少數(shù)民族地區(qū)中小學國家通用語言教育政策執(zhí)行支持與執(zhí)行重點
——以青海省為例

彭慧敏 薛 南

（青海民族大學，青海 西寧 810007）

習近平總書記在中央民族工作會議上提出，要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展。[1]國務院辦公廳印發(fā)《關于全面加強新時代語言文字工作的意見》（以下簡稱《意見》）,隨后教育部等三部門印發(fā)《國家通用語言文字普及提升工程和推普助力鄉(xiāng)村振興計劃實施方案》[2]提出:“到2025年，全國范圍內(nèi)普通話普及率達到85%”；基礎較薄弱的民族地區(qū)普通話普及率在現(xiàn)有基礎上提高6—10個百分點，接近或達到80%的基本普及目標?！盵3]截至目前，國家通用語言在全國范圍內(nèi)的普及率和識字人口使用國家通用文字的占比率大幅提升，文盲率從新中國成立之初的80%以上下降至4%,各民族各地區(qū)交流交往的語言障礙基本消除，語言生活和諧健康。[4]但是有學者研究發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)之間國家通用語言教育發(fā)展不平衡，并且存在較大的差距，邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)不會用普通話進行交流的人數(shù)比例要高于全國的平均水平,是國家通用語言文字教育基礎薄弱地區(qū)。[5]隨著義務教育學校標準化建設的實施，民族地區(qū)學校的各類教育硬件設施日臻完善，師資隊伍的專業(yè)知識和綜合素養(yǎng)也得到較大提升，[6]但民族地區(qū)國家通用語言基礎教育的教育質(zhì)量和辦學成效仍處于底水平，造成此現(xiàn)象最重要的原因就是政策的失靈。有學者認為，這些地區(qū)應以國家通用語言普及為契機，強化對民族地區(qū)國家通用語言的政策執(zhí)行，緊緊抓住教育發(fā)展的大好機遇，全面提升教育教學水平，加快國家通用語言普及進程，促進教育的現(xiàn)代化，全面提升國民語言能力，[7]可以為少數(shù)民族地區(qū)的脫貧致富帶來“語言紅利”,并由語言共享促進就業(yè)機會共享、社會資源共享及發(fā)展成果共享。[8]

一、少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育政策支持與執(zhí)行重點

新中國成立初期，為促進各民族之間的交流，國家通用語言政策為少數(shù)民族地區(qū)做出了保障性的工作。2001年，《國家通用語言文字法》正式實施，進一步明確了普通話和規(guī)范漢字的法定地位。[9]《中華人民共和國教育法》（2015年修正）第十二條明確規(guī)定:“國家通用語言文字為學校及其他教育機構(gòu)的基本教育教學語言文字，學校及其他教育機構(gòu)應當使用國家通用語言文字進行教育教學?！盵10]少數(shù)民族地區(qū)以民族學生為主的學校及教育機構(gòu)，在發(fā)展國家通用語言教育過程中，雖然各類教育、經(jīng)濟等資源的投入固然重要，通過調(diào)整政策工具組合來優(yōu)化資源配置水平、提高利用效率也同樣關鍵，[11]但更應將國家通用語言文字與當?shù)赝ㄓ谜Z言文字相結(jié)合實施國家通用語言教育。青海省出臺《青海省實施〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》和《青海省實施〈國家中長期語言文字事業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃綱要〉方案》等相關政策，國家及政府為支持國家通用語言的發(fā)展，[12]投入了大量的人力、物力、財力，以確保本省少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育高質(zhì)量、高效率的執(zhí)行，更加充分、全面在全國范圍內(nèi)推廣和普及國家通用教育。

以《國家通用語言文字法》為標注，筆者梳理了新時代以來政府關于發(fā)表國家通用語言政策的相關文件，主要展現(xiàn)出我國國家通用語言教育發(fā)展的政策條例和政策環(huán)境(見表1）。

表1 關于國家通用語言教育發(fā)展的重要文件

以上文件涉及少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育實施的目的、意義、資源、經(jīng)費及工作重點等多個方面的內(nèi)容，少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育政策執(zhí)行重點有以下幾個方面：

