行政行為違法性繼承處理中利益衡量位階體系的構(gòu)建及運作模式

翟 翌，李慧玲

一、問題的提出：行政行為違法性繼承相關(guān)問題的處理缺乏適當(dāng)?shù)睦碚摴ぞ?/h2>

由于行政活動具有連續(xù)性和相關(guān)性，單一行政行為經(jīng)常以先行行政行為為前提和基礎(chǔ)，在連續(xù)的行政行為構(gòu)成的行政流程中，關(guān)聯(lián)行為的違法性瑕疵傳遞到后續(xù)行為導(dǎo)致后續(xù)行為也違法，這就是行政行為違法性繼承問題。如B 行政行為以之前的A 行政行為為前提（A、B 互為對方的關(guān)聯(lián)行為，A 是B 的先行行為，B 是A 的后續(xù)行為，下同），當(dāng)A 行政行為違法時，是否影響B(tài) 行政行為的效力，即是否因A 這一先行的關(guān)聯(lián)行為的違法導(dǎo)致后續(xù)B 行政行為亦違法，予以肯定回答即為違法性繼承，其在行政訴訟中的體現(xiàn)即為關(guān)聯(lián)行為的司法審查問題。而我國現(xiàn)有立法及規(guī)范對于關(guān)聯(lián)行為如何處理尚缺乏明確的規(guī)定。

就處理該問題的相關(guān)規(guī)范而言，我國行政訴訟中目前涉及關(guān)聯(lián)行為審查的規(guī)范主要有：（1）《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定（法釋〔2009〕20 號）》（以下簡稱《行政許可規(guī)定》）第7 條規(guī)定，作為被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或文書存在“明顯缺乏事實根據(jù)”“明顯缺乏法律依據(jù)”等重大明顯違法情形的，人民法院不予認可。該對關(guān)聯(lián)行為審查的規(guī)定是模糊的，且僅適用于行政許可案件范圍，較為局限。（2）《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋（法釋〔2018〕1號）》第87 條規(guī)定，案件審判以其他相關(guān)未審結(jié)案件的審理結(jié)果為依據(jù)的，應(yīng)中止和等待。該中止訴訟規(guī)定僅包括其他案件在另一訴訟正在進行尚未審結(jié)的情形，不包括未進入相關(guān)訴訟的其他先行行為。（3）《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定（法釋〔2002〕21 號）》（以下簡稱《證據(jù)規(guī)定》）第63 條規(guī)定，將行政機關(guān)的公文文書視為證據(jù)，其證據(jù)效力優(yōu)于書證。故有學(xué)者據(jù)此認為可將先行行為亦視為證據(jù)并依據(jù)證據(jù)規(guī)則審查，但由于這樣的做法將導(dǎo)致先行行為存在違法性時僅被當(dāng)作違法證據(jù)被否定，卻不追究先行行為主體的行政法律責(zé)任，這樣不利于行政法律責(zé)任的合理分擔(dān)和行政爭議的妥善解決，亦存在問題。

可見，我國現(xiàn)有規(guī)范對關(guān)聯(lián)行為司法審查的規(guī)定并不明確或存在問題，行政行為違法性繼承相關(guān)問題的處理在規(guī)范上處于模糊地帶。因此，需要在裁判中運用適當(dāng)?shù)乃痉夹g(shù)處理好該問題，這樣的司法技術(shù)又需要理論的引入及支持。而由于我國行政法學(xué)界對行政行為違法性繼承相關(guān)理論尚未進行本土化的系統(tǒng)研究，故引入適當(dāng)理論，構(gòu)建該問題系統(tǒng)的解決方案有重要的研究價值和意義。

二、引入利益衡量理論處理行政行為違法性繼承相關(guān)問題的必要性

法的安定性要求與具體個案的復(fù)雜多樣性之間的差異意味著司法活動的過程會受到很多因素影響，法院不可能僅依據(jù)法律和事實作出判決，那是一個“法律神話”。①See Jerome Frank,Law and Modern Mind,Garden City:Doubleday &Co.,1963,p.120.在復(fù)雜的現(xiàn)代社會背景下的案件處理中，常無法僅以形式邏輯從法律規(guī)范中推出結(jié)論。具體到行政行為違法性繼承有關(guān)的案件中，為更好地解決行政爭議，違法性繼承相關(guān)問題的處理實際上尤為需要考慮事實、法律規(guī)則之外的價值因素，即法院如何對待關(guān)聯(lián)行為及相關(guān)的價值取舍問題。

