風(fēng)險(xiǎn)視域下進(jìn)口食品的安全規(guī)制

霍敬裕，邵徽達(dá) ，楊 旻

1.合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.皖西學(xué)院法學(xué)院，安徽 六安 237012

引言

一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)源于古代對因自然現(xiàn)象而產(chǎn)生的危險(xiǎn)的簡單描述。到現(xiàn)代，其概念逐漸泛化，并被賦予哲學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)甚至文化藝術(shù)領(lǐng)域上更深層次的含義。烏爾里?！へ惪藢⒑蟋F(xiàn)代社會詮釋為風(fēng)險(xiǎn)社會，認(rèn)為現(xiàn)代化進(jìn)程具有自反性特征，隨著風(fēng)險(xiǎn)處境的日益加劇，私人的逃脫之道和補(bǔ)償機(jī)會既在廣泛傳播，也在緩慢消逝。于是，個人的逃脫之道是徒勞的，在風(fēng)險(xiǎn)面前人們結(jié)成了新的共同體[1]。其實(shí)，不論風(fēng)險(xiǎn)被何種詮釋，它總表現(xiàn)為社會建構(gòu)與主觀主義相結(jié)合。正是這種不確定性、全球性、主觀性特征慢慢影響著行政法治領(lǐng)域的嬗變，由此，預(yù)防原則、應(yīng)急原則被認(rèn)為是行政法治對于風(fēng)險(xiǎn)社會的有力回應(yīng)[2]。同樣，食品安全風(fēng)險(xiǎn)因食品行業(yè)的持續(xù)分化、供應(yīng)鏈條的紛繁復(fù)雜，已然為單一部門或單一國家行政所不能涵蓋，而且食品風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制如無法有效閉環(huán)還可能產(chǎn)生食品安全鏈外生風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，參與型行政、軟法公域之治為我們提供了新的路徑之選[3]。

當(dāng)前，我國消費(fèi)形態(tài)不斷升級，食品安全品質(zhì)的提升逐漸為國民所熱求。2018 年，我國就已成為進(jìn)口食品最大消費(fèi)國，進(jìn)口食品成了平常居民餐桌上的?？?。與此同時(shí)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)也逐漸暴露在公眾的視野中，早期的泰國“早產(chǎn)”飲料、越南“僵尸肉”以及近年發(fā)生的“福島”輻射食品、冷鏈?zhǔn)称吠獍b呈陽性等事件均刺激著國民的飲食神經(jīng)。在監(jiān)管層面，雖然新一輪機(jī)構(gòu)改革繼續(xù)深化了“大監(jiān)管”格局，力求進(jìn)一步突破進(jìn)口食品規(guī)制困境，但是具體執(zhí)法分工仍需細(xì)化，加上起步較晚的風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制，進(jìn)口食品安全規(guī)制成效還有待進(jìn)一步確認(rèn)[4]。由此，在借鑒各國可取經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從我國監(jiān)管資源配置現(xiàn)狀出發(fā)，秉持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則繼續(xù)優(yōu)化我國進(jìn)口食品規(guī)制路徑具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國進(jìn)口食品安全規(guī)制機(jī)制的檢視

1.1 我國進(jìn)口食品安全規(guī)制的基本路徑

我國進(jìn)口食品監(jiān)管體制基本采取的是以“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式，并且明確規(guī)定了各個職能部門的監(jiān)管職責(zé)，基本形成了“三段管理模式”，即準(zhǔn)入監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫和市場監(jiān)管三個環(huán)節(jié)。2018 年，國務(wù)院進(jìn)一步深化了機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，成立了市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管，統(tǒng)一管理計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測、認(rèn)證認(rèn)可工作等，同時(shí)組建成立應(yīng)急管理部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會、生態(tài)環(huán)境部等新的政府機(jī)構(gòu)[5]。國家衛(wèi)生健康委員會負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估工作，市場監(jiān)管總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)國內(nèi)市場上的食品安全監(jiān)管，應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)我國公共危機(jī)的防治、救援、指揮和應(yīng)急治理等。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，進(jìn)口食品基本形成“多部門分段監(jiān)管”態(tài)勢，而多部門分段監(jiān)管必然涉及由食品生產(chǎn)到餐桌整個鏈條的銜接問題。

