平?jīng)錾a(chǎn)建設(shè)項目水土保持提質(zhì)增效對策探析

宋永鋒，段義字

(甘肅省平?jīng)鍪兴帘３挚茖W(xué)研究所，甘肅 平?jīng)?744000)

平?jīng)鍪械靥幐拭C東部、黃土高原腹地，水土流失防治區(qū)涉及子午嶺-六盤山國家級水土流失重點預(yù)防區(qū)、黃河多沙粗沙國家級水土流失重點治理區(qū)、甘青寧黃土丘陵國家級水土流失重點治理區(qū)、隴山省級水土流失重點預(yù)防區(qū)、涇河流域省級水土流失重點治理區(qū)和渭河流域省級水土流失重點治理區(qū)。近年來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，平?jīng)鍪猩a(chǎn)建設(shè)項目亦逐年增加，由此導(dǎo)致人為生產(chǎn)活動造成新的水土流失量大、面廣，一定程度上，對區(qū)域生態(tài)及人居環(huán)境造成不良影響，甚至危及主體工程運行安全[1]。2020年以來，平?jīng)鍪邪凑樟?xí)近平總書記2019年黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展講話精神，編制完成了《平?jīng)鍪兴帘３质奈逡?guī)劃》、《平?jīng)鍪兴帘３忠?guī)劃(2020—2035)》、《平?jīng)鍪惺奈逅帘３稚鷳B(tài)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》，其中對全市生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治提出了新的更高的要求。本文在分析平?jīng)鍪猩a(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作存在的問題基礎(chǔ)上，探析新形勢下推進全市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持提質(zhì)增效的對策及措施，為減控市域人為水土流失、實現(xiàn)生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展提供有益借鑒。

1 市域概況

平?jīng)鍪械靥庩兾?、甘肅、寧夏三省(區(qū))交匯處、黃土高原的中心地帶和黃河中游，面積11119.07km2，轄1市1區(qū)5縣，總?cè)丝?12.53萬人。六盤山從中部南北向縱貫全市，將平?jīng)鍪刑烊粍澐譃闁|西兩部分，地貌類型上西部屬黃土丘陵溝壑區(qū)，主要河流為葫蘆河，是渭河一級支流、黃河二級支流；東部屬黃土高原溝壑區(qū)，主要河流為涇河，是渭河一級支流、黃河二級支流；六盤山山麓—關(guān)山山脈及太統(tǒng)山及其余脈沿西北東南走向橫貫中部，為土石山區(qū)?，F(xiàn)有水土流失面積8821.8km2，占全市總土地面積的79.3%，土壤侵蝕模數(shù)2600～10000t/(km2·a)，每年由平?jīng)鍪休斎朦S河的泥沙總量約占黃土高原入黃泥沙總量的5%，而該市面積僅占黃河流域總面積的1.8%。嚴重的水土流失導(dǎo)致土壤養(yǎng)分流失、土地生產(chǎn)力下降、蠶食耕地、土地利用率降低，危及水利設(shè)施安全運行。泥沙淤積導(dǎo)致水沙調(diào)控失衡，徑流無序排放、抵御水災(zāi)的能力下降，嚴重制約全市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

平?jīng)鍪袑贉貛О敫珊导撅L(fēng)氣候區(qū)，春旱少雨，夏秋季多東南風(fēng)且雨量多而集中，冬季多西北風(fēng)干旱少雨雪。多年平均氣溫10.3℃，無霜期260d，多年平均降水量548.7mm，主要集中在6—9月，約占年降水量的70.8%。植被以人工林為主，全市森林覆蓋率約33.62%。土壤類型有黃綿土、黑土類、壚土類等，土壤質(zhì)地中壤，抗蝕性差，遇水易崩解，土壤侵蝕以水力侵蝕為主，人為生產(chǎn)建設(shè)活動極易造成新的水土流失。

2 生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持存在的問題

2.1 水土流失危害認識不足，防治意識淡薄

進入新世紀以來，全市生產(chǎn)建設(shè)項目逐年增加，其在推進國民經(jīng)濟發(fā)展、增加財政收入、提高人民生活水平等方面起到了積極的作用，但生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失亦隨之增加。①部分生產(chǎn)建設(shè)單位對開展水土保持工作認識不足，對“三同時”制度理解不深入，甚至在水土保持措施實施過程中降低標準、減少工程量，認為水土保持增加了工程總體投資，影響工程總體進度，一定程度上存在抵觸心理或行為，為項目建設(shè)水土保持措施的實施造成人為障礙。②在工程建設(shè)過程中，不注重臨時排水、苫蓋、灑水等臨時防護措施，對水土保持措施后期管護不到位，降低了水土流失防治效果。③參建各方水土保持意識淡薄，水土流失防治措施難以貫穿主體工程建設(shè)全過程，由此導(dǎo)致人為擾動原地貌造成水土流失加重，重塑地貌土壤侵蝕形成徑流泥沙下泄造成區(qū)域新的生態(tài)安全問題。