而從比較法視角來看，域外在處理類似問題時亦透露著利益衡量的軌跡。如在法國，構(gòu)成審判前提存在條件之附屬問題對訴訟案件的判決必不可少，處理相關(guān)問題出現(xiàn)困難時，事實上也需要法院加以權(quán)衡及選擇。②王名揚：《法國行政法》，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第463—464頁。在德國，對臨時許可或者部分許可的處理中，法院在后續(xù)訴訟中可為先行決定提供救濟的前提之一是“在先的決定產(chǎn)生了帶有法律上、事實上或者地理上的必然性的后續(xù)決定”，顯然這需要法官作出利益衡量。③弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，北京：法律出版社，2003年，第278頁。作為普通法系國家，美國法院對是否容許當(dāng)事人在事后訴訟中對行政違法行為間接抗辯的問題，往往是通過在個案中進行利益衡量決定的，典型的如McKart v.United States 案，聯(lián)邦最高法院推翻對麥卡特的相關(guān)判決是建立在利益衡量基礎(chǔ)上的，通過對立法意圖、行政機關(guān)相關(guān)行政活動的開展、司法能力和司法資源、原告利益等各種因素予以衡量之后最終決定麥卡特可以在其他訴訟程序中提出他沒有在行政程序中提出的抗辯。④McKart v.United States，395 U.S.185 (1969).因此，行政行為違法性繼承相關(guān)問題的處理是一個利益衡量的過程，需要法官綜合考量多元利益，對諸多利益予以挑選、分析、權(quán)衡，進而作出實質(zhì)判斷。

可見，無論是我國行政訴訟中行政行為違法性繼承相關(guān)問題的處理缺乏系統(tǒng)理論和規(guī)范而產(chǎn)生的理論和制度需求，還是域外國家處理類似問題的實踐，都表明違法性繼承相關(guān)問題的處理需要利益衡量方法的引入。

利益衡量論源于德國法學(xué)家耶林的目的法學(xué)，并于批評概念法學(xué)之背景下發(fā)展。被耶林批判的概念法學(xué)只遵從國家立法機關(guān)制定的成文法，認為法律系統(tǒng)是邏輯自足、沒有漏洞的，社會生活中發(fā)生的任何個案都可以從成文法中尋求解決方案。在概念法學(xué)下，法官只是被動、機械地對成文法進行三段論式的邏輯操作，沒有自由裁量空間。⑤梁上上：《利益衡量論》，北京：法律出版社，2016年，第17—18頁。與之不同的是，以黑克為代表的利益法學(xué)流派雖肯定法官應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)則裁判案件，但同時認為各種法律命令和規(guī)則的解釋應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)實生活需要和利益狀況為出發(fā)點，根據(jù)利益的具體要求進行補充。①菲利普·黑克：《利益法學(xué)》，傅廣宇譯，《比較法研究》2006年第6期。普通法系美國的霍姆斯、龐德和卡多佐等的論斷與德國利益法學(xué)異曲同工，例如卡多佐法官指出司法過程的實質(zhì)就是法院在遵循先例的背景下創(chuàng)制法律的流程，②本杰明·N.卡多佐：《司法過程的性質(zhì)》，蘇力譯，北京：商務(wù)印書館，2000年，第69頁。這樣的創(chuàng)造法律過程實際上會存在價值的灌輸。在近鄰日本，星野英一、加藤一郎等主張基于普通人立場并以法律之外的標(biāo)準(zhǔn)對裁判個案進行利益衡量和實質(zhì)判斷，同時對經(jīng)由利益衡量和實質(zhì)判斷的結(jié)論予以理由附隨，亦即最終的結(jié)論由利益衡量所得結(jié)論加事后尋找的法律依據(jù)構(gòu)成。③張利春：《關(guān)于利益衡量的兩種知識》，《法制與社會發(fā)展》2006年第5期。

在我國大陸地區(qū)，梁慧星先生引入和提倡的利益衡量方法至今已普遍運用于各部門法領(lǐng)域。梁慧星教授認為，利益衡量是法院根據(jù)案件事實和本案實質(zhì)，結(jié)合社會、經(jīng)濟以及價值觀等，對雙方當(dāng)事人的利害關(guān)系作出權(quán)衡和判斷，而不是僅根據(jù)法律規(guī)則。④梁慧星：《裁判的方法》，北京：法律出版社，2017年，第291頁。中國臺灣地區(qū)的楊仁壽教授則指出，所謂的利益衡量就是看立法本身對利益取舍是否有明確規(guī)定，積極探尋立法本意，而非機械遵從法律規(guī)則。⑤楊仁壽：《法學(xué)方法論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第175—176頁。由此可見，學(xué)者們對利益衡量的理解是多樣的，但總體上有以下特征：（1）具體個案中存在利益沖突，（2）對沖突利益根據(jù)利益位階予以選擇，（3）是法的解釋而不是法的創(chuàng)造，（4）利益衡量的方法有結(jié)果導(dǎo)向性、個案特殊性等。⑥胡玉鴻：《關(guān)于利益衡量的幾個法理問題》，《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第4期。

