淳安縣探索空間治理現(xiàn)代化 破解生態(tài)特區(qū)發(fā)展與保護(hù)難題

□淳安縣規(guī)劃和自然資源局 王偉東

推動省域國土空間治理現(xiàn)代化是浙江省落實(shí)國家部署的重要行動、打造國際競爭力的重要抓手、加快高質(zhì)量發(fā)展的重要保障、推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。淳安縣堅(jiān)持統(tǒng)籌全域全類型國土空間要素，強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間的協(xié)調(diào)整治、要素互動，以探索空間治理現(xiàn)代化破解生態(tài)特區(qū)發(fā)展與保護(hù)難題，為推動社會主義現(xiàn)代化先行省和高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)提供堅(jiān)實(shí)的自然資源保障。

一、淳安縣發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)困境

淳安縣域面積4417 平方公里，新安江水庫（千島湖）90% 以上面積位于境內(nèi)，是國務(wù)院首批國家級風(fēng)景名勝區(qū)、全國最大的森林公園，也是浙江省唯一的特別生態(tài)功能區(qū)。在亮眼的生態(tài)環(huán)境成績單背后，淳安縣實(shí)際可用于建設(shè)發(fā)展的空間異常緊張。各類規(guī)劃疊加后實(shí)際理論可用空間僅為195 平方公里，占縣域面積4.4%，多規(guī)融合度僅為17.4%。隨著大量青壯年勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口大量流失，“空心化”日趨嚴(yán)重。據(jù)《淳安縣2020年第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，2020 年全縣農(nóng)村人口17.53 萬人，與2010 年第六次普查相比銳減22.47%，然而近三年內(nèi)新增農(nóng)民建房用地225.52 畝，人地矛盾日益突出。

▲淳安縣全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程——姜家鎮(zhèn)銀峰村墾造水田項(xiàng)目

同時，由于淳安縣地處浙西山區(qū)，交通通勤、教育、醫(yī)療等設(shè)施供給不足，面臨人才引進(jìn)難和人才留住難的“雙難”局面。2020 年，淳安縣人口流出高達(dá)12.72 萬人，占戶籍人口的27.9%。人才資源匱乏導(dǎo)致全縣發(fā)展動力不足，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021 年全縣實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值僅占杭州市的1.41%，實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入僅占杭州市的1.05%。專業(yè)技術(shù)人才的缺失，使國土空間治理現(xiàn)代化驅(qū)動力不足，對全縣經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和共同富裕形成了一定的挑戰(zhàn)。

二、探索空間治理現(xiàn)代化破解生態(tài)特區(qū)發(fā)展與保護(hù)難題

（一）多規(guī)融合，構(gòu)建空間規(guī)劃“一張圖”

依托省域空間治理數(shù)字化平臺，淳安縣將4417 平方公里的縣域面積，按照自然空間、人造空間、未來空間進(jìn)行數(shù)字化畫像，構(gòu)建空間規(guī)劃的“一張圖”，加快實(shí)現(xiàn)多規(guī)的合一協(xié)同。通過空間梳理、部門協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)共享，科學(xué)謀劃區(qū)域空間總體布局，全縣共梳理出可利用空間313平方公里，占縣域面積的7%，實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)多規(guī)融合下可利用空間、用地建成區(qū)、存量、增量空間點(diǎn)位的“清晰畫像”。

圍繞深化推進(jìn)“多規(guī)合一”，淳安縣利用數(shù)字化“一張圖”開展各類規(guī)劃的空間管制邊界，梳理4個部門7 條剛性管控?cái)?shù)據(jù)，分析比對永久基本農(nóng)田保護(hù)線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的“三區(qū)三線”劃定情況。通過做大現(xiàn)狀基數(shù)，按照“保重點(diǎn)與重點(diǎn)?！薄叭诤吓c精準(zhǔn)”“集聚與績效”“功能與潛力”的原則，將多規(guī)不符合要求的、生態(tài)敏感的區(qū)塊進(jìn)行核減，結(jié)合招商資源的優(yōu)質(zhì)潛力資源進(jìn)行保障與取舍，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積44.58 平方公里，最大限度滿足產(chǎn)業(yè)空間布局需求，為鄉(xiāng)村振興和綠色發(fā)展提供更大承載空間。

“家底”摸清了，發(fā)展才有方向。為不斷提高土地節(jié)約集約利用效率，全面增強(qiáng)管理水平，淳安縣定了一個目標(biāo)，到2035 年，國土空間規(guī)劃總體實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地“零增長”。經(jīng)過空間梳理，淳安縣將結(jié)合現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)特色，精準(zhǔn)謀劃轄區(qū)發(fā)展方向和目標(biāo)定位，打造“一主兩副、五環(huán)五片、三心多點(diǎn)”的發(fā)展格局，為“十四五”高水平保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展注入能量。

（二）綠色發(fā)展，探索生態(tài)保護(hù)“淳安模式”

