任，作為對國家主權(quán)豁免的例外，但FAA 適航審定行為屬于國家主權(quán)豁免范疇，且美國《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第2680 條中規(guī)定的不適用《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》情形中包括政府自由裁量權(quán)的行使和政府雇員故意侵權(quán)行為，即使FAA 雇員或適航委任代表存在過失審定行為，F(xiàn)AA 也不承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。從司法判例中也能看出法院不允許當(dāng)事人依據(jù)FAA 驗(yàn)證程序存在過失而向美國政府部門提起訴訟。因?yàn)镕AA 適航審定疏忽而提起的訴訟中最典型的“美國訴瓦瑞格航空公司”案①467 U.S .797,816.，被告公司的飛機(jī)在飛行途中起火，導(dǎo)致機(jī)上124 名乘客因吸入大量有害氣體死亡。瓦瑞格公司在向遇難者親屬賠償后，根據(jù)《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》向當(dāng)時頒發(fā)發(fā)生火災(zāi)機(jī)型適航證的美國民航管理委員會（CAA，即美國聯(lián)邦航空局的前身）提出訴訟，認(rèn)為其對該機(jī)型適航審定存在過失并應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。聯(lián)邦最高法院卻認(rèn)為符合航空安全最低標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任方是飛機(jī)制造方，根據(jù)《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第2680 條a 款自由裁量權(quán)例外條款，裁定FAA 不承擔(dān)適航責(zé)任。由于美國聯(lián)邦最高法院判例的指導(dǎo)作用，波音737MAX 系列空難遇難者親屬（不論遇難者國籍為美國或他國）向FAA 提起訴訟索賠的可行性較低，現(xiàn)實(shí)難度較大。但是不能否認(rèn)的是在適航審定活動中，F(xiàn)AA 在管理職能中的安全監(jiān)管方面，存在監(jiān)管失職并有不可推卸的監(jiān)管責(zé)任。

波音公司在737MAX 飛機(jī)審定過程中基于FAA 機(jī)構(gòu)委任制被授權(quán)作為該機(jī)型適航審定主體，波音公司也存在其作為授權(quán)審定方承擔(dān)適航責(zé)任的可能。綜合各個調(diào)查報(bào)告可以看出，波音公司并沒有按照FAA 授權(quán)和FAR 要求開展工作，因制造不符合FAA 最低安全性標(biāo)準(zhǔn)的航空產(chǎn)品應(yīng)依據(jù)FAR-21 承擔(dān)航空器適航責(zé)任。作為既是申請人也是FAA 的ODA 計(jì)劃授權(quán)委任人的波音公司讓不適航的飛機(jī)通過審定認(rèn)證，波音公司應(yīng)承擔(dān)適航審定責(zé)任，波音公司由于在適航審定環(huán)節(jié)中隱瞞航空產(chǎn)品設(shè)計(jì)缺陷的問題導(dǎo)致嚴(yán)重空難發(fā)生還產(chǎn)生侵權(quán)責(zé)任。

四、當(dāng)前我國航空器適航管理制度面臨的挑戰(zhàn)與完善建議

適航審定是民用航空產(chǎn)品進(jìn)入市場的法定前提，是行業(yè)主管部門維護(hù)公共安全和公共利益的行政行為，也是國產(chǎn)客機(jī)走向全球市場的必經(jīng)之路。現(xiàn)階段我國適航審定體系日趨完善②我國適航審定形成了集立法決策層、監(jiān)督?jīng)Q策層、委任基礎(chǔ)層的適航審定管理體系，適航法律規(guī)章體系目前形成了包括2部行政條例、17部規(guī)章和92份規(guī)范性文件在內(nèi)的一整套法規(guī)體系。，但與發(fā)達(dá)國家相比仍有一定的差距，我國適航審定體系在當(dāng)前復(fù)雜的國際局勢下還面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）我國適航審定現(xiàn)實(shí)面臨的挑戰(zhàn)