不僅是私法領(lǐng)域需要，實際上，作為公法的行政法領(lǐng)域亦需要利益衡量理論發(fā)揮相應(yīng)的功能。但是，與民法等私法不同，由于長期以來存在的行政法作為公法應(yīng)以維護和實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的固有觀念，利益衡量理論尚未在我國行政法中被精細研究和系統(tǒng)適用。因此，一方面，為更好地解決行政行為違法性繼承的相關(guān)問題，非常有必要將利益衡量理論引入行政法，另一方面，可以行政行為違法性繼承相關(guān)問題的處理引入利益衡量理論為切入點，探索利益衡量理論在行政法系統(tǒng)適用的理論和路徑?？梢?，引入利益衡量理論處理行政行為違法性繼承相關(guān)問題有很大的必要性。

三、行政行為違法性繼承相關(guān)問題處理中涉及的利益類型及內(nèi)容

利益衡量論的引入在行政行為違法性繼承相關(guān)問題的處理中有重要的價值。就其運用起點而言，我們認為，參考法理學(xué)和民法學(xué)利益衡量的方法，行政行為違法性繼承相關(guān)的利益衡量可從衡量什么和怎么衡量兩個方面展開。其中，衡量什么即利益維度，即法院在利益衡量時應(yīng)考慮的利益范圍和類型，如何衡量，則是在這些有關(guān)的利益中，如何確定它們的位階和次序、運作模式。

在一般的案件中，為防止利益的遺漏，法官應(yīng)盡可能全面地分析案件所涉及的各種利益類型。盡管具體個案中涉及的利益有差異且可能無法窮盡，但可初步類型化。另外，不同標(biāo)準(zhǔn)下的利益類型也有所差異。例如，梁上上教授的利益層次結(jié)構(gòu)理論將利益分為“當(dāng)事人的具體利益” “群體利益”“社會公共利益”“制度利益”。⑦梁上上：《利益的層次結(jié)構(gòu)與利益衡量的展開》，《法學(xué)研究》2002年第1期。勞東燕教授提出違法性判斷中的利益衡量包括具體當(dāng)事人的利益、制度利益和法治國的基礎(chǔ)利益三個利益維度。⑧勞東燕：《法益衡量原理的教義學(xué)檢討》，《中外法學(xué)》2016年第2期。但在民法領(lǐng)域梁上上教授的利益層次結(jié)構(gòu)理論中，利益之間的界限較為模糊，刑法領(lǐng)域勞東燕教授的利益分類并不完全符合行政法的特性，難以適用于行政法律關(guān)系。民法以處理平等的私人主體之間的利益關(guān)系為主，次要地處理一些涉及公共性的利益，由于不同的犯罪類型涉及不同的法益衡量，與行政法相比，刑法有豐富的法益需衡量?？梢?，由于不同部門法的學(xué)科差異，雖然其他部門法的利益分類可資參考，但不一定能完全適用于行政法學(xué)。

而在具有普遍意義的法理學(xué)視角下，龐德的利益分類理論將利益分為公共利益、個人利益、社會利益等，每一種利益類型又繼續(xù)細分。①羅斯科·龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第41—47頁?？ǘ嘧魟t將社會利益分為由正義所服務(wù)的社會利益以及由法律的確定性所服務(wù)的社會利益。②王虹霞：《司法裁判中法官利益衡量的展開——普通法系下的實踐及其啟示》，《環(huán)球法律評論》2016年第3期。故參照法理學(xué)關(guān)于普遍法律關(guān)系利益的分類，就行政法而言，由于公共利益與個人利益的關(guān)系決定了行政法的本質(zhì)特征，行政法律關(guān)系的一方主體是恒定的，即代表公共利益的行政主體，另一方則是代表個人利益的行政相對人及不特定的利害關(guān)系人。故在行政法領(lǐng)域，個人利益與公共利益的劃分亦可成為相關(guān)利益范疇的基本形式。

然而，傳統(tǒng)而籠統(tǒng)的“公共利益與個人利益的行政法基本利益結(jié)構(gòu)”仍不足以為行政行為違法性繼承相關(guān)問題的精確分析和處理提供足夠的工具。蔡琳副教授根據(jù)拉茲的二階理由理論，提出利益衡量不應(yīng)當(dāng)局限于當(dāng)事人之間具體利益的衡量，還應(yīng)觸及隱藏于當(dāng)事人具體利益背后的深層次價值或原則。③蔡琳：《論“利益”的解析與“衡量”的展開》，《法制與社會發(fā)展》2015年第1期。因此，在行政行為違法性繼承相關(guān)問題的處理中，利益衡量不應(yīng)僅局限于表面上的公共利益和個人利益的對比和分析，還應(yīng)追溯其背后的價值。結(jié)合法理學(xué)的這一思路和行政法學(xué)的部門法特點，我們認為，行政行為違法性繼承利益衡量涉及的價值和具體利益（或價值衡量的因素）可具體包括以下四個方面：

第一，法的安定性。法的安定性是法治的基本要素，是維護社會安定和諧的重要利益和價值。在行政行為違法性繼承相關(guān)訴訟中，法院可能要在后續(xù)行為的行政訴訟中審查先行行為的合法性，并且考慮先行的關(guān)聯(lián)行為之違法性是否會影響后續(xù)的被訴行政行為之合法性問題，有可能因為先行行為違法性的傳染而否定后續(xù)行為的合法性。這將涉及行政行為效力、行政訴訟受案范圍、起訴期間制度等相關(guān)問題，而這些均與法的安定性相關(guān)?？梢姡姓袨檫`法性繼承相關(guān)行政案件的裁判必然要考慮法的安定性價值。