一是管理化建設。我國國家通用語言教育管理體系從整體來說，按照政策體系是政府統(tǒng)籌，教育部門負責，有關部門參與配合，社會支持，學校加強制度落實。從少數(shù)民族地區(qū)中學生國家通用語言教育管理體系來看，通常是教育部門主管，中學學校負責授課指導。

二是制度化建設。推進少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育發(fā)展的重要保障是制度化建設，各層級政府和相關部門相繼以條例、意見、辦法、規(guī)定等形式出臺政策性文件，加強對少數(shù)民族地區(qū)中學生國家通用語言教育實規(guī)范化、制度化的建設。

三是資源化建設。資源建設的核心問題是師資隊伍的質(zhì)量和數(shù)量和課程設置，前者對中小學學生學習國家通用語言教育的效果產(chǎn)生影響；后者是實現(xiàn)國家通用語言教育目標的重要手段，兩者直接決定國家通用語言教育實施是否有效。

二、青海省少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言政策執(zhí)行成效分析

青海省位于青藏高原的東北部，少數(shù)民族人口289.99萬人，占47.71%，是全國少數(shù)民族占比最高和民族區(qū)域自治面積最大的省份，[13]隨著各民族之間的交流往來，國家通用語言教育的形成便油然而生。由于青海省人口分布不均勻、經(jīng)濟及科技發(fā)展不平衡等原因?qū)е聡彝ㄓ谜Z言教育的實施情況呈現(xiàn)復雜多樣性，國家通用語言教育程度不一樣，設置不同的授課方式，除漢語、數(shù)學、外語外使用國家通用語言進行授課，剩下科目根據(jù)本地的實際情況進行自主選擇語種開展授課。當前根據(jù)青海省人口分布和國家通用語言使用情況可以分為三種：一是農(nóng)牧地區(qū)，以民語為主、漢語為輔的區(qū)域；二是交通沿線地區(qū)，主要以民漢語均衡發(fā)展的地區(qū)；三是城市發(fā)展中心，主要以漢語為主、民族語為輔的地區(qū)。

青海作為一個少數(shù)民族較多的省份，對該省國家通用語言教育的研究屬于少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育典型。2014年至2021年，青海省政府結(jié)合本省實際情況，根據(jù)《中華人民共和國國家通用語言文字法》有關法律、法規(guī)，探索一系列的發(fā)展模式。這時期青海省關于學習國家通用語言的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)發(fā)生翻天覆地的變化，以青海省中小學為例，形成了以“?！睘橹?、“社”和“家”為輔單位的組織結(jié)構(gòu)，加強對學生國家通用語言的教育，家庭、學校和社會相互配合的國家通用語言教育新模式。2021年7月，中華職業(yè)教育社“溫暖工程”國家通用語言培訓基地在青海省海南藏族自治州貴德縣揭牌，為青海省語言培訓、愛國主義、民族團結(jié)進步和法治教育統(tǒng)籌推進以及中小學國家通用語言實施奠定基礎。

（一）政策本身

政策本身是政策執(zhí)行的根據(jù)，而政策執(zhí)行的規(guī)范性和成效性決定著政策本身的效果。2000年10月39日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過《中華人民共和國國家通用語言文字法》，[14]將國家通用語言文字推廣普及至全國范圍；隨后，青海省出臺《青海省實施〈國家中長期語言文字事業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2012—2020年）〉方案》，為中小學開展國家通用語言教育的指導思想、主要任務和保障措施作出明確要求和規(guī)定，以確保本省少數(shù)民族地區(qū)中小學國家通用語言教育高質(zhì)量、高效率的執(zhí)行與實施。