生態(tài)保護(hù)紅線不但要劃在圖上、落在地上，更體現(xiàn)在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中要有“規(guī)矩”、有“邊界”。淳安縣生態(tài)和農(nóng)業(yè)資源豐富，在保護(hù)、利用好耕地特別是永久基本農(nóng)田的同時，應(yīng)充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，探索生態(tài)保護(hù)“淳安模式”，全方位打通“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化通道。

為優(yōu)化縣域空間發(fā)展格局，淳安縣以國土空間規(guī)劃引領(lǐng)，投入52億元實(shí)施錢塘江源頭區(qū)域（淳安縣）山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，立項(xiàng)6 大類23 個大項(xiàng)，以全流域?yàn)閷ο筮M(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù)總體規(guī)劃，立足于山水林田湖草系統(tǒng)性治理，優(yōu)化流域生態(tài)、綠色農(nóng)業(yè)、空間布局，開展農(nóng)村居民點(diǎn)搬遷、工礦企業(yè)及畜禽養(yǎng)殖場關(guān)停、入湖河流污染治理等先導(dǎo)工程，實(shí)施森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)及礦區(qū)生態(tài)治理等。在全市率先完成“污水零直排”集鎮(zhèn)全域化目標(biāo)，千島湖植物園、千島湖武強(qiáng)溪生態(tài)濕地等生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目建成開放，形成1 個部級典型案例、4 個省級典型案例、1 個“淳安模式”。

通過全域規(guī)劃、整治和建設(shè)，開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，按照“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先”原則，統(tǒng)籌開發(fā)利用“山、水、路、林、村”資源，進(jìn)行土地開發(fā)整理和和鄉(xiāng)村生態(tài)整治修復(fù)，提升“綠水青山”綜合效益，激發(fā)山區(qū)共富新動能。2018 年以來，淳安縣共投入2.92 億元，立項(xiàng)實(shí)施3個省級全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，囊括30 個子項(xiàng)目，規(guī)劃范圍242.45 平方公里。實(shí)施建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目19 個，面積57.51 畝，水田墾造39.282 畝，新增耕地96.792畝。2022 年，該縣獲市全域土地綜合整治和自然資源要素保障工作行政獎勵。

（三）多點(diǎn)開花，打造鄉(xiāng)村振興“新格局”

鄉(xiāng)村振興是破解生態(tài)特區(qū)發(fā)展與保護(hù)難題的一項(xiàng)重要抓手，也是實(shí)施空間治理現(xiàn)代化的“最后一公里”。尋找優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)落位，讓淳安縣各地走出小而美的路子是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“金鑰匙”。

生態(tài)保護(hù)前提下的精準(zhǔn)開發(fā)利用，是浙江省委、省政府為淳安縣量身打造的“一縣一策”。淳安縣搶抓政策機(jī)遇，在高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展間“彈鋼琴”，通過多規(guī)融合比選、用地要素分析，確定了一批鄉(xiāng)村振興共富項(xiàng)目。以里商鄉(xiāng)為例，村坑村項(xiàng)目規(guī)劃總面積約912 畝，利用原有村莊約28 畝存量建設(shè)用地，對建筑改造提升，結(jié)合原有的生態(tài)資源環(huán)境，從新的高度點(diǎn)狀開發(fā)花園鄉(xiāng)村旅游，形成了新的經(jīng)濟(jì)增長極。此外，王阜鄉(xiāng)胡家坪村精品村改造、大墅鎮(zhèn)艾草產(chǎn)業(yè)、修正標(biāo)普健康產(chǎn)業(yè)研究院等一大批共富項(xiàng)目陸續(xù)落地。綠水青山亮起的“點(diǎn)點(diǎn)”星火，正在照亮共富前路。

在探索保護(hù)與發(fā)展“辯證解法”，打造“兩山轉(zhuǎn)化”鮮活展示地過程中，淳安縣聚焦生態(tài)項(xiàng)目精準(zhǔn)落地、深綠產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建和穩(wěn)進(jìn)提質(zhì)行動見效，實(shí)現(xiàn)了燕山文化景區(qū)、杭千智能制造中心等一批項(xiàng)目精準(zhǔn)落位和提速推進(jìn)，月光之戀、明豪國際會議中心、千島湖植物園等旅游新產(chǎn)品相繼推出，噢麥力亞洲生態(tài)工廠、農(nóng)夫山泉四期等項(xiàng)目相繼開工建設(shè)，千啤四期等項(xiàng)目陸續(xù)建成投用。

為進(jìn)一步增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力，淳安縣立足資源優(yōu)勢，有效整合村莊土地生態(tài)稟賦、文化等資源，積極探索“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)+旅游”新模式，通過項(xiàng)目預(yù)審、跨部門聯(lián)審，引進(jìn)一批好項(xiàng)目，實(shí)施從選地、拿地、報(bào)批、發(fā)證的項(xiàng)目全生命周期管理，從而帶動一整條全閉環(huán)的產(chǎn)業(yè)鏈，推動一產(chǎn)接二連三。目前，淳安縣已初步形成淳北中藥材、淳西南鄉(xiāng)村旅游、環(huán)千島湖區(qū)民宿產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的鄉(xiāng)村振興新格局。