為了解決食品安全監(jiān)管的銜接和協(xié)調(diào)問題，海關(guān)、市場監(jiān)管部門、衛(wèi)生健康部門職能配置中明確：建立公共衛(wèi)生事件通報(bào)交流機(jī)制、口岸輸入性疫情通報(bào)和協(xié)作處理機(jī)制；海關(guān)部門和市場監(jiān)管部門建立進(jìn)口產(chǎn)品缺陷信息通報(bào)和協(xié)作機(jī)制。實(shí)踐中，部分地市的市場監(jiān)管部門與海關(guān)積極探索以簽訂備忘錄、協(xié)議和共建信息庫等方式加強(qiáng)溝通以及執(zhí)法協(xié)作，然而總體上因部門耦合度低、強(qiáng)制性不足等原因?qū)е虏块T間協(xié)調(diào)積極性并不強(qiáng)。

1.2 我國進(jìn)口食品安全規(guī)制機(jī)制存在的問題

1.2.1 規(guī)范體系缺乏統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性

目前，我國進(jìn)口食品監(jiān)管主要由食品安全監(jiān)管基本法《食品安全法》進(jìn)行規(guī)制，其他還有一些專門性的法律如《食品動物防疫法》《進(jìn)出口動植物檢疫法》等，法規(guī)分散且具體針對進(jìn)口食品進(jìn)行規(guī)制的條文過少、精度不夠，于是新出臺的《進(jìn)出口食品安全管理辦法》被賦予了更多使命。但是，由于該辦法屬于部門規(guī)章，法律位階不高，實(shí)踐規(guī)制效果仍有待觀察。此外，新的機(jī)構(gòu)改革對于進(jìn)口食品規(guī)制“九龍治水”的局面做出了更多有益嘗試，但部門間監(jiān)管耦合度仍然整體較低。究其原因，一方面是源于危險(xiǎn)應(yīng)對而非預(yù)防的立法理念，另一方面也存在著實(shí)際操作中部門間權(quán)利交叉、適應(yīng)性不夠等問題。雖然海關(guān)總署、市場監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生健康委員會在職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定當(dāng)中明確了協(xié)調(diào)以上三個部門職責(zé)的大致方案，但在“科層制”的體制下，海關(guān)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康等部門缺乏穩(wěn)定、長效的聯(lián)動機(jī)制，造成部門銜接不夠、監(jiān)管缺位的情形時(shí)有發(fā)生?？傊?，從宏觀角度而言，進(jìn)口食品安全規(guī)制法律法規(guī)體系缺乏統(tǒng)一性，預(yù)防性原則體現(xiàn)不夠深入；從微觀角度來看，也缺乏相應(yīng)的配套協(xié)同合作以及監(jiān)管機(jī)制，致使進(jìn)口食品安全監(jiān)管鏈條不能穩(wěn)定、高效輸出。

1.2.2 規(guī)制手段缺乏創(chuàng)新性、多元性

囿于目前進(jìn)口食品安全規(guī)制手段主要集中于標(biāo)準(zhǔn)、行政許可等強(qiáng)制性監(jiān)管工具，導(dǎo)致目前監(jiān)管手段趨于單一，在信息披露、召回、認(rèn)證認(rèn)可等監(jiān)管手段的運(yùn)用上有待成熟，食品安全風(fēng)險(xiǎn)源頭治理缺乏高效。在信息發(fā)布機(jī)制方面，美國基于其完整的信息采集、分析、追溯制度，建立了統(tǒng)一的權(quán)威的信息發(fā)布平臺及多樣的信息反饋機(jī)制，而我國目前為止還沒有建立起統(tǒng)一權(quán)威的食品信息發(fā)布平臺[6]。在召回制度上，加拿大、澳大利亞等國執(zhí)法部門有強(qiáng)制召回不安全食品風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力，而美國、英國等國法律則未賦予該國執(zhí)法部門此種權(quán)力。由于企業(yè)在處理食品安全問題時(shí)更傾向于實(shí)施自愿召回，所以歐美等國在不斷重視食品安全風(fēng)險(xiǎn)的情況下，也在不斷提升監(jiān)管部門的主導(dǎo)作用[6]。在我國，召回主體雖然涵蓋多個機(jī)關(guān)，但其職權(quán)并未明確劃分，且我國自愿召回制度的建設(shè)還處于探索期，自愿與強(qiáng)制配合度不高。在認(rèn)證認(rèn)可方面，一方面由于貿(mào)易保護(hù)主義抬頭給我國食品企業(yè)形成較大壓力，另一方面基于標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一導(dǎo)致食品企業(yè)遭遇認(rèn)證壁壘，包括引入的HACCP（危險(xiǎn)分析及關(guān)鍵點(diǎn)控制）體系也在我國暴露出脫離企業(yè)實(shí)際、環(huán)節(jié)從業(yè)人員重視不夠等水土不服的現(xiàn)象[7]。