第二，全面監(jiān)督行政權(quán)力行使和行政法律責(zé)任的恰當(dāng)分配及承擔(dān)。在行政行為違法性繼承相關(guān)行政訴訟案件中，法院在對后續(xù)行為進行司法審查時，可能將審查范圍延伸到先行的關(guān)聯(lián)行為。故雖然所有的行政訴訟均具監(jiān)督行政權(quán)行使的功能和價值取向，但在行政行為違法性繼承相關(guān)訴訟中，由于涉及前后兩個行政行為及其行為主體行政責(zé)任的追究問題，故相關(guān)的價值衡量和取舍尤為值得探究和厘清。比如后續(xù)行為合法，但因先行行為違法導(dǎo)致以其為基礎(chǔ)的后續(xù)行為亦被認定為違法時，如何平衡行政法律責(zé)任和分配責(zé)任的承擔(dān)，就涉及另一微觀層面的利益衡量問題，即如何在后續(xù)行政行為的行政主體與先行行政行為行政主體之間平衡行政權(quán)力控制與行政法律責(zé)任承擔(dān)。故對行政權(quán)力監(jiān)督及責(zé)任承擔(dān)的適當(dāng)分配，亦應(yīng)成為行政行為違法性繼承相關(guān)案件中的一種重要利益考量因素。

第三，權(quán)益的保障。司法制度的一個重要目的是為權(quán)利提供救濟渠道，保障權(quán)益。作為訴訟制度的一種，行政訴訟中行政行為違法性繼承相關(guān)案件的處理也必然應(yīng)將行政相對人及第三人的權(quán)益及其救濟列為重要的利益衡量因素。

第四，解決行政爭議。作為行政訴訟的一種具體案件類型，行政行為違法性繼承相關(guān)行政案件的司法審查亦應(yīng)具有行政訴訟本應(yīng)具有的解決行政爭議的功能，因此解決行政爭議也應(yīng)成為行政行為違法性繼承相關(guān)問題處理中利益衡量的具體利益類型之一。

四、行政行為違法性繼承相關(guān)問題處理中利益衡量的位階體系

社會資源和司法資源是有限的，這意味著法律無法對所有的利益予以同等強度的保護，需要對利益的重要性予以評估，優(yōu)先保護更重要、更具保護緊迫性的利益，具體即表現(xiàn)為利益的位階體系。當(dāng)各種利益發(fā)生沖突時，應(yīng)選擇何種利益予以優(yōu)先保護是一個難題。由于利益的復(fù)雜性和多樣性，似乎難以形成一個固定不變的位階秩序。但也有學(xué)者試圖構(gòu)筑一個相對的利益位階系統(tǒng)，如王利明教授根據(jù)利益與個人生命健康、人格尊嚴、社會全體成員及經(jīng)濟秩序的關(guān)聯(lián)程度等標(biāo)準(zhǔn)，列出權(quán)利＞利益、社會公共利益＞個體財產(chǎn)利益、人格利益＞財產(chǎn)利益、生命健康權(quán)＞一般人格權(quán)、生存利益＞商業(yè)利益以及人身損害賠償＞財產(chǎn)損害賠償?shù)攘鶙l明確的利益位序評價規(guī)則。①王利明：《民法上的利益位階及其考量》，《法學(xué)家》2014年第1期。可見，利益位階雖然可能沒有化學(xué)元素周期表一樣精確的排序，但可以有一個指向性的利益位序。

在利益發(fā)生沖突時，以高位階利益為主導(dǎo)，生命利益＞財產(chǎn)利益、公共利益＞個人利益等衡量標(biāo)準(zhǔn)是人們的共識，行政行為違法性繼承相關(guān)利益的衡量可以這些基本的共識為出發(fā)點。但如前所述，利益衡量不只是當(dāng)事人之間具體利益之衡量，還是相關(guān)主體具體利益背后的原則、價值等理念的比較及衡量。具體到行政行為違法性繼承相關(guān)問題中則體現(xiàn)為：公共利益與個人利益沖突背后的法安定性價值、全面監(jiān)督行政權(quán)力行使和法律責(zé)任適當(dāng)分配、保障權(quán)益、解決行政爭議等相關(guān)價值、原則的衡量。

我們認為，借鑒法理學(xué)、民商法學(xué)和刑法學(xué)等關(guān)于價值和利益的理論，結(jié)合行政法學(xué)的部門法特性，在行政行為違法性繼承相關(guān)問題的利益衡量中，可建立如下的位階秩序：首先應(yīng)考量解決行政爭議的現(xiàn)實需要，法的安定性的維護是第二位次須考量的利益因素，保障權(quán)益的考慮處于第三位階，最后是監(jiān)督行政權(quán)力的行使及行政法律責(zé)任的恰當(dāng)承擔(dān)和分配。具體內(nèi)容及理由如下。