2.2 水土保持措施設(shè)計缺失，變更落實滯后

近年來，隨著國家及省市水利部門對水土保持監(jiān)督力度的加大，相關(guān)職能部門對項目建設(shè)造成人為水土流失有了新的認識，對前期未批先建、正在實施的生產(chǎn)建設(shè)項目開展了水土保持方案編制；對已審批立項的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案實行全程督查，為項目建設(shè)減輕人為水土流失提供了技術(shù)依據(jù)[2]。但部分建設(shè)項目在主體工程可行性研究、初步設(shè)計階段中未按照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標準》開展水土保持專章設(shè)計；方案編制機構(gòu)對主體工程施工工藝、選址、挖填土石方量以及外棄、外借和內(nèi)部調(diào)配、表土剝離與回覆量的測算不完整，造成方案設(shè)計的工程、植物和臨時措施與項目建設(shè)實際不相符，由此導(dǎo)致設(shè)計的水土流失防治措施難以落實；在生產(chǎn)建設(shè)項目實施的水土保持措施發(fā)生較大變更時，建設(shè)單位未及時按照生產(chǎn)建設(shè)項目管理規(guī)定進行變更審批，也使設(shè)計的水土保持措施未得到全面落實或者滯后實施，尤其植物措施和臨時措施的實施具有很強的時效性，滯后實施進一步增加項目建設(shè)造成的水土流失，降低了水土保持方案的法律效力。

2.3 法律法規(guī)實施手段欠缺，監(jiān)管執(zhí)行乏力

2011年以來，《水土保持法》、《甘肅省水土保持條例》以及《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標準》等相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標準頒布實施，為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持措施的設(shè)計、實施和監(jiān)管提供了法律依據(jù)，但由于監(jiān)管單位對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案實施缺乏可操作性的處罰辦法，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持承諾制也未得到全面實施且缺乏應(yīng)有的處罰措施，使得個別建設(shè)單位存在僥幸心理，在項目開工后不及時依法開展水土保持監(jiān)測和監(jiān)理工作；項目開工前不及時將棄土棄石處置方案報水行政主管部門備案；在交通不便、監(jiān)管缺失地段隨意排棄土石，甚至個別建設(shè)項目在未得到水土保持相關(guān)審批的情況下，項目建設(shè)開挖余方未攔先棄，造成既成事實；法規(guī)和規(guī)范未能全面的落實在生產(chǎn)建設(shè)項目的各個建設(shè)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致水土保持監(jiān)理、監(jiān)測資料不盡完善，為后續(xù)項目水土保持設(shè)施驗收造成新的問題。

2.4 水土保持措施減量實施，措施配置缺失

由于平?jīng)鍪薪邓纬傻牡乇韰R流較為集中，按照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標準》要求，干旱半干旱地區(qū)應(yīng)加強生產(chǎn)建設(shè)項目對雨洪資源的利用，但部分市域生產(chǎn)建設(shè)項目諸如城鎮(zhèn)住宅小區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)集中區(qū)、城市及鄉(xiāng)村道路等對水土保持方案設(shè)計的地埋式灌溉蓄水池、沉砂池、滲水池、蓄水澇池等工程措施以及排水、沉沙、道路、攔擋、苫蓋、灑水降塵等臨時防護措施未能得到較好的實施或減量實施，一定程度上降低了水土保持方案的實施效果，增加了項目建設(shè)造成的水土流失對區(qū)域環(huán)境的影響。另一方面，由于部分水土保持方案編制單位對主體工程建設(shè)施工工藝理解不夠，水土流失防治分區(qū)劃分不準，水土保持措施的配置不符合工程實際。