1.2.3 交流機(jī)制缺乏開放性、包容性

以國境為界，可將進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制分為兩個部分：一是指國境內(nèi)海關(guān)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康等部門之間的食品風(fēng)險(xiǎn)信息交流以及行業(yè)內(nèi)的食品風(fēng)險(xiǎn)信息交流（包括協(xié)會、消費(fèi)者等）；二是指與境外他國進(jìn)口食品監(jiān)管部門及企業(yè)之間的食品信息交流。目前，各地市也都在不斷加大跨部門信息共享力度，但整體上食品風(fēng)險(xiǎn)信息交流主要依賴市場監(jiān)管、衛(wèi)生等部門關(guān)于食品的健康風(fēng)險(xiǎn)評估會等，常態(tài)化食品風(fēng)險(xiǎn)信息交流缺乏廣度和深度。此外，雖然很多行業(yè)組織包括協(xié)會、網(wǎng)站等一直致力于食品風(fēng)險(xiǎn)信息交流工作，但是缺乏具有力度的聲音出現(xiàn)[8]。而在跨國食品信息交流中，我國一直積極探求開拓之路，通過協(xié)議及舉辦各種博覽會的方式加強(qiáng)國際食品信息交流，同時(shí)鼓勵本土企業(yè)參與制定國際標(biāo)準(zhǔn)。但在國際監(jiān)管合作問題上，跨國企業(yè)之間的食品風(fēng)險(xiǎn)信息交換、跨國食品監(jiān)管執(zhí)法部門之間的信息交換還未有較大進(jìn)展，我國在加強(qiáng)國際監(jiān)管合作及與進(jìn)口商企業(yè)合作方面仍需進(jìn)一步推進(jìn)。

2 域外進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)

2.1 注重風(fēng)險(xiǎn)評估體系及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)評估是風(fēng)險(xiǎn)分析和規(guī)制的核心和基礎(chǔ)。WTO的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施應(yīng)用協(xié)定（SPS）中規(guī)定，確定各國適當(dāng)?shù)男l(wèi)生和植物衛(wèi)生措施的保護(hù)水平時(shí)，應(yīng)以危險(xiǎn)性評估的結(jié)果為主要依據(jù)①參見《實(shí)施動植物檢疫措施協(xié)定》第5 條第1 款：各成員應(yīng)保證其檢疫措施是依據(jù)人類、動物和植物的生命健康所做的適應(yīng)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)評估為基礎(chǔ)，并考慮有關(guān)國際組織制定的風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)。。當(dāng)前，風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)用在進(jìn)口食品的監(jiān)督檢驗(yàn)中的重要性日益突出。

2.1.1 強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評估體系的權(quán)威

美國很早就開始關(guān)注食品風(fēng)險(xiǎn)，1848 年以來，聯(lián)邦政府一直使用化學(xué)分析來監(jiān)測農(nóng)產(chǎn)品的安全性。這一職責(zé)于1862 年交由農(nóng)業(yè)部，后來由FDA（美國食品藥品管理局）繼承[9]。美國雖未建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)，而是將其職能分散于各個風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)中，包括動植物衛(wèi)生檢驗(yàn)局以及食品安全檢驗(yàn)局，但其一直強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評估的前置性。美國食品安全現(xiàn)代法（FSMA）把風(fēng)險(xiǎn)配置列為七大指導(dǎo)原則之一[10]，把風(fēng)險(xiǎn)評估作為進(jìn)口食品入境前的必經(jīng)程序，確認(rèn)危險(xiǎn)、危險(xiǎn)描述和危險(xiǎn)爆發(fā)是風(fēng)險(xiǎn)評估中必不可缺的步驟。歐盟則是由歐盟食品安全局（EFSA）負(fù)責(zé)開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估，收集和分析食品安全相關(guān)信息并對直接或間接與食品安全有關(guān)的事件提出科學(xué)建議。根據(jù)《歐盟食品法通則》的規(guī)定，EFSA 作為風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)具有完全的獨(dú)立性，不依附于任何其他管理機(jī)構(gòu)[11]，為其開展科學(xué)、獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)分析奠定了基礎(chǔ)。日本作為亞洲食品風(fēng)險(xiǎn)控制最嚴(yán)格的國家之一，由食品安全委員負(fù)責(zé)主要的食品風(fēng)險(xiǎn)評估和分析工作，對重大食品事件進(jìn)行調(diào)查并開展科技、法律等方面的專題研究，同時(shí)負(fù)責(zé)國際食品安全的交流與溝通，通過建立權(quán)威、獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)評估主體以力求避免因部門利益與權(quán)利俘獲導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)評估制度失靈[12]。