青海民族地區(qū)中小學國家通用語言政策的執(zhí)行有以下特點：一是統(tǒng)籌學校教育規(guī)劃，開展高標準國家通用語言學校教育，始終堅持“統(tǒng)籌與集中相結(jié)合”的方針，統(tǒng)籌教育資源、統(tǒng)籌教育建設資金、統(tǒng)籌師資人員；二是與社會、家長相結(jié)合，實現(xiàn)學校與社會結(jié)合管理改革、學校與家長配合制度改革、社會與家長融合機制建設，為開展中小學國家通用語言教育提供保障；三是為青海省經(jīng)濟發(fā)展和社會文明建設提供服務，國家通用語言教育，強化了學生意識觀念轉(zhuǎn)變、強化了多方面發(fā)展能力、強化了社會文明建設。

（二）政策執(zhí)行主體成效

國家通用語言政策執(zhí)行主體主要由教育部相關單位和人員組成，青海省中小學國家通用語言教育政策執(zhí)行主體的效果，其一是組成了由上而下的管理模式，即國家—省和市—縣（鄉(xiāng)）—學校—國家通過語言教師，學校教育總體協(xié)調(diào)發(fā)展；其二是執(zhí)行主體明確權責一致原則，教育局負責政策國家通用語言教育的政策和方針，學校負責國家通用語言教學計劃和目標的實施，教師負責學生學習國家通用語言的具體落實；其三是各級執(zhí)行政策主體人員。學校國家通用語言教育主要是由專職國家通用語言教師進行教學，各中小學國家通用語言教育由教研室主任親自負責。

圖1 青海省國家通用語言教育政策執(zhí)行主體的組織結(jié)構(gòu)

（三）政策目標群體成效

為深入貫徹黨和國家的語言文字方針政策、法律法規(guī)，落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》《國家中長期語言文字事業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2012—2020年）》，切實發(fā)揮學校在語言文字工作中的基礎作用[15]。截至2020年，全國小學學齡兒童凈入學率99.96%，初中階段毛入學率102.5%，高中階段毛入學率91.2%。[16]青海省中小學國家通用語言政策執(zhí)行目標群體是指在校的小學生、中學生和高中生，其政策執(zhí)行的目標群體成效主要從中小學生接受國家通用語言教育的接受度和滿意度兩個方面進行評估。以青海省玉樹藏族自治州為例，2014年，全州小學在校人數(shù)43726人，毛入學率為99.10%；初中在校人數(shù)16633，毛入學率為86.30%；高中在校人數(shù)6219人，毛入學率32.00%。通過國家通用語言教育的有效實施，到2020年，全州小學在校人數(shù)增加到55691人，初中在校人數(shù)增加到22352人，高中在校人數(shù)增加到17836人（見圖2、圖3）。尤其是近三年來，國家通用語言的普及，青海省玉樹藏族自治州初中和高中入學率明顯增加。

圖2 青海省玉樹藏族自治州中小學在校生情況

圖3 青海省玉樹藏族自治州中小學毛入學率

（四）政策執(zhí)行社會效果

在國家通用語言背景下，青海少數(shù)民族地區(qū)中小學國家通用語言政策執(zhí)行社會效果主要體現(xiàn)在以下四方面。一是統(tǒng)籌區(qū)域國家通用語言教育協(xié)調(diào)發(fā)展。青海省少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育發(fā)展的特點就是區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃，重點扶持中小學國家通用語言教育，做好區(qū)域?qū)W校國家通用語言教育的配套銜接工作。二是家長積極為學校服務。青海省整合國家通用語言教育資源，探索課前預習、課上聽講、課下復習“三位一體”的家校合作模式，為實現(xiàn)教師教學和培訓的“無縫銜接”。三是完善國家通用語言教育服務體系。學校國家通用語言教育對象廣泛，主體對象是少數(shù)民族地區(qū)的學生，尤其是較為偏遠地區(qū)的學生，對他們進行國家通用語言教育。青海省探索的“學生空間”模式，幫助以少數(shù)民族語言為主的學生適應社會變遷發(fā)生了有效作用。四是促進農(nóng)村中小學國家通用語言和諧發(fā)展。農(nóng)村中小學國家通用語言教育基礎的變化，許多少數(shù)民族的學生逐漸轉(zhuǎn)化為“社會學生”，與本民族地區(qū)的人們產(chǎn)生新的沖突和矛盾。青海省中小學國家通用語言教育應堅持以教書育人為本，以區(qū)域特色文化提升學校執(zhí)行國家通用語言政策的凝聚力，增強中小學生歸屬感。

