城鄉(xiāng)一體化建設(shè)背景下的土地管理

石玉慶

（菏澤市國(guó)土綜合整治服務(wù)中心，山東菏澤 274000）

1 引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程也在不斷加快。在這一過(guò)程中，土地資源也越來(lái)越緊張，矛盾日益凸顯。以往的傳統(tǒng)土地管理存在很多問(wèn)題，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)階段土地管理工作的要求。此外，隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的飛速發(fā)展，在實(shí)際土地管理過(guò)程中，為有效提升管理的科學(xué)性和規(guī)范性，需當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)制定比較完善的管理系統(tǒng)來(lái)開(kāi)展土地管理工作。本文通過(guò)詳細(xì)分析城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過(guò)程中土地管理存在的各種問(wèn)題，進(jìn)一步提出相應(yīng)的解決對(duì)策，發(fā)揮土地管理工作的最大價(jià)值。

2 現(xiàn)階段城鄉(xiāng)一體化土地管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

1）在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中，難免會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題。比如，土地開(kāi)發(fā)程度較低，沒(méi)有規(guī)范的制度作為土地管理的依據(jù)，這就需要相關(guān)管理人員對(duì)耕地質(zhì)量提出比較明確的要求。一部分區(qū)域在建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，為在短時(shí)間內(nèi)獲取土地，占用耕地；部分企業(yè)為占據(jù)更多土地，利用一些手段將耕地占用后，并未針對(duì)耕地的實(shí)際情況開(kāi)展相應(yīng)了解工作，致使耕地的最大作用難以發(fā)揮；部分地區(qū)還存在耕地荒蕪的情況，這樣不僅使土地資源無(wú)法得到有效利用，也會(huì)造成資金浪費(fèi)的情況[1]。

2）有部分開(kāi)發(fā)商在進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，為追求短期經(jīng)濟(jì)利益，沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)境來(lái)開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厮沫h(huán)境、地質(zhì)情況都受到了一定程度的破壞，嚴(yán)重威脅到了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。有的工作人員甚至一邊造林，一邊破壞耕地，這種自相矛盾的做法嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)丨h(huán)境，對(duì)當(dāng)?shù)厝藗兊纳钜苍斐闪艘欢ǖ挠绊?，?dǎo)致土地出現(xiàn)再次荒蕪的情況[2]。

3）在實(shí)際土地管理過(guò)程中，相關(guān)工作人員不具備專業(yè)技能和素質(zhì)，在開(kāi)展土地管理時(shí)，沒(méi)能發(fā)揮出自身最大的作用。土地管理工作涉及十分復(fù)雜的內(nèi)容，比如，水利工程、道路工程、環(huán)境保護(hù)工程等，這些內(nèi)容都是互相融合在一起的，因而土地管理工作艱巨繁雜[3]，需要相關(guān)工作人員具備較高的專業(yè)素養(yǎng)。

4）在土地管理這一過(guò)程中，還存在一個(gè)比較嚴(yán)重的問(wèn)題就是土地管理的投資主體單一。這需要當(dāng)?shù)卣槿肫渲校l(fā)揮其重要作用。在土地開(kāi)發(fā)工作過(guò)程中，需結(jié)合實(shí)際情況，遵循經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)管理工作順利開(kāi)展。此外，政府還需為土地開(kāi)發(fā)提供相關(guān)支持，一是新增土地開(kāi)墾費(fèi)用并建設(shè)新的用地；二是擴(kuò)充農(nóng)業(yè)發(fā)展基金。但需注意的是，如果單單靠著政府，是無(wú)法有效滿足土地開(kāi)發(fā)管理實(shí)際資金需求的。

3 提高城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理有效性的工作對(duì)策

3.1 適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

在實(shí)際土地管理中，需結(jié)合實(shí)際情況適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這樣才能為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)收入。值得注意的是，土地管理工作需和當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效結(jié)合，在這一過(guò)程中還需發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，并將特色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)進(jìn)行有效結(jié)合，這樣才能進(jìn)一步增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入，從而形成當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。在土地管理過(guò)程中，還需落實(shí)好規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，增加高質(zhì)量耕地，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)，這樣才能落實(shí)好規(guī)模化管理工作，從而有效提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入[4]。

3.2 保護(hù)生態(tài)環(huán)境

在土地開(kāi)發(fā)管理過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，以綠色、可持續(xù)發(fā)展為目的，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，要求相關(guān)管理人員保護(hù)好當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中包含很多內(nèi)容，比如，林業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、水利工程規(guī)劃等，只有嚴(yán)格落實(shí)好這些規(guī)劃管理的銜接工作，才能進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順利開(kāi)展，從而適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)，這樣才能為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造更多的收益，從而達(dá)到既能增加耕地又不會(huì)破壞環(huán)境的目的，有效實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)3 方面有效統(tǒng)一[5]。