2.1.2 重視以預(yù)防為主的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已成為各國食品風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制建構(gòu)的基本共識。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)在要求在于規(guī)制位置前移，在空間和時(shí)間上定位風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行治理。正是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則，各國相繼構(gòu)建了網(wǎng)格化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。歐盟建立了統(tǒng)一的食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（RASFF），當(dāng)某一成員國發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重危害人類健康的警報(bào)時(shí)，立即通過該預(yù)警系統(tǒng)通知?dú)W盟委員會，并迅速將該信息傳遞給各成員國。同時(shí)，歐盟委員會具有緊急權(quán)利通過臨時(shí)禁令，突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)其他國家通過RASFF 反饋后這些緊急決定同時(shí)也會被更新，這種靈活的模式在一定程度上為歐盟抵御突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)增加了籌碼[13]。美國農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）為了更快地預(yù)警和應(yīng)對與肉、家禽、蛋制品有關(guān)的國際性食品污染，建立了一套預(yù)警系統(tǒng)，同時(shí)還建立了突發(fā)事件管理系統(tǒng)（NRIMS）[14]。當(dāng)不安全食品入境美國或食源性疾病暴發(fā)后，F(xiàn)DA將通過部門配合和監(jiān)管實(shí)現(xiàn)信息共享，特別是借助“食源性疾病爆發(fā)響應(yīng)和評價(jià)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)”（CORE）來提升對食品安全響應(yīng)的有效性。此外，美國海關(guān)還與各州實(shí)現(xiàn)信息共享，保證風(fēng)險(xiǎn)信息的傳遞效率。

2.2 探索風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制更新

風(fēng)險(xiǎn)管理是風(fēng)險(xiǎn)分析的重要組成部分，是將風(fēng)險(xiǎn)試圖降低到最低的過程。權(quán)力機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)、人力財(cái)力之間的科學(xué)分配、監(jiān)管手段的有效利用均影響著風(fēng)險(xiǎn)管理最后的規(guī)制效果，分段監(jiān)管與分類監(jiān)管都無法逃避尋求“最佳性”與“耦合性”的結(jié)合。只有尋求監(jiān)管資源的合理平衡，強(qiáng)化各方主體之間的合作，才能進(jìn)一步提高進(jìn)口食品監(jiān)管的效度和信度。

2.2.1 探索監(jiān)管資源的科學(xué)配置

“當(dāng)局者迷，旁觀者清”，跳出監(jiān)管權(quán)力分配的囹圄去觀察，各國建立的進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)管理制度不僅有利于應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，其長效機(jī)制更利于監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和專業(yè)性。有效的風(fēng)險(xiǎn)管理包括合理的組織職能架構(gòu)、科學(xué)的管理措施、完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)等。在監(jiān)管權(quán)限方面，歷經(jīng)長時(shí)間的發(fā)展，美國決定賦予FDA 更多的監(jiān)管與執(zhí)法權(quán)力，即除建立法規(guī)外還可以對相關(guān)行業(yè)進(jìn)行管理，以讓FDA 在進(jìn)口食品監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮更為重要的作用[15]。在檢驗(yàn)檢疫方面，澳大利亞采取批次合格率越高檢驗(yàn)率則越低的方式進(jìn)行加嚴(yán)監(jiān)管[16]，韓國依據(jù)進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)高低實(shí)施常規(guī)抽樣檢查和精密檢查，日本采取監(jiān)測檢查和命令檢查兩種檢驗(yàn)檢疫方式[17]。實(shí)際上，大多數(shù)國家均是依據(jù)進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)程度決定抽查或普查的范圍以及比例，抽驗(yàn)率則表現(xiàn)為監(jiān)管姿態(tài)與監(jiān)管資源的有機(jī)平衡。