（一）解決行政爭議價值的首要優(yōu)先性

作為審判制度的類型之一，解決爭議是行政訴訟最為明顯和直接的功能和目的。我國《行政訴訟法》第1 條規(guī)定亦把“解決行政爭議”放在首位。雖然學(xué)界對行政訴訟目的之討論不再是以往的“單一目的”“雙重目的”或“三重目的”，而是怎樣妥善處理三種目的之間的關(guān)系，但無論如何取舍，學(xué)界的一個重要共識是：在行政訴訟的目的中，解決爭議仍應(yīng)是最為基本之目的。

具體到行政行為違法性繼承相關(guān)案件處理的利益衡量上，大量存在的“連環(huán)訴訟”和“案結(jié)事不了”現(xiàn)象是行政行為違法性繼承產(chǎn)生問題和引起爭議的真正動因。先行關(guān)聯(lián)行為的違法性對后續(xù)行政行為產(chǎn)生了實質(zhì)影響，先行行為和后續(xù)行為共同促使行政爭議復(fù)雜化，導(dǎo)致行政爭議難以解決。

故從源頭上看，行政行為違法性繼承相關(guān)案件中，維護法的安定性、保障權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)和行政法律責(zé)任的適當(dāng)承擔(dān)和分配等價值需求實際上都是由先行、后續(xù)行為疊加和關(guān)聯(lián)下的行政爭議復(fù)雜化引發(fā)的。因此“解鈴還需系鈴人”，只有以解決復(fù)雜的行政爭議為首要價值依歸，方能最終妥當(dāng)?shù)靥幚砗们昂蟀讣??？梢?，在行政行為違法性繼承相關(guān)案件中，解決行政爭議的利益優(yōu)先于其他利益和價值，是解決問題的關(guān)鍵。

（二）第二位階價值：法的安定性

“德國的法治國思想從開始至今，一直都著眼于追求社會共同體秩序的目標(biāo)”。②趙宏：《從存續(xù)性到存續(xù)力——德國行政行為效力理論的生成邏輯》，《法商研究》2007年第4期。在法理學(xué)的一般意義上，法的安定性具體包括兩方面內(nèi)涵：一是法律本身文字及權(quán)利義務(wù)規(guī)定的安定，這意味著法律規(guī)定的要件和效果必須是明確的；二是藉由法律規(guī)范達成的法律關(guān)系及法律狀態(tài)的安定。③邵曼璠：《論公法上之法安定性原則》，城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，臺北：三民書局，1997年，第308頁。行政行為的概念是奧拓·梅耶以司法判決為模本借鑒民事行為等概念創(chuàng)設(shè)的，他將司法判決的明確性和穩(wěn)定性轉(zhuǎn)移到行政法領(lǐng)域，使行政行為概念本身就附帶著法的安定性追求。④趙宏：《法治國下的目的性創(chuàng)設(shè)》，北京：法律出版社，2012年，第46—48頁。在行政法學(xué)上，行政行為具有確定力、執(zhí)行力、公定力、拘束力等效力，對行政機關(guān)、行政相對人等均具有約束作用。

一般情況下，法的安定性和行政行為的效力意味著行政相對人應(yīng)于法定期限內(nèi)訴請救濟，否則就不能再以常規(guī)方式質(zhì)疑行政行為內(nèi)容，對行政主體而言，同樣受行政行為效力的拘束，不能隨意撤銷或任意改變行政行為。而法院在審查行政行為時，亦需對行政行為的效力予以一定的尊讓。行政行為的明確性和效力，彰顯了法的安定性價值。

具體到行政行為違法性繼承相關(guān)案件的處理和利益衡量中，我們認為，法的安定性是行政行為違法性繼承相關(guān)利益衡量時需考慮的第二位階價值，因為法的安定性是公共利益的重要組成部分。①溫弗里德·布魯格(Winfried Brugeger)：《公共利益、法律的具體化與釋法》，婁宇譯，《比較法研究》2012年第3期。行政活動具有公共利益性，當(dāng)個人利益和公共利益相沖突時，公共利益一般具有初步的優(yōu)先性。法律秩序的安定是人們在法律生活中安身立命的保障，②邵曼璠：《論公法上之法安定性原則》，城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，第280頁。維護法律秩序是法治國家視域下公共利益的表現(xiàn)，故尤其應(yīng)該以法的安定性為重。

行政行為違法性繼承相關(guān)問題處理中的利益衡量應(yīng)高度重視和體現(xiàn)公共利益的法的安定性價值。已生效的先行行政行為由于是公權(quán)力所為，具有巨大的法律和社會公信力，被社會公眾遵循，進而在此基礎(chǔ)上構(gòu)筑了相關(guān)的公共秩序，因此與公共利益有著密切的關(guān)系。在行政行為違法性繼承相關(guān)的行政案件中，先行的行政行為即使有某些瑕疵，但由于其及以其為前提的后續(xù)行為共同形成的社會關(guān)系具有重要的公共利益，故不宜輕易簡單地否定存在瑕疵的先行行政行為的效力，而動搖后續(xù)行政行為及基于此滋生的社會關(guān)系和法的安定性和公共利益。