3.3 促進(jìn)投資主體多元化

土地開(kāi)發(fā)管理工作還需保證投資主體多元化，這樣才能為土地管理工作投入更多的資金，體現(xiàn)其公益性和有償性。城鄉(xiāng)一體化背景下的土地管理是一項(xiàng)十分系統(tǒng)的工作，除了需要政府提供必需投資經(jīng)費(fèi)外，還需結(jié)合實(shí)際情況不斷拓寬投資渠道，從市場(chǎng)上的多個(gè)方面籌集相關(guān)資金，從而建立高效、多元的籌資機(jī)制。籌資機(jī)制最核心的問(wèn)題是效益問(wèn)題，只有不斷提升效益，才能達(dá)到有效籌集的目的。不同的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)上的各種企業(yè)參與到土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中，主要目的是在今后可以獲得比較高昂的投資回報(bào)[6]。所以，在實(shí)際土地開(kāi)發(fā)管理中，需保證投資具有一定的有償性和自愿性。在現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府需落實(shí)好土地開(kāi)發(fā)管理工作，兼顧市場(chǎng)選擇情況，找出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府行為的結(jié)合點(diǎn)。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是增加經(jīng)濟(jì)收益；對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，進(jìn)行工作的目的是使自己的收益最大化，從而達(dá)成效用最大化；政府開(kāi)展土地管理的目的是為了增加土地，將土地資源價(jià)值發(fā)揮到最大。盡管不同主體的出發(fā)點(diǎn)是存在差異的，并且獲得收益也是有所不同的，但對(duì)象都是土地。所以，這就是3 個(gè)不同主體之間的結(jié)合點(diǎn)，需要在土地管理過(guò)程中圍繞這一結(jié)合點(diǎn)構(gòu)建良性運(yùn)行機(jī)制，這樣才能保證政府投資有益性，個(gè)人和企業(yè)投資有償性[7]。

3.4 實(shí)事求是發(fā)展城鄉(xiāng)建設(shè)

針對(duì)現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，需從細(xì)微之處著手解決。先要結(jié)合實(shí)際情況做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，整理好土地規(guī)劃編制，并對(duì)其中存在的各種問(wèn)題和情況進(jìn)行詳細(xì)分析，進(jìn)一步明確土地使用范疇，禁止出現(xiàn)濫用土地的情況。在以往城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中往往存在很多問(wèn)題，其中，農(nóng)村土地投資就是十分顯著的問(wèn)題，如果得不到及時(shí)有效的解決，反而會(huì)拖延工程的正常運(yùn)行。所以，只有進(jìn)一步明確并確定城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合實(shí)際情況制訂合理計(jì)劃，才能保證土地管理工作順利開(kāi)展[8]。

3.5 加快土地管理體系改革

對(duì)于現(xiàn)階段土地管理工作，社會(huì)上的學(xué)者已經(jīng)提出了很多建議及策略。但是，這些策略依舊存在著魚和熊掌不可兼得的情況，從而引發(fā)更多潛在問(wèn)題。對(duì)現(xiàn)階段的土地管理工作來(lái)說(shuō)，還需要政府主管部門的嚴(yán)格監(jiān)管，在合理編制土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持用途管制制度，落實(shí)土地征收征用工作。通過(guò)采用實(shí)錘領(lǐng)導(dǎo)制來(lái)最大限度地滿足土地管理工作需求，這也是從根本上拉近城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)施土地管理最為有效的途徑，這樣才能實(shí)現(xiàn)土地資源的有效應(yīng)用。

3.5.1 對(duì)土地規(guī)劃制度的創(chuàng)新

對(duì)農(nóng)村土地管理來(lái)說(shuō)，需制定創(chuàng)新型管理制度，這樣才能有效滿足現(xiàn)代土地資源功能完善、協(xié)調(diào)高效的土地管理要求。為有效施展符合我國(guó)國(guó)情的實(shí)用型土地規(guī)劃制度，需落實(shí)好以下幾方面工作：（1）建立具有中國(guó)特色的土地規(guī)劃體系，這樣才能進(jìn)一步滿足地方土地管理的實(shí)際需求；（2）不斷加快土地規(guī)劃編制進(jìn)度，合理利用土地與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，促進(jìn)規(guī)劃改革的有效開(kāi)展。

3.5.2 對(duì)土地征用制度的創(chuàng)新

之所以出現(xiàn)土地管理問(wèn)題，其中一個(gè)原因就是在城鄉(xiāng)一體化背景下對(duì)農(nóng)村土地的濫用和濫征。不合理的土地征收制度會(huì)使這種情況越來(lái)越嚴(yán)重。所以，就需要對(duì)土地征用制度做進(jìn)一步的創(chuàng)新。

1）土地征用需結(jié)合實(shí)踐情況進(jìn)一步明確征用范圍及目的，需區(qū)分營(yíng)利性土地和非營(yíng)利性土地的使用。其中，營(yíng)利性土地主要包括酒店、商場(chǎng)、娛樂(lè)性場(chǎng)所所占用的土地等，非營(yíng)利性土地包括了廣場(chǎng)、醫(yī)院、公園等具有公益性的服務(wù)建筑，這就需要當(dāng)?shù)毓芾砣藛T結(jié)合這些不同之處來(lái)選擇不同的供地手段。

2）當(dāng)?shù)卣柽M(jìn)一步優(yōu)化改進(jìn)征地補(bǔ)償制度，需有效提升補(bǔ)償?shù)姆?，還要結(jié)合土地的實(shí)際價(jià)值來(lái)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，這樣可以解決農(nóng)民收入來(lái)源，保證農(nóng)民基本生活。農(nóng)民生活在得到保障之后才能更有動(dòng)力進(jìn)行勞動(dòng)，從而減少經(jīng)濟(jì)損失，這些都是土地征用制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的背景下，落實(shí)好土地管理制度十分重要。相關(guān)工作人員需利用好相關(guān)城市規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用率，并加強(qiáng)城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃相互銜接。此外，還需對(duì)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們進(jìn)行土地管理的能力，這樣才能進(jìn)一步完善一體化規(guī)范管理體制。管理人員需轉(zhuǎn)變以往傳統(tǒng)規(guī)劃思維，打破局限性，開(kāi)闊自己的視野，創(chuàng)新思維，這樣才能促進(jìn)土地管理規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展，為我國(guó)城鄉(xiāng)一體化穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻(xiàn)。