2.2.2 尋求監(jiān)管工具的組合利用

在美國，當(dāng)生物恐怖法出臺后，為防突發(fā)恐怖、生物風(fēng)險(xiǎn)以保護(hù)美國公眾健康，美國允許FDA 采取相應(yīng)的額外措施。之后，美國FDA 正式發(fā)布食品注冊及進(jìn)口食品預(yù)先通知制度，對于不合格的產(chǎn)品可采取扣留措施。同時(shí)，美國的國外供應(yīng)商驗(yàn)證計(jì)劃（FSVP）、自愿合格商進(jìn)口計(jì)劃（VQIP）還要求進(jìn)口食品予以認(rèn)證。當(dāng)前，美國充分利用注冊、認(rèn)證、召回等監(jiān)管手段，形成了差異化、多層次的規(guī)制空間[15]。召回制度在歐盟表現(xiàn)尤甚。基于歐盟全面的食品溯源系統(tǒng)，無論在生產(chǎn)商、進(jìn)口商還是經(jīng)銷商環(huán)節(jié)，所有食品、飼料只要存在安全缺陷，就必須予以收回。而且大多數(shù)歐盟成員國較早就成立了認(rèn)可機(jī)構(gòu)，并積極加入國際實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可合作組織（ILAC），遵循統(tǒng)一的認(rèn)可準(zhǔn)則ISO/IEC 17025[11]。而韓國則特別注重與生產(chǎn)地國進(jìn)行合作，并為此制定了預(yù)注冊制度以及優(yōu)秀進(jìn)口商登記制度，優(yōu)良進(jìn)口商可使用優(yōu)良進(jìn)口商標(biāo)識，進(jìn)口有關(guān)產(chǎn)品時(shí)可簡化進(jìn)口程序，適用便捷通關(guān)程序。

2.3 提升風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制效能

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管的興起，無紙化辦公成為常態(tài)，進(jìn)口食品領(lǐng)域的遠(yuǎn)程監(jiān)控、電子標(biāo)簽成為監(jiān)管的利器。這些新的監(jiān)管方式都離不開大數(shù)據(jù)、云平臺等新興技術(shù)的支持，同樣，風(fēng)險(xiǎn)信息交流也需要公眾的參與，專家的咨詢意見、民眾的積極反饋是構(gòu)建當(dāng)代進(jìn)口食品信息交流不可或缺的一部分，也是行政法治的基本內(nèi)涵。

2.3.1 風(fēng)險(xiǎn)信息的數(shù)據(jù)化

數(shù)據(jù)化的目標(biāo)在于為管理者提供真實(shí)有效的科學(xué)決策依據(jù)，充分利用信息技術(shù)資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)化管理。在歐盟，RASFF 將不符合要求的食品或因標(biāo)志不準(zhǔn)確等原因引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)及時(shí)通報(bào)各國，在成員國與歐盟委員會之間交流風(fēng)險(xiǎn)信息，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)信息交流[18]。在美國，海關(guān)與各州保持?jǐn)?shù)據(jù)交換的有效性，采取各州食品監(jiān)管實(shí)驗(yàn)室的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)鼓勵外國政府參與，全方位透明化地將風(fēng)險(xiǎn)信息傳遞出去，做到在其國內(nèi)統(tǒng)一的食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺中相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)均有據(jù)可查。日本實(shí)施的是年度監(jiān)控計(jì)劃，該計(jì)劃也是依據(jù)對進(jìn)口食品相關(guān)數(shù)據(jù)的分析來調(diào)整相應(yīng)監(jiān)管措施以應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品[19]。需要說明的是，歐盟雖然沒有制定專門的進(jìn)口食品監(jiān)控計(jì)劃，但是通過第三國的監(jiān)控計(jì)劃執(zhí)行信息也能對進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行考察，這主要?dú)w功于相關(guān)國家的數(shù)據(jù)共享[20]。