三、青海國家通用語言教育政策執(zhí)行存在的影響因素

（一）“理想化”教育政策制定缺乏可行性

從政策目標的明確性、政策實施策略的可行性和政策實施標準的量化三個方面對中小學國家通用語言教育政策進行評價。一是政策目標的明確性。進入21世紀,普及國家通用語言教育已被上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。2012年，教育部、國家語委聯(lián)合印發(fā)《國家中長期語言文字事業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2012—2020年)》，要求“加快民族地區(qū)國家通用語言文字的推廣與普及”[17]的總目標是通過國家通用語言教育，進一步構(gòu)建和完善終身教育體系，使得中小學國家通用語言學習落實到實際中；具體目標是，全面普及國家通用語言教育，創(chuàng)建全國各民族之間交流無障礙體系。[18]二是政策執(zhí)行的可行性。相關政策文件明確了國家通用語言教育工作的任務和途徑：逐步加強管理機制和運行機制的建設，有效開展評估監(jiān)督工作，完善國家通用語言師資隊伍組建，保障教育經(jīng)費和資源的投入。三是政策執(zhí)行標準的量化。如文件要求2021至2035年期間全國國家通用語言普及率達到85%，少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言基點需增加9%—10%，接近或達到80%。青海省在有關政策的明確性和可行性的基礎之上，2021年青海省頒發(fā)《青海省全民科學素質(zhì)行動規(guī)劃綱要實施方案(2021—2025年)》，[19]促進少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言政策的實施。

目前，少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育政策屬于行政規(guī)范性文件，其政策執(zhí)行行為性質(zhì)屬指導性行政行為，雖具有普遍約束力，但強制性程度遠弱于立法。[20]青海少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育工作經(jīng)過漫長的摸索，逐漸形成了完善的法律、法規(guī)和制度體系，但少數(shù)民族地區(qū)中小學國家通用語言教育政策是最廣泛、最基礎的政策，所以導致政策執(zhí)行效率低下的問題。首先，缺乏雙向監(jiān)督，教育部門對學校、學校對老師的監(jiān)督更加規(guī)范，要求也更加嚴格，但是基層群眾等對學?；蚪逃块T所進行的監(jiān)督行為極少，所以，自上而下政策執(zhí)行成效會受到一定的限制。其次，政策的執(zhí)行不夠透明，群眾缺乏必要的監(jiān)督，青海部分偏遠地區(qū)，國家通用語言教育政策的宣傳并不到位，存在宣傳不夠深入、群眾未能充分了解政策本質(zhì)、宣傳工作中形式主義嚴重等問題，這些問題的疊加導致青海地方政府在國家通用語言教育政策宣傳方面的力度不夠，從而使政策本身執(zhí)行效率低下。

（二）政策執(zhí)行主體綜合素質(zhì)有待提高

政策執(zhí)行主體既是政策落實的組織、機構(gòu)和人員，也是政策實施過程的實施者、管理者、組織者和責任者，青海少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育政策的執(zhí)行主體主要是教育部門人員和學校教師。作者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，青海地區(qū)國家通用語言教育政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生的部分問題充分說明了政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力和自身綜合素質(zhì)還未達到要求水平。