1.適航證——隱形的航空大國行業(yè)壁壘

適航證某種意義上可以成為航空大國設(shè)立的行業(yè)壁壘。當(dāng)前國際局勢動蕩，適航審定有時就成為國家及航空制造業(yè)巨頭設(shè)置壁壘的工具，淪為政治博弈工具。①波音公司參與FAA條款制定，空客公司參與EASA條款制定。俄羅斯的IL96曾被EASA以安全為名拒絕飛越歐洲領(lǐng)空。我國航空規(guī)章雖然內(nèi)容與FAA 保持基本一致，但由于國產(chǎn)航空發(fā)動機(jī)技術(shù)仍需發(fā)展，我國適航規(guī)章因缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)技術(shù)支撐而適用不足，有時難以與其他國家航空器適航審定進(jìn)行對等互認(rèn)。以往實(shí)踐中，即使我國航空器技術(shù)達(dá)標(biāo)也未必能獲得外國航空主管部門的適航證。如在ARJ-21 適航審定過程中FAA 對其進(jìn)行影子審查，②影子審查是美國FAA對其民航總局的機(jī)構(gòu)、體系、法律、規(guī)章、適航審定能力進(jìn)行全面深入的評估，并不針對特定機(jī)型。FAA 專家聲稱該機(jī)型未能通過影子審查，因此，在國際市場上我國的ARJ-21 只能在非洲、南美等認(rèn)可中國民航局適航審定認(rèn)證的國家及地區(qū)運(yùn)營?，F(xiàn)在C919 也面臨同樣的問題，隨著國際局勢變化美國已宣布對中國商飛進(jìn)行管制。中國大飛機(jī)要進(jìn)入國際市場仍需通過歐美適航機(jī)構(gòu)的審定認(rèn)證，建立中國獨(dú)立自主的適航性認(rèn)證體系已上升為國家意志。

2.適航審定國際合作方面的挑戰(zhàn)

2017年10 月17 日，中美雙方簽署的《適航實(shí)施程序》實(shí)現(xiàn)了兩國民用航空產(chǎn)品全面對等互認(rèn)。然而，“全面互認(rèn)”并不等同于“進(jìn)出口免檢”，中國的民用航空產(chǎn)品仍須經(jīng)過美國聯(lián)邦航空局的認(rèn)可程序才能進(jìn)入美國。其主要原則是在適用雙邊框架的基礎(chǔ)上，采用自由決定的（也可能是基于風(fēng)險(xiǎn)的）方法，以確定外國適航當(dāng)局批準(zhǔn)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)更改是否直接滿足美國的適航需要或具有等效性。中國航空產(chǎn)品全面進(jìn)入國際市場之路仍不是暢通無阻的，未來中國向美國出口C919、ARJ-21，在進(jìn)入美國市場時將面對較為復(fù)雜耗時的技術(shù)認(rèn)可程序。進(jìn)入國際市場過程面對的這些挑戰(zhàn)，也將激勵我國航空工業(yè)及航空行政管理部門不斷提升在民用航空產(chǎn)品的工業(yè)設(shè)計(jì)和適航審定方面的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）我國民航現(xiàn)行法律體系仍需優(yōu)化完善

我國《民用航空法》頒布于 1995 年，已難以滿足新時代建立高水平市場體系的現(xiàn)實(shí)要求。我國民航法律體系中關(guān)于適航審定存在一些層級立法之間的矛盾。同時，民航法律法規(guī)中存在原則性規(guī)定多，處罰的方式單一、力度單薄的問題，這種現(xiàn)象在涉及外航管理的法規(guī)中普遍存在。我國也在不斷完善相關(guān)制度，民航局編制印發(fā)的《“十四五”民航適航發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》體現(xiàn)了航空器適航審定是民航強(qiáng)國建設(shè)重要領(lǐng)域，明確從踐行新發(fā)展理念、加強(qiáng)機(jī)制完善、制度持續(xù)等方面確定“十四五”民航適航發(fā)展主要任務(wù)。③在踐行新發(fā)展理念方面提出了創(chuàng)新適航審定模式、推進(jìn)綠色低碳航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展和強(qiáng)化新技術(shù)應(yīng)用推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同等3項(xiàng)任務(wù)，堅(jiān)持樹立和強(qiáng)化新發(fā)展理念，將新發(fā)展理念貫穿適航審定工作的始終。在加強(qiáng)機(jī)制完善方面，提出了優(yōu)化頂層、凝聚適航審定系統(tǒng)合力，落實(shí)主體責(zé)任、促進(jìn)安全管理體系建設(shè)等任務(wù)。現(xiàn)階段尤其要重視優(yōu)化適航法規(guī)政策與適航管理機(jī)制。

（三）對我國適航管理的建議

民航業(yè)作為科技密集型行業(yè)，在一定程度上體現(xiàn)了一國科技與制造業(yè)的最高水平，需要極高水平的管理機(jī)制和法律體系。同時，民航業(yè)法律體系受國際法的影響較大，決定了民航治理體系和治理能力改革需要統(tǒng)籌國內(nèi)法與國際法兩方面因素。一國的國內(nèi)民航管理不僅僅涉及國內(nèi)相關(guān)事務(wù)，也具有很強(qiáng)的域外效力，我國民航業(yè)需對外國民航管理行為進(jìn)行有效應(yīng)對。同時國內(nèi)民航業(yè)受制于國際多邊民航法治體系，特別是《國際民航公約》體系指導(dǎo)及影響，因此也須考慮履行國際義務(wù)，積極參與、促進(jìn)甚至引領(lǐng)國際民航法治建設(shè)進(jìn)程。

