政府對于PPP模式下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本控制的探討

朱 淵

(1.資陽市臨空經(jīng)濟區(qū)管理委員會，四川 資陽 641300；2.資陽空港投資有限責(zé)任公司，四川 資陽 641300)

0 前 言

隨著我國國民經(jīng)濟及生產(chǎn)力水平的提高，科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展，也推動著我國建筑行業(yè)持續(xù)提升，加上城鎮(zhèn)化進程日益加快，需要建設(shè)的工程項目特別是市政基礎(chǔ)設(shè)施項目呈爆發(fā)式增長。但是，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍運轉(zhuǎn)周期較長，資金占用量大，現(xiàn)階段的政府財政并不能滿足工程項目的需求，也會對社會經(jīng)濟全面、均衡發(fā)展造成一定阻礙。

針對此問題，英國政府率先于1992年采用PPP模式進行項目建設(shè)，有效緩解了財政壓力，合理配置了工程資源，取得了良好效果。PPP模式即Public—Private—Partnership，政府與社會資本為完成市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供某種公共產(chǎn)品或服務(wù)，通過簽訂特許權(quán)協(xié)議形成一種長期而密切的合作關(guān)系(成立項目公司)，由項目公司承擔(dān)工程設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等主體性工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，而政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)價格及質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共服務(wù)能力和服務(wù)水平最優(yōu)化[1]。PPP模式通過特許經(jīng)營的方式將部分政府職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會資本，從而建立起全程合作、多方共擔(dān)、收益共享的雙贏關(guān)系，減輕政府財政負擔(dān)的同時，也降低了社會資本的投資風(fēng)險。

1 PPP模式下政府對工程成本控制的原則

我國近年來開始在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中大力推廣和發(fā)展PPP模式。由于市政基礎(chǔ)設(shè)施項目多屬于非經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項目，社會資本用于工程建設(shè)的全部資金，最終也將由政府財政進行全額承擔(dān)或由工程項目使用者承擔(dān)絕大部分資金，政府財政對缺少的部分進行填補。這種情況下，社會資本對于工程項目成本的控制沒有足夠的動力去推動，甚至?xí)⒁徊糠直静辉撚烧袚?dān)的工程成本推諉給政府承擔(dān)，以此提高其經(jīng)濟效益。

PPP模式下的工程成本控制，政府部門在工作中應(yīng)避免社會資本即作為項目投資人又作為成本管理實施者雙重身份的干擾，參與并監(jiān)督項目工程成本管理全過程，保障項目順利推進和實施。PPP模式下利益相關(guān)方之間關(guān)系錯綜復(fù)雜，數(shù)量眾多，想要對工程項目進行合理的成本管理，需要對利益相關(guān)方的關(guān)系進行梳理，制訂其相互合作又互相制約的工作機制。政府在PPP項目工程成本控制監(jiān)督工作中，不管是委托相關(guān)機構(gòu)實施，還是自行對項目工程成本實施監(jiān)管，產(chǎn)生的費用都應(yīng)納入項目成本中。同時，委托的監(jiān)管機構(gòu)不能在同一個項目中對社會資本和政府提供服務(wù)，且應(yīng)開展全過程咨詢服務(wù)[2]。

2 政府在PPP模式下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中可能遇到的工程成本控制問題

PPP模式下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本控制較為困難，政府部門應(yīng)積極參與，主動控制工程成本的支出。由于我國PPP模式起步較晚，基本國情也不同于其他國家，并不能完全照搬他國的方式。目前，我國PPP模式下的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在工程成本控制方面，主要存在以下關(guān)鍵問題。