一方面，教育部門人員、學校領導及教師作為政策執(zhí)行主體，會有各種層面的利益追求，著重考慮自身利益，優(yōu)先執(zhí)行對自身利益最大的政策方案，最終將國家和社會的整體利益拋之腦后，導致政策執(zhí)行的結(jié)果達不到預期目標。政策執(zhí)行主體如果只注重眼前利益和自身利益，選擇性的對政策進行執(zhí)行，將會導致政策過程殘缺，前后難以對接，甚至直接將不符合自身利益的政策步驟直接跳過，政府難以收到政策的預期效果。另一方面，國家通用語言教師結(jié)構(gòu)上問題較為嚴重，教齡偏長的老師有著一定的教學水平，但專業(yè)知識有限，不能有效地完成國家通用語言教育政策所要求的教學任務，這些教師還沒達到退休年齡，最終導致這類水平不合格的老師占據(jù)了學校過多崗位。同時，由于地理環(huán)境的原因，青海省國家通用語言教師編制少，無法安排更多的國家通用語言教師上崗，國家通用語言教師較為缺乏，導致學生學習國家通用語言的機會得不到保障，如青海省黃南藏族自治州的教師編制是依據(jù)2012年的師生比例制定的，如今學校規(guī)模、班級設置、學科結(jié)構(gòu)等方面發(fā)生了較大的變化，該州各學校的教師嚴重不足。[21]全州教師隊伍結(jié)構(gòu)問題較為嚴重，音體美專業(yè)教師僅占教師總數(shù)的3.4%，為了開足開齊課程,大部分學校安排有特長的其他學科教師專任或兼任音體美教學,教學活動不扎實、不深入,質(zhì)量不高,難以滿足學生全面發(fā)展的需求。[22]無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上，青海省國家通用語言教育師資人員還不足以全面支撐學生學習。

（三）統(tǒng)一化課程磨滅學生學習積極性

教育資源配置的差異原則體現(xiàn)在不同的分配方式，需要多元化的教學。不同學校所在區(qū)域的人口密度、自然環(huán)境、交通條件和人文特征等因素不同并且這些因素處于不斷的變化之中，那么，地方政府就必須精準地把握這些因素存在的差異及其變化，合理地調(diào)整中小學學校布局調(diào)整方案。[23]青海少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育政策的執(zhí)行中忽略了激勵和獎賞行為在執(zhí)行政策中的作用，使學生和教師缺乏足夠的積極性。

難度適中的教材和試卷有助于激發(fā)學生的學習積極性，但難度過大的課程安排超出了學生的學力，會嚴重挫傷學生的主動性。W學校國家通用語言教師表示：“國家通用語言課程難度較大，學生聽不懂，學生對老師講授無論是漢語成績還是其他課程成績的內(nèi)容絲毫不感興趣，最后什么都學不到”；而學生本身也反映課程難度較大，上課聽天書的情況時常出現(xiàn)，導致考試成績一塌糊涂。教材和試卷的難度較大，無論對于老師、教授還是學生學習的積極性都造成了非常大的挫傷和打擊，目標群體的消極和懈怠情緒對于國家通用語言政策的實施和普及也產(chǎn)生了嚴重的阻礙。社會、學校和家庭教育都會對中小學生的學習和成長產(chǎn)生很大的影響，而家庭教育是對學生的啟蒙教育，如果學校教育失去了家庭教育的協(xié)作與配合，學校教育就很難達到最終的目的。少數(shù)民族地區(qū)家長的文化水平較低，對漢字的掌握較差，輔導不了孩子的作業(yè)，或者，大多數(shù)家長因為工作繁忙，更是對孩子的學習監(jiān)督不到位，對孩子疏于管教，造成很多留守兒童，造成了孩子自甘墮落、不求上進的學習方式。由于學生的家庭作業(yè)完成不了，所以教師需要放棄短暫而寶貴的上課時間處理作業(yè)，這種拖拉且惡劣的學習習慣和態(tài)度對老師的工作增加了很大的困難，中小學教師的困惑則體現(xiàn)在盡管重視語言教育,但是迫于現(xiàn)實不得不讓步。[24]導致實施國家通用語言教育政策的目標難以實現(xiàn)。

（四）國家通用語言學習環(huán)境

政策執(zhí)行環(huán)境主要包括社會、經(jīng)濟、文化、政治四個方面。少數(shù)民族地區(qū)中小學國家通用語言教育政策執(zhí)行環(huán)境的主要影響因素是學校領域內(nèi)整體國家通用語言教育水平和政府對學校國家通用語言教育的重視程度，學校所在區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平對學校國家通用語言教育的保障以及家長對學校國家通用語言教育的接受和滿意程度和社會風尚所形成的學習氛圍等，以上環(huán)境因素均會對政策執(zhí)行參與者產(chǎn)生直接或間接的影響。