1.完善適航管理領(lǐng)域法律體系

我國民航業(yè)需要堅(jiān)持民航法治思維，按照全面依法治國的內(nèi)在邏輯和要求，推進(jìn)一種建構(gòu)式立法，科學(xué)、系統(tǒng)、嚴(yán)密地制定民航法律法規(guī)體系，構(gòu)建以《民用航空法》為核心的，覆蓋民航領(lǐng)域、科學(xué)合理、統(tǒng)一規(guī)范、層次清晰分明、配套銜接的民航法律體系，并且建立一套行之有效、組織有力的民航執(zhí)法、守法體系。

2.完善適航管理程序機(jī)制

提升適航審定能力是實(shí)現(xiàn)民航強(qiáng)國戰(zhàn)略、構(gòu)建現(xiàn)代化航空產(chǎn)業(yè)體系、推進(jìn)民航高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。適航審定能力提升必須堅(jiān)守安全底線，加強(qiáng)程序監(jiān)督。波音737 系列事故發(fā)生的重要原因之一就是FAA 沒有很好地把好適航審定的初始關(guān)。此外，在程序上要善用先進(jìn)技術(shù)，適航審定部門要善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)應(yīng)對適航審定系統(tǒng)發(fā)展難題，加快推進(jìn)適航審定運(yùn)行管理系統(tǒng)（AMOS 系統(tǒng)）運(yùn)行，有效應(yīng)對航空安全風(fēng)險(xiǎn)問題，不斷提高適航審定能力。

3.加強(qiáng)適航領(lǐng)域國際合作

我國適航審定管理早期參照FAA 規(guī)章，現(xiàn)階段我國需要就航空器適航審定工作與國外進(jìn)行交流與合作。國產(chǎn)民機(jī)進(jìn)入國際市場在于國內(nèi)與國際市場對其具有較高接受度。部分航空業(yè)落后國家由于不具備適航審定能力，直接以FAA 或EASA 適航標(biāo)準(zhǔn)作為參照，這將對中國與其開展航空領(lǐng)域雙邊合作帶來困難，此時更需要就適航問題加強(qiáng)合作與溝通。當(dāng)前國際局勢不穩(wěn)定，對各國國際合作是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。由于我國部分產(chǎn)品暫時還并非全部自主研發(fā)，在產(chǎn)品的具體設(shè)計(jì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上各有分工，這些也需要雙方積極合作協(xié)力完成。

結(jié)論

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，以往的國際規(guī)則體系部分失靈，而新一輪科技革命使得不穩(wěn)定性因素增加。航空器適航審定是民航強(qiáng)國建設(shè)的重要工作，關(guān)系到國家發(fā)展戰(zhàn)略。①黨的十九大提出，要加快建設(shè)制造強(qiáng)國，加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)向全球價值鏈中高端發(fā)展，培育若干世界級先進(jìn)制造業(yè)集群。國務(wù)院發(fā)布的《中國制造2025》《交通強(qiáng)國綱要》要求推動國產(chǎn)航空器的研制?！缎聲r代民航強(qiáng)國建設(shè)行動綱要》明確了到2035年建設(shè)世界一流適航審定體系、世界一流適航審定能力和世界一流適航審定隊(duì)伍的適航審定系統(tǒng)建設(shè)遠(yuǎn)景目標(biāo)。我國航空工業(yè)正經(jīng)歷自主研發(fā)，以努力實(shí)現(xiàn)規(guī)模化量產(chǎn)階段，給現(xiàn)有適航審定機(jī)制帶來了新的挑戰(zhàn)。隨著國產(chǎn)大飛機(jī)戰(zhàn)略的實(shí)施，國產(chǎn)民機(jī)的安全性和適航性成為業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)，我國的適航審定體系也受到極大的關(guān)注。近年來波音737MAX 多起空難事故發(fā)生后，我們要著重關(guān)注我國民機(jī)生產(chǎn)運(yùn)營及適航管理問題，避免此類悲劇再次發(fā)生。中國民航業(yè)現(xiàn)階段應(yīng)深刻領(lǐng)會國家制造強(qiáng)國的發(fā)展戰(zhàn)略和對外戰(zhàn)略，立足于我國航空產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況及未來發(fā)展趨勢，積極促進(jìn)我國與各國航空產(chǎn)業(yè)合作，打造互利共贏共同發(fā)展的命運(yùn)共同體，通過優(yōu)化適航審定體系，加強(qiáng)適航能力和適航設(shè)施建設(shè)，深入開展適航審定的雙邊國際合作，提高我國在國際適航審定領(lǐng)域的話語權(quán)。