2.3.2 溝通機(jī)制的扁平化

當(dāng)前，各國進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)已經(jīng)廣泛建立，因此，無論是口岸檢驗(yàn)檢疫還是國內(nèi)監(jiān)管，消費(fèi)者與生產(chǎn)商之間的信息溝通得以更便捷地實(shí)現(xiàn)，更透明、更及時(shí)的信息得以快速地傳遞到消費(fèi)者。比如，美國海關(guān)加強(qiáng)了與外國執(zhí)法機(jī)構(gòu)、FDA、各州之間的溝通與合作，通過數(shù)據(jù)共享的方式建立常態(tài)化的協(xié)作機(jī)制，一方面強(qiáng)化了食品的溯源管理，另一方面減少了溝通資源的浪費(fèi)[15]。此外，RASFF的成員國都有專門的機(jī)構(gòu)來保證信息在最快的時(shí)間內(nèi)完成傳遞，同時(shí)又是通過該系統(tǒng)完成反饋、回應(yīng)。就社會參與而言，美國較早建立了食品安全科學(xué)咨詢制度，歐盟食品安全局建立的利益相關(guān)者咨詢平臺也希望利益相關(guān)者的意見充分被聆聽到[21]。不同于科層制的“命令—服從”溝通機(jī)制，發(fā)達(dá)國家往往試圖在權(quán)力博弈中尋求最佳解決路徑并且充分保持專家、民眾的高度參與。

3 我國進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的優(yōu)化

3.1 強(qiáng)化合作規(guī)制機(jī)制

首先，善治的基礎(chǔ)在于良法，進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)治理的前提在于構(gòu)建系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)一致的規(guī)范體系。鑒于我國進(jìn)口食品規(guī)范體系分散、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，可以效仿歐盟，通過完善的立法模式建構(gòu)起包括預(yù)警、溯源、處置的有機(jī)規(guī)范體系，即：除應(yīng)建立健全進(jìn)口食品安全專門立法、提高進(jìn)口食品立法層級之外，還應(yīng)積極搭建重大動物疫情監(jiān)測和應(yīng)急處置機(jī)制，完善與動物標(biāo)識及疫病可追溯體系相配套的管理、監(jiān)督機(jī)制，并使之法制化和制度化。其次，積極探索授權(quán)海關(guān)后續(xù)監(jiān)管權(quán)力，讓其履行全鏈條風(fēng)險(xiǎn)防控職能，并給予一定的政策支持。由于海關(guān)是垂直管理機(jī)構(gòu)，與其他部門的合作存在一定的規(guī)制真空，當(dāng)進(jìn)口食品流入國內(nèi)市場，實(shí)踐中往往存在監(jiān)管滯后或者“有組織無監(jiān)管”的現(xiàn)象，因此，有必要繼續(xù)強(qiáng)化海關(guān)的監(jiān)管職責(zé)以保證監(jiān)管的連續(xù)性。最后，應(yīng)當(dāng)細(xì)化海關(guān)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生等部門之間的合作。由于現(xiàn)行的職能部門合作和協(xié)調(diào)過于籠統(tǒng)，實(shí)際操作性不強(qiáng)，很多時(shí)候停留在一事一議的層面，應(yīng)鼓勵各部門尋求法定或約定的方式加強(qiáng)不同領(lǐng)域的監(jiān)管合作，通過各部門之間常態(tài)化的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制來保證監(jiān)管鏈條的銜接。

3.2 建構(gòu)信息共享機(jī)制

信息數(shù)據(jù)的制約對各部門無論是工作方面的合作還是科研方面的數(shù)據(jù)需求都是極大阻礙，信息共享則是優(yōu)化資源配置、破除規(guī)制壁壘的有效工具，因此，有必要加強(qiáng)我國進(jìn)口食品監(jiān)管部門信息共享長效機(jī)制建設(shè)。美國自動化商業(yè)環(huán)境（ACE）系統(tǒng)全面連接美國海關(guān)、國際貿(mào)易參與各方以及其他47 個政府機(jī)構(gòu)并實(shí)現(xiàn)充分的數(shù)據(jù)共享、信息共用，實(shí)現(xiàn)了在加強(qiáng)邊境安全的同時(shí)便利合法貨物的流轉(zhuǎn)的雙重目標(biāo)[22]。對我國而言，可以借鑒自動化商業(yè)環(huán)境的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，完善和優(yōu)化國際貿(mào)易單一窗口功能，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)提升跨境貿(mào)易便利化水平；同時(shí)加強(qiáng)跨機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享、信息共用，實(shí)現(xiàn)真正意義上的無紙化通關(guān)。作為配套，還應(yīng)整合海關(guān)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生部門食品信息數(shù)據(jù)庫建立國家統(tǒng)一進(jìn)口食品信息數(shù)據(jù)庫，建立跨部門及行業(yè)內(nèi)進(jìn)口資料交換機(jī)制，完善進(jìn)口食品信息發(fā)布及反饋機(jī)制，暢通口岸查驗(yàn)與市場流通環(huán)節(jié)的信息交流。