少數(shù)民族地區(qū)中小學國家通用語言教育政策執(zhí)行環(huán)境是一個動態(tài)的過程，隨著政策環(huán)境的多樣性、變化性和復雜性等特點增加了政策執(zhí)行的難度和困難。首先，快速推進青海地區(qū)國家通用語言教育是發(fā)展我國少數(shù)民族教育的必經(jīng)之路，但受教育資源、人力資源、經(jīng)濟等多種因素影響，青海地區(qū)的教育和經(jīng)濟水平相對落后，難以在預期內(nèi)將相關政策進行有效執(zhí)行。倘若只是強行追求快速發(fā)展，不能將青海地區(qū)的文化風俗和經(jīng)濟教育水平進行綜合考慮，最終不僅不能完成對該地區(qū)國家通用語言的教育，并且會使地區(qū)的群眾失去對知識的渴望和教育的信心。其次，政策制定的目標過高，受到政策執(zhí)行者的能力限制，導致政策在執(zhí)行中實際效果與預期效果存在較大偏差。國家通用語言教育政策的執(zhí)行者和受眾群體在極大程度上分別是學校教師和學生，由于青海省教育資源匱乏，師資質(zhì)量以及學生綜合素質(zhì)偏低，在國家通用語言教育政策執(zhí)行過程中目標設定過高會在一定程度上打擊教師和學生的自信心和積極性，因此國家通用語言教育政策不能得到有效執(zhí)行。最后，青海是一個多民族、多宗教并存的地區(qū)，全省共有宗教活動場所2100多座 （所），信教群眾200多萬人,占全省總?cè)丝诘?1.65%。[25]新時代，一些少數(shù)民族地區(qū)的人們試圖用宗教文化意識來阻礙現(xiàn)代教育和各民族傳統(tǒng)文化的發(fā)展，從而影響了學校教育的發(fā)展，最終導致國家通用語言政策執(zhí)行難以全面推進。

四、加大青海省國家通用語言教育政策執(zhí)行力度的對策建議

(一)完善國家通用語言教育政策制定

政策本身是政策執(zhí)行的邏輯起點。如今，青海省國家通用語言教育處于不斷探索和發(fā)揮階段，制度體系不完善、師資力量短缺、少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育水平的差異等宏觀問題都難以克服。面對目標制定的過高導致的政策選擇執(zhí)行、機械執(zhí)行、無律執(zhí)行出現(xiàn)，政策新舊問題層次不窮，政策執(zhí)行主體素質(zhì)和能力不高導致的微觀問題普遍存在。民族地區(qū)致力于積極保護、搶救流落于民間的少數(shù)民族文化作品，那種妄稱少數(shù)民族語言和文化“面臨危機”“瀕于衰亡”的說法，無論如何都是站不住腳的。[26]

首先，在大力實施國家通用語言教育政策的時代背景下，應根據(jù)國家的相關法律來惠及國家通用語言教育政策，務必做到嚴格執(zhí)法、有法必依。因此，既要加強各民族國家通用語言政策政治地位的保障，也要重視各個民族都有使用語言文字自由相關法律規(guī)定，為政策的落實提供必要的法制保證，消除學生家長對政策理解的懷疑和對政策執(zhí)行的動搖。同時，應根據(jù)本地實際情況，國家通用語言政策制定應符合教育的發(fā)展規(guī)律。制定科學的國家通用語言政策，推動國家通用語言教育的穩(wěn)步發(fā)展。最后，拓寬宣傳渠道，有針對性、普遍性、持久性地全方面利用傳播手段的開展國家通用語言教育的宣傳，增強中小學對國家通用語言教育宣傳的宣傳力度和感召力。要做到政策執(zhí)行的透明化、法制化、公開化，保證公眾的監(jiān)督權和知情權，監(jiān)督機構(gòu)在實施過程中不僅可以接受上下的監(jiān)督管控，而且可以進行平級及公民之間的監(jiān)督使得各大社會群體有權了解到政策的具體內(nèi)容和實施過程，同時，政策執(zhí)行主體對政策宣傳的歸納、總結(jié)和整理有利于政策的對比研究、及時發(fā)現(xiàn)問題、提出對策建議。