2.1 項目方案設(shè)計及變更管控不嚴

根據(jù)我國現(xiàn)行制度，按照項目投資金額的一定比例計取設(shè)計費用，這樣使得設(shè)計方有足夠的利益去提高工程造價，不會考慮在設(shè)計中對工程成本進行控制，甚至?xí)室庠O(shè)計出并不經(jīng)濟的項目方案。社會資本作為PPP模式下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資方和建設(shè)方，不承擔(dān)項目成本過高可能帶來的風(fēng)險，其往往只關(guān)注項目建設(shè)投資的可行性，不重視實施過程中的不可預(yù)知因素，對于方案設(shè)計的合理性自然缺少相應(yīng)的管控。另一方面，社會資本最終利潤一般由項目施工利潤和建成運營利潤兩部分組成。在這兩種利潤的獲取方式中，社會資本對于獲取施工利潤具有更豐富的經(jīng)驗，同時獲取該利潤周期也更短。因此，企業(yè)在項目設(shè)計階段也有足夠的利益去參與提高工程造價，以使自身獲取更高的施工利潤。同時，如果缺少成本控制指標(biāo)的制約，社會資本在項目實際施工過程中會進行諸多不必要甚至不合理的變更以盡量增加投資，也往往會忽視成本管理工作的細節(jié)，缺少對施工成品的保護意識，造成不必要的浪費。這就導(dǎo)致工程項目盡管在設(shè)計階段進行了概預(yù)算，最終工程成本也會大大超出[3]。

針對這一問題，政府在框架協(xié)議中應(yīng)明確社會資本擬用于工程建設(shè)投資所應(yīng)完成項目的類型和數(shù)量，在工程施工過程中進行質(zhì)量監(jiān)管的同時加強對方案設(shè)計和設(shè)計變更的管控工作?？捎烧付ǖ牡谌皆O(shè)計單位對社會資本提供的設(shè)計方案進行優(yōu)化。這種方式需要考慮社會資本是否接受政府指定的第三方設(shè)計單位的優(yōu)化意見。如果社會資本接受優(yōu)化意見，則第三方設(shè)計單位不需要進行工程方案的重新設(shè)計；如果社會資本不接受優(yōu)化意見，則應(yīng)由第三方設(shè)計單位接替之前設(shè)計單位的工作，進行工程方案的最終設(shè)計。另一方面，在項目合同中明確變更責(zé)任，將設(shè)計變更根據(jù)對工程造價的影響分為有利變更和不利變更。有利變更在一定程度上降低工程造價，同時有助于成本的管理或工期的縮短，而不利變更則相反。在項目相關(guān)合同協(xié)議中設(shè)立追責(zé)條款，落實相關(guān)方工程變更的責(zé)任，對實現(xiàn)有利變更的責(zé)任方進行獎勵，對造成不利變更的責(zé)任方進行懲罰。加強有關(guān)監(jiān)督管理人員的專業(yè)技術(shù)能力，通過具體施工了解最初方案設(shè)計是否最優(yōu)化從而衡量設(shè)計單位的工作情況，并可根據(jù)調(diào)整后的最優(yōu)化設(shè)計方案對設(shè)計單位進行懲罰。政府部門應(yīng)參與工程變更的審批，對于工程中出現(xiàn)的不利變更，除因不可抗力因素導(dǎo)致的不利變更外，應(yīng)對責(zé)任方進行追責(zé)，同時對施工過程中提出的有利變更進行鼓勵。

2.2 前期規(guī)劃和準(zhǔn)備工作不到位

PPP模式下的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往框架協(xié)議一經(jīng)簽訂隨即進入實施階段，采用邊執(zhí)行邊細化、邊推進邊解決問題的方式，有的甚至項目審批手續(xù)和設(shè)計方案都還未完成就開始大規(guī)模進場施工。如果地方政府征地困難，設(shè)計圖紙跟不上工程進度，大批項目管理人員、專業(yè)施工隊伍以及勞務(wù)隊伍進場后，工作面遲遲得不到解決或者施工工序無法正常銜接，將導(dǎo)致人員和設(shè)備窩工，不僅會對項目工期造成影響，而且工程成本也會大大增加[4]。某些區(qū)域性大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)，市政基礎(chǔ)設(shè)施項目通常邊征地邊進行施工，對周圍暫未征地拆遷居民的生產(chǎn)生活會造成較大影響。為了解決這個問題，政府部門往往對施工場地范圍內(nèi)的桿管線和交通道路進行臨時遷改。如果前期