（三）第三位階價值：保障權(quán)益

行政行為違法性繼承相關(guān)問題的處理還應(yīng)考慮個人和相關(guān)主體的權(quán)益保障。行政訴訟中當(dāng)事人提起訴訟之最終目的即在于維護自身利益，如我國臺灣地區(qū)以公民對基礎(chǔ)行為是否有訴訟期待可能性為準(zhǔn)，來判斷行政行為的違法性是否繼承的相關(guān)問題。③李建良：《行政處分2.0：法治國家的制度工具與秩序理念（上）》，《月旦法學(xué)雜志》2018年第277期。.

在對后續(xù)的行政行為的行政訴訟中，可能導(dǎo)致先行關(guān)聯(lián)行為被再度審查，從而可能影響先行行為相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)益。這包括兩種情況：一種情況是先行行政行為之前曾被訴至法院，已經(jīng)審結(jié)，但由于我國行政訴訟中有對已經(jīng)生效的行政訴訟的再審制度（包括當(dāng)事人申請再審和法院提起再審），當(dāng)在對后續(xù)行為的行政訴訟中發(fā)現(xiàn)并認定先行關(guān)聯(lián)行為存在違法性時，可能引發(fā)相關(guān)當(dāng)事人和法院提起再審程序；另一種情況是，先行關(guān)聯(lián)行政行為在后續(xù)行為進行行政訴訟時尚未起過訴訟時效（根據(jù)《行政訴訟法》第46條的規(guī)定，一些情況下訴訟時效可能長達5 年甚至20 年），當(dāng)在對后續(xù)行為的行政訴訟中發(fā)現(xiàn)并認定先行關(guān)聯(lián)行為存在違法性時，可能引發(fā)相關(guān)當(dāng)事人對先行行為提起行政訴訟。

以上兩種情況和可能性意味著，行政行為違法性是否繼承的相關(guān)問題可能涉及多個主體，其中的權(quán)益保障較為復(fù)雜。如在對B 行政行為的行政訴訟中，B 行政行為以之前的A 行政行為為前提，當(dāng)A 行政行為違法時，是否影響B(tài) 行政行為的效力，這不僅影響A、B 行政行為的效力，還涉及A、B 行為中行政相對人和其他主體的權(quán)益保障問題。具體而言，其中可能涉及四類需要保護或考慮的權(quán)益。

第一，先行的A 行為的行政相對人之權(quán)益。即使在對后續(xù)B 行為的司法審查中發(fā)現(xiàn)作為先行關(guān)聯(lián)行為的A 行為存在瑕疵或違法性，但A 行為的行政相對人因善意遵守當(dāng)時的行政主體作出的決定而享有的正當(dāng)權(quán)益也應(yīng)予以考慮和保護。

第二，信賴先行的A 行政行為效力的第三人之權(quán)益。由于信賴行政行為的確定力、公定力、拘束力、執(zhí)行力等效力，依據(jù)A 行為而實施活動之第三人的權(quán)益或信賴利益亦具有保護必要。

第三，后續(xù)的B 行政行為的相對人之權(quán)益。如果由于先行的A 行政行為存在違法性導(dǎo)致關(guān)聯(lián)的后續(xù)B 行政行為亦被認定為違法，繼而導(dǎo)致B 行政行為被撤銷，那么B 行政行為的行政相對人的權(quán)益有可能被影響，需要考慮和衡量是否應(yīng)予保護。

第四，信賴B 行政行為效力的第三人之權(quán)益。第三人可能由于信賴B 行政行為的確定力、公定力等效力而從事相關(guān)活動，故依據(jù)B 行政行為而進行活動之第三人的權(quán)益或信賴利益也應(yīng)是行政行為違法性繼承相關(guān)利益衡量中應(yīng)予考慮和衡量的利益之一。