2.5 水土保持監(jiān)理監(jiān)測滯后，方案實施效果難以量化評估

水土保持監(jiān)理和監(jiān)測是監(jiān)督水土保持方案設(shè)計的各項措施以及量化分析項目擾動原地貌造成的水土流失、水土保持措施實施效果的重要手段，但部分建設(shè)項目水土保持監(jiān)理由主體工程施工監(jiān)理單位承擔(dān)，無水土保持專業(yè)監(jiān)理人員，造成方案設(shè)計的水土保持措施未能完整的實施到位，加之主體工程監(jiān)理人員對水土保持工程的重要性認識不足，部分建設(shè)單位僅重視主體工程監(jiān)理，忽視施工過程中的水土保持監(jiān)理[3]，也未授予水土保持監(jiān)理人審核的職權(quán)，對于存在水土流失現(xiàn)象需要布設(shè)的措施和整改方案一般得不到建設(shè)單位的支持，水土保持監(jiān)理工作經(jīng)常處于被動局面，導(dǎo)致后續(xù)水土保持設(shè)施驗收內(nèi)容與方案編制措施相差較大，水土保持監(jiān)測和設(shè)施驗收資料難以達到相關(guān)規(guī)范要求。

3 對策及建議

3.1 健全水土保持監(jiān)管機制

基于平?jīng)鍪猩a(chǎn)建設(shè)項目水土保持存在的問題，應(yīng)健全水利部門牽頭，發(fā)改、稅務(wù)、建設(shè)等部門協(xié)作的水土保持監(jiān)督管理機制，共享生產(chǎn)建設(shè)項目立項清單數(shù)據(jù)，加強與建設(shè)單位溝通，使建設(shè)單位能夠充分認識到水土保持工作的重要性、必要性以及落實水土保持措施是生產(chǎn)建設(shè)項目實施過程中的一項法定義務(wù)，科學(xué)指導(dǎo)項目建設(shè)單位立項開工前依法辦理水土保持方案編制和報審報批手續(xù)；不定期開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法，運用法律規(guī)范、行政干預(yù)和政策指導(dǎo)手段，推進生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持及其監(jiān)測、監(jiān)理工作得到全面落實；持續(xù)深化水土保持“放管服”改革，簡化審批流程，壓縮審批時限，為生產(chǎn)建設(shè)單位提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)；同時，狠抓問題整改力度，委托第三方機構(gòu)開展市級生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持跟蹤檢查、排查，發(fā)現(xiàn)問題下發(fā)監(jiān)督檢查意見并要求限期整改。

3.2 加強水土保持法律法規(guī)宣教

結(jié)合平?jīng)鍪兴帘３稚鐣J知現(xiàn)狀情況，應(yīng)加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持法律法規(guī)宣傳教育。近年來，市、縣(區(qū))水土保持預(yù)防監(jiān)督部門與市縣黨校銜接，充分利用黨校各類主體班培訓(xùn)機會，將習(xí)近平新時期生態(tài)文明思想、黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持在市域生態(tài)建設(shè)中的作用等主題納入培訓(xùn)計劃，聘請業(yè)內(nèi)專家進行有關(guān)水土保持法律法規(guī)宣講，并推薦生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持典型進行實地考察和講解，使學(xué)員對水土保持有了更新的認識；同時，實施水土保持進學(xué)校，對中小學(xué)學(xué)生進行水土保持教育，散發(fā)水土保持典型宣傳資料；在大型生產(chǎn)建設(shè)項目開工前期，水土保持監(jiān)管人員為施工單位、建設(shè)單位、項目建設(shè)的參建單位集中開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持法律法規(guī)宣傳教育，使人為活動造成的水土流失監(jiān)管時序前移；在生產(chǎn)建設(shè)項目實施過程中，結(jié)合督查并利用項目水土保持監(jiān)測、監(jiān)理工作會議進行現(xiàn)場答疑指導(dǎo)，竭力完善水土保持監(jiān)管制度；充分利用“世界水日”、“水土保持法頒布日”以及融媒體、微視頻、大眾新聞媒體、公益廣告、宣傳展板、傳單分發(fā)、現(xiàn)場講解等方式，全方位、多層次開展水土保持常識和相關(guān)法律法規(guī)宣傳[4]。