（二）加強推普教育政策主體隊伍建設

政策執(zhí)行主體由執(zhí)行機構(gòu)和人員組成，執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部人員以及機構(gòu)之間能否形成合力直接關系政策執(zhí)行的成效，這是政策執(zhí)行中最具能動性的因素。[27]通過認真分析、摸底,對不能掌握并熟練使用國家通用語言文的公務員、基層干部、教師等采取多種方式的國語培訓，[28]通過培訓爭取每位政策執(zhí)行主體人員都能熟練的使用國家通用語言文字和表達國家通用語言。

國家通用語言教育政策的執(zhí)行結(jié)果在很大程度上會受到政策執(zhí)行主體的執(zhí)行手段的影響，為避免目標群體對該政策產(chǎn)生抵觸行為，政策的執(zhí)行要求政策執(zhí)行主體使用合理的執(zhí)行手段。首先，要制定嚴格的公務員錄用標準和考試制度，從源頭上提高執(zhí)行主體素質(zhì)和能力，國家通用語言執(zhí)行主體不僅需要較高的思想品德和專業(yè)知識儲備，更需要善于組織和管理各部門與群體之間的互動關系，建立健全責任追究制度，政策一旦失靈、失控，可以能夠盡快追溯根源，及時處理和解決。除此之外，應通過交流、協(xié)商等形式進行管理，總結(jié)前期教訓、并且及時改正，努力實現(xiàn)國家通用語言政策實施。其次，教師是國家通用語言教育政策執(zhí)行的執(zhí)行者和反饋者，教師在國家通用語言教育中起決定性的主導作用。一要改善教師的組織結(jié)構(gòu)，強化政策認知能力，提高教師工資，吸引更多高素質(zhì)優(yōu)秀人才；二要建立完善相關機制，緩解國家通用語言教育領域缺少編制的問題；三要加強對國家通用語言教師的培訓，增強青年教師知識水平，拓展學習領域和技能。不論是教師教學的語言及文字書寫能力的基本素質(zhì)，還是教師畢業(yè)的專業(yè)基本素質(zhì)，都要納入統(tǒng)一的評估標準中，將傳統(tǒng)的教學方式向科學化和網(wǎng)絡化教學方式轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)高素質(zhì)的國家通用語教師，保障青海少數(shù)民族地區(qū)國家通用語政策的落實。

（三）建立“求同存異”區(qū)域特色課程資源

在民族地區(qū)全面落實國家統(tǒng)編教材的使用工作，不僅對于提升民族地區(qū)廣大青少年的普通話水平，而且對于培育和弘揚社會主義核心價值觀，[29]少數(shù)民族群體國家通用語言的使用情況不僅在某種程度上反映其對國家的認同，而且在日常生活中可能會進一步建構(gòu)或強化其國家認同。[30]國家通用語言教育有助于打破民族文化壁壘，形成主導文化認同，促進民族文化教育事業(yè)發(fā)展。[31]

首先，少數(shù)民族地區(qū)增設國家通用課程,主要是將本土特色文化和國家文化相融合,并依據(jù)區(qū)域、學校、學科的不同特點合理的設計和開發(fā)課程資源，分析青海民族少數(shù)民族地區(qū)的形勢、所在地的語言環(huán)境及教育教學的資源設施等方面，在此基礎上積極開展特色校本課程，采取循序漸進的推進國家通用語言的教學發(fā)展模式，使得目標群體在基于對民族認同的基礎之上加強提升對中華民族的認同感和自豪感，逐步建立了地方特色課程及校本課程示范和模版。[32]其次，青海省中小學推行國家通用語言教育應把握大政全局方針,方針,遵循“因地制宜、分類 指導、分區(qū)規(guī)劃、分步實施”的原則，[33]全面保障國家通用語言教育的銜接性并使其走向規(guī)范化科學教育的道路。國家通用語言教材的設計應該要從學生的實際需要和文化特性為出發(fā)點，不僅要關注國家通用語言知識、民族文化與非語言學科知識的邏輯性和系統(tǒng)系，更要關注學生已具有的知識和喜歡的活動，體現(xiàn)國家通用語言教材開發(fā)綜合性、多元性的價值取向。深化國家通用語言教育政策實施效果評價體系，形成既符合國家通用語言教育教學目標，又具有地方特色的教學模式。學習使用國家通用語言文字、推廣普通話,是服務國家發(fā)展戰(zhàn)略、服務國家發(fā)展需求的重要舉措,促使中國56個民族共同創(chuàng)造了中華文化。[34]