3.3 推進(jìn)定量風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)加快進(jìn)口食品特征數(shù)據(jù)的收集整理，通過對指標(biāo)的分類確權(quán)建構(gòu)起科學(xué)、全面的進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)評估模型。由于現(xiàn)有企業(yè)生產(chǎn)中食品風(fēng)險(xiǎn)評估模型的建立往往缺乏強(qiáng)制性，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)食品風(fēng)險(xiǎn)評估的法制保障，強(qiáng)化從食品流通的源頭開展風(fēng)險(xiǎn)評估。其次，充分利用可比性的風(fēng)險(xiǎn)評估工具，對所有入境進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)予以分級，通過確定風(fēng)險(xiǎn)的可接受或可容忍等級，為風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對決策提供依據(jù)。此外，在關(guān)注現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)影響因素的同時(shí)，重視對于潛在風(fēng)險(xiǎn)影響因素的觀察，分級分類構(gòu)建進(jìn)口食品的風(fēng)險(xiǎn)評估體系。最后，充分利用大數(shù)據(jù)分析平、互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)賦能市場監(jiān)管，以數(shù)據(jù)驅(qū)動預(yù)測設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)的優(yōu)先次序，提高進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管效率。同時(shí)，積極探索電子標(biāo)簽等科技手段在食品安全可追溯體系、監(jiān)測體系建設(shè)中的應(yīng)用，創(chuàng)新“數(shù)字+食品監(jiān)管”的高效模式。

3.4 完善全球共治機(jī)制

目前，各國在食品安全風(fēng)險(xiǎn)的立法標(biāo)準(zhǔn)、食品安全監(jiān)管與追溯法律法規(guī)以及數(shù)字化追溯技術(shù)與應(yīng)用等方面都存在顯著差異。我國應(yīng)積極推動構(gòu)建主權(quán)平等、共同治理和善意合作的進(jìn)口食品安全規(guī)制體系，提升我國在國際食品貿(mào)易活動中的話語權(quán)。具體而言，我國可以從組織規(guī)則、行為規(guī)則、程序規(guī)則和救濟(jì)規(guī)則四個方面設(shè)計(jì)我國與外國進(jìn)口食品安全監(jiān)管的可銜接機(jī)制，建立和完善全球統(tǒng)一的食品風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動處置機(jī)制。同時(shí)，在執(zhí)法層面，加強(qiáng)與各國進(jìn)口食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)跨境執(zhí)法合作，對照世界貿(mào)易組織《實(shí)施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》（即《SPS 協(xié)議》）相關(guān)條款，增加全球合作食品安全緊急狀況信息交換、國家間拒收進(jìn)口食品信息交換，強(qiáng)化食品進(jìn)出口檢驗(yàn)與認(rèn)證體系制定、實(shí)施、評估與認(rèn)可以及與食品檢驗(yàn)與認(rèn)證體系相關(guān)的衛(wèi)生措施的等效性判定，保證進(jìn)口食品全球化規(guī)制的一體性。此外，加快相關(guān)動植物檢驗(yàn)檢疫法規(guī)、規(guī)制措施、食品標(biāo)準(zhǔn)等的研究工作和相關(guān)數(shù)據(jù)庫的建立，為食品貿(mào)易提供基礎(chǔ)的法制保障。

4 結(jié)語

在我國，雖然法律中明確提出“風(fēng)險(xiǎn)”概念是相當(dāng)晚近的現(xiàn)象，但實(shí)踐中以“風(fēng)險(xiǎn)”為規(guī)制對象的研究與實(shí)踐發(fā)展迅速并漸成龐大體系[23]。當(dāng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)蔓延全球，單一國家或地區(qū)已無法完成全鏈條風(fēng)險(xiǎn)的有效控制時(shí)，我國就應(yīng)立足本土并汲取他國有益經(jīng)驗(yàn)，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為原則，進(jìn)一步提高進(jìn)口食品的規(guī)制強(qiáng)度。同時(shí)，堅(jiān)持科學(xué)主義亦需保障公眾參與的機(jī)會，換言之，雖然知識、工具是現(xiàn)代科學(xué)的理性之選，但參與、選擇也同樣應(yīng)該得到尊重，努力探索二者間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一才是進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的因應(yīng)之道。