3.3 強化水土保持設(shè)施驗收核查管理

水土保持監(jiān)督部門應(yīng)依法對已實施承諾制和編報水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目加強后續(xù)水土保持設(shè)施驗收的核查監(jiān)管；對已完成水土保持設(shè)施驗收的生產(chǎn)建設(shè)項目加強水土保持監(jiān)測、監(jiān)理資料的復(fù)核和檢查；對項目建設(shè)過程中水土保持資料不完善或者監(jiān)測監(jiān)理資料缺失而進行了水土保持設(shè)施驗收的項目應(yīng)進行處罰并納入不誠信企業(yè)“黑名單”，督促其補充和完善水土保持相關(guān)資料；對于已批復(fù)的水土保持行政許可項目，督促業(yè)主實行定期報告，進行事前、事中、事后監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和服務(wù)；成立水土保持聯(lián)合執(zhí)法小組，以此為軸線，將水行政執(zhí)法貫穿生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管全過程[5-6]；已批復(fù)項目事中、事后可能存在違法違規(guī)事項，每年定期專項執(zhí)法檢查，檢查組人員除監(jiān)管部門外，可以引入水土保持專家、第三方監(jiān)管技術(shù)人員，采取定向選擇和隨機抽取[7]，發(fā)現(xiàn)問題，現(xiàn)場發(fā)布整改通知；對于未批先建項目，加強與規(guī)劃、住建、市政、自然資源等部門聯(lián)動，主動發(fā)現(xiàn)問題、聯(lián)動執(zhí)法。

3.4 深化水土保持監(jiān)管制度建設(shè)

根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項目前期工作特點和程序，制定水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)建設(shè)項目水土保持管理辦法，建立水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)公示、公告制度，尤其在華亭市、崇信縣作為國家和省級水土流失重點預(yù)防區(qū)，盡量避免擴大煤礦、石料場等礦山開采、工業(yè)項目建設(shè)范圍；公路、鐵路、水利及其它基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法避讓水土流失重點防治區(qū)的，要嚴格提高防治標準，優(yōu)化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍；完善生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案管理辦法，制定分類管理名錄，健全水土保持方案編報、審批、設(shè)施驗收等制度，確保生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度的落實；完善水土流失危害賠償機制，縣(區(qū)、市)人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同自然資源、生態(tài)環(huán)境、林草、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門，建立生產(chǎn)建設(shè)項目地表土信息發(fā)布平臺，為地表土分層剝離、保存和利用提供信息服務(wù)；加強對取土、挖砂、采石的管理，統(tǒng)籌規(guī)劃取土、挖砂、采石地點，規(guī)范取土、挖砂、采石行為；充分應(yīng)用“3S”技術(shù)等先進技術(shù)手段加強生產(chǎn)建設(shè)項目過程性的動態(tài)監(jiān)督核查力度[8]。

3.5 樹立海綿城市水土保持理念

結(jié)合當(dāng)前黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展要求，將水土保持新技術(shù)、新材料、新方法和新理念融入生產(chǎn)建設(shè)項目各個階段[9]。由于平?jīng)鍪械靥帨貛О敫珊荡箨懶约撅L(fēng)氣候區(qū)，年降水量較小且分配不均，城市林草植被的管護用水主要來源于天然降水和自來水，城市雨洪資源的集蓄利用設(shè)施少，生產(chǎn)建設(shè)項目和市政工程建設(shè)只注重于“排、導(dǎo)、疏”，忽視雨洪資源的“調(diào)、蓄、用”，一定程度上增加了城市排水管網(wǎng)的泄洪壓力[10]。據(jù)平?jīng)鍪兴帘３挚茖W(xué)研究所50多年水文觀測資料分析，僅平?jīng)鲋行某菂^(qū)10年、20年一遇最大24h降水形成的匯流量分別達到62.39萬m3和117.54萬m3，雨洪資源利用潛力較大。因此，應(yīng)在水土保持方案編制階段，實施城市道路雨水入口生態(tài)改造及水域生態(tài)修復(fù)，將地埋式灌溉蓄水池、城市道路偏溝式雨水集流坑、抗疏力植物護坡、下凹式綠地和植草溝、生態(tài)濕地及調(diào)蓄池等水土保持新技術(shù)應(yīng)用于建設(shè)項目水土保持措施設(shè)計中，建立生態(tài)城市綜合雨洪資源利用措施體系，達到“以滯促滲、以滲促凈、以凈促蓄、以蓄促用、以蓄促排”的海綿城市目標，實現(xiàn)“修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)城市水資源、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全、復(fù)興城市水文化”多重目標[11]，探索項目生產(chǎn)建設(shè)活動與生態(tài)城市人水和諧共處的新途徑。

4 結(jié)語

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持不僅有利于主體工程的正常安全運行，也是新時期黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。平?jīng)鍪杏蛏a(chǎn)建設(shè)項目應(yīng)在切實貫徹落實水利部“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調(diào)的前提下，開展市縣(區(qū))聯(lián)動監(jiān)管機制，構(gòu)建“綜合化、專業(yè)化、常態(tài)化”三位一體的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管體系；分類制訂不同建設(shè)項目水土保持方案實施與驗收核查制度，嚴格落實水土保持“三同時”制度，建立水土保持執(zhí)法與司法聯(lián)動機制，實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持提質(zhì)增效。