將保障權(quán)益放于第三位階并不意味著保障權(quán)益不重要，而是因為在實質(zhì)正義視野下權(quán)益可通過其他方式實現(xiàn)保障或得以處理。首先，如前所述，對后續(xù)行政行為司法審查的結(jié)果可能引發(fā)先行關(guān)聯(lián)行為的行政訴訟，從而影響多方的權(quán)益保障，并可能使得問題復(fù)雜化，故法院在對后續(xù)行政行為進行司法審查時應(yīng)盡量采取審慎的態(tài)度和恰當(dāng)?shù)奶幚矸绞剑葹樾枰紤]行政糾紛的實質(zhì)解決及法的安定性價值。其次，可靈活通過恰當(dāng)?shù)男姓V訟判決形式、司法建議及國家賠償、補償?shù)嚷窂綄崿F(xiàn)保障權(quán)益之目的。新修改的《行政訴訟法》在撤銷判決、維持判決、變更判決、履行判決等傳統(tǒng)判決方式外，豐富了行政訴訟的判決種類，更廣闊地涵蓋了行政訴訟可能遇到的情形，為給予相關(guān)主體充分的救濟提供了更多的可能，當(dāng)事人合法權(quán)益可由法院靈活運用多種形式的行政訴訟判決方式得以保障。再次，新修訂的《行政訴訟法》第64條將司法建議制度化，法院還可運用司法建議的迂回方式達到保障相關(guān)主體合法權(quán)益的效果。最后，國家賠償和補償制度也具有保障權(quán)益的功能，行政主體行為違法侵害公民權(quán)益的，公民可依據(jù)《國家賠償法》第2 條之規(guī)定獲取國家賠償，還可依據(jù)行政補償制度彌補信賴利益受損者的損失。另外，解決行政爭議、維護法的安定性等價值中實際上亦蘊含著保障權(quán)益的內(nèi)涵，故將保障權(quán)益放在行政行為違法性繼承利益衡量位階體系中的第三位階，只要采取適當(dāng)?shù)奶幚矸桨?，并不影響保障?quán)益的重要性。

（四）第四位階價值：監(jiān)督行政權(quán)力和行政法律責(zé)任的承擔(dān)及適當(dāng)分配

除了代表公共利益，現(xiàn)實中政府往往具有一己之私，①施萊弗·維什尼：《掠奪之手：政府病及其治療》，北京：中信出版社，2004年，第6頁。“寄希望于行政機關(guān)自愿對自己的自由裁量權(quán)施加有效控制是天真的”。②肯尼思·F.沃倫：《政治體制中的行政法》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第400頁。行政權(quán)力須予監(jiān)督是行政法治的應(yīng)有之義。我們認為，監(jiān)督行政權(quán)力行使、行政法律責(zé)任的承擔(dān)及適當(dāng)分配是服務(wù)于并保障權(quán)益實現(xiàn)的手段，故其利益位階應(yīng)排在保障權(quán)益之后，是行政行為違法性繼承利益衡量位階體系中應(yīng)予考慮的第四位階利益。

作為行政行為違法性繼承相關(guān)案件的利益衡量時應(yīng)予以考慮的重要價值之一，監(jiān)督行政權(quán)無疑亦是經(jīng)典的行政控權(quán)論之基本觀念，但在行政行為違法性繼承相關(guān)案件的處理中，監(jiān)督行政權(quán)力和行政法律責(zé)任的承擔(dān)及分配的價值要求或理念體現(xiàn)出以下兩個特殊之處：

1.應(yīng)將先行關(guān)聯(lián)行政行為A 納入司法審查的范圍

因先行關(guān)聯(lián)行政行為的違法性直接影響了后續(xù)行為的效力，如果簡單地在后續(xù)行政行為B 的司法審查中否定行政行為違法性繼承，以先行行為不屬于后續(xù)行政行為的審查范圍、超過起訴期限、對權(quán)利義務(wù)未造成實質(zhì)影響等為由使先行的A 行為逃匿司法審查和權(quán)力監(jiān)督，不允許法院全面審查先行關(guān)聯(lián)行為A 的合法性，那么將使得行政機關(guān)認為可利用前后關(guān)聯(lián)行為的間隔盲目推高法的安定性價值，從而可能導(dǎo)致行政權(quán)力缺乏有效的控制。

2.法律責(zé)任應(yīng)適當(dāng)承擔(dān)和分配

行政法律責(zé)任包括行政主體違法行政時須承擔(dān)不利后果，這也是控制行政權(quán)力行使的一種重要方式。對于先行關(guān)聯(lián)行為的處理，實踐中主要有“高度尊重說”“另案處理說”“將先行行為視為證據(jù)說”及“一并審查說”等四種方案。前兩種方案回避問題，難以實現(xiàn)行政爭議的實質(zhì)性解決?！皩⑾刃行袨橐暈樽C據(jù)說”主張把先行關(guān)聯(lián)行為A 視為證據(jù)并按證據(jù)規(guī)則予以審查。若先行的關(guān)聯(lián)行為違法，根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，法院只能以證據(jù)違法或不足為由，理論上僅能采取撤銷判決一種判決方式撤銷被訴行政行為（即后續(xù)行為B），而難以采取其他行政訴訟判決方式，被訴行政行為B 的行政主體將單獨承擔(dān)全部行政法律責(zé)任，即使先行關(guān)聯(lián)行為A 有違法性或瑕疵，但該先行行為的行政主體實際上卻不用承擔(dān)行政法律責(zé)任或承擔(dān)行為違法性評價?！耙徊彶檎f”則認為，為了在行政行為違法性繼承相關(guān)案件處理中恰當(dāng)?shù)胤峙浜统袚?dān)行政法律責(zé)任，應(yīng)允許法院在審查后續(xù)行為B 的案件中，將先行行為A視為行為（而不是證據(jù)）并“一并審查”先行關(guān)聯(lián)行為A 的合法性，若關(guān)聯(lián)行為違法，考慮行政糾紛的實質(zhì)解決、法的安定性、保障權(quán)益等價值后，法院在對被訴行政行為B 的合法性判決中附帶地對關(guān)聯(lián)行為A 的違法性作出一定程度的評價和回應(yīng)，通過除撤銷判決外的其他豐富的判決方式妥善處理和分配好A、B 行為的行政法律責(zé)任或進行違法性評價，還可視情況提出司法建議。①翟翌、李慧玲：《關(guān)聯(lián)行為在行政訴訟中的性質(zhì)定位及審查》，《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2021年第5期。這就避免了后續(xù)行政行為B 的行為主體完全承擔(dān)本應(yīng)由先行關(guān)聯(lián)行為A 的行政主體承擔(dān)法律責(zé)任的情況，實現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)分明。