（四）加強推普政策執(zhí)行資源投入

政策的執(zhí)行離不開政策的投入,政策投入的主要因素是資源,資源包括有形資源和無形資源，有形資源主要指人力、物力和財力資源,而無形資源主要指公眾的政治心理傾向和政治行為習慣。[35]這些資源的投入對國家通用語言教育政策的實施起著至關重要的作用。國家通用語言教育政策執(zhí)行環(huán)境的主要影響因素是：青海省少數(shù)民族地區(qū)整體教育水平和教育管理水平狀態(tài)；各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平；各地區(qū)中小學學生對國家通用語言教育的接受和滿意程度以及學習環(huán)境形成的學習國家通用語言氛圍等，這些環(huán)境因素對學生都有著直接或潛移默化的影響。

首先，美國學者格恩(J．W．Guthrie)和考貝克(J．Koppich)分析了在美國非常有影響的全國性的教育改革，比如《國防教育法》《初等和中等教育法》《全國殘疾兒童教育法》和《國家處在危險之中》等，得出一個重要結(jié)論:經(jīng)濟繁榮是廣泛的教育改革的前提條件。[36]政府應該認識到國家通用語言教育對社會發(fā)展的重要性，確保國家通用語言政策有效開展的同時，從法律和規(guī)章制度的角度增加國家通用語言教育的扶持力度和經(jīng)費來源的合法性；政府及相關部門應該拓寬合法合理的經(jīng)費投資渠道政，健全教育經(jīng)費的監(jiān)控監(jiān)管體系。其次，少數(shù)民族地方政府要堅持執(zhí)行各項政策細則，從硬性指標和引進優(yōu)秀人才等方面入手，進一步強化少數(shù)民族教師的素質(zhì)，營造一種民主、平等、協(xié)商的國家通用語言教育政策體系，為學生學習國家通用語言創(chuàng)造良好學習氛圍；優(yōu)化少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言政策的制度環(huán)境，保證政策執(zhí)行的合法化和合理化，建立以中小學國家通用語言教育為中心的環(huán)境，通過信息搜集、加工、監(jiān)督、評估等為支持的公共政策系統(tǒng)，為國家通用語言教育政策制定的科學性和執(zhí)行的有效性提供保障。

結(jié) 語

國家通用語言文字是中華各民族共同創(chuàng)造發(fā)展的產(chǎn)物，也是幾千年來中華各民族共有的精神家園，還是中華人民共和國國家主權的象征標志和塑造國家認同的重要載體。[37]青海省少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言教育的高質(zhì)量發(fā)展不但關系到學生在學校的學習及個人發(fā)展，而且有利于促進各民族之間的全面交流、友好往來和經(jīng)濟發(fā)展。目前，青海省少數(shù)民族地區(qū)教育政策處于摸索期間，隨著少數(shù)民族地區(qū)中小學學生國家通用語言掌握能力逐漸超過本民族語言的使用能力時，便容易形成以國家通用語言為主、本民族語為輔的語言使用格局，這樣就容易引發(fā)語言轉(zhuǎn)用，[38]因此，需在此基礎上，為青海省少數(shù)民族地區(qū)國家通用語言建立起政府主導、多方參與、過程監(jiān)督、加強宣傳、全面普及的國家用通用語言保障體系，從而為夯實青海省未來國家通用語言基礎發(fā)展。