五、結(jié)語：行政行為違法性繼承相關(guān)問題處理利益衡量位階的多層次運作模式

前文基于法理學(xué)的一般理論，并借鑒其他部門法學(xué)，闡述了行政行為違法性繼承相關(guān)案件中的利益衡量類型及位階次序。就該利益衡量位階的運作模式而言，我們認為，在具體的案件或?qū)嵗幚碇?，本文?gòu)建的利益衡量位階體系的運作包括以下三個層次或步驟：

首先，根據(jù)本利益衡量位階體系的位階，對行政行為違法性繼承相關(guān)問題中的利益和價值進行排序。本文構(gòu)建的價值位階體系表明，違法性繼承相關(guān)問題中的利益衡量在司法審查及適用中呈現(xiàn)的是逐次遞進的位階關(guān)系，在具體案件的處理中，需按解決行政爭議—法安定性—保障權(quán)益—監(jiān)督行政權(quán)力行使、行政法律責(zé)任的分配和恰當(dāng)承擔(dān)之順序和步驟進行價值排序，在對上一位階的利益或價值考慮之后，才進入下一個位階的考量，以此類推。價值位階體系可將相關(guān)案件處理中利益衡量的過程具體化、客觀化，有助于問題的厘清和規(guī)范化解決。

其次，在一些復(fù)雜案件中，可能需要對利益衡量位階體系中的部分子價值進行內(nèi)部的二次排序。在一些情況下，按照前文的解決行政爭議—法安定性—保障權(quán)益—監(jiān)督行政權(quán)力行使、行政法律責(zé)任的恰當(dāng)分配及承擔(dān)之順序，進行行政行為違法性繼承相關(guān)的利益位階初次排序后，還需對利益衡量位階體系中的部分子價值進行內(nèi)部次要的第二輪排序。如“保障權(quán)益”雖然在本文的行政行為違法性繼承相關(guān)的利益衡量位階體系中處于第三位階，但在“保障權(quán)益”的價值內(nèi)部，還涉及先行A 行為的行政相對人之權(quán)益保障、信賴先行A 行政行為效力的第三人的權(quán)益保障、后續(xù)B 行政行為之相對人的權(quán)益保障、信賴B 行政行為效力的第三人的權(quán)益保障等多個需要保障和考慮的利益，法官需結(jié)合案情在“保障權(quán)益”的價值內(nèi)部對該四種子利益予以進一步排序和衡量。又如在位于第四位階的監(jiān)督行政權(quán)力和行政法律責(zé)任的承擔(dān)及恰當(dāng)分配價值之中，涉及先行A 行政行為與后續(xù)B 行政行為及相關(guān)主體的違法性、責(zé)任評價，此時法院不僅需對被訴的行政行為B 之合法性進行判斷，還需在對B 行為的判決中以適當(dāng)?shù)呐袥Q方式或其他輔助制度（司法建議等）對關(guān)聯(lián)行為A 的行政主體行為的違法性作出一定的處理或評價，實現(xiàn)價值上的平衡及取舍。

最后，需結(jié)合具體事實，進行個案的價值衡量。由于利益是復(fù)雜多樣的，故行政行為違法性繼承相關(guān)案件中利益衡量的價值位序是一般性、初步性、指導(dǎo)性的，在具體個案中可能存在不同的特殊情況，故不應(yīng)機械地適用價值位階體系。在前述利益衡量的價值位階的初步排序及內(nèi)部的二次排序之后，仍應(yīng)進一步考量具體個案中的其他事實因素。在具體個案中，應(yīng)考慮其他具體事實因素對利益衡量價值的影響，酌情統(tǒng)籌處理。

另外，行政行為違法性繼承相關(guān)案件的處理和解決，除可依據(jù)和適用本文構(gòu)建的利益衡量位階體系外，還需系統(tǒng)地考慮與行政行為違法性繼承相關(guān)的其他問題及技術(shù)，如先行行為的性質(zhì)及處理技術(shù)、治愈制度等。由于本文篇幅有限，筆者將在其他論文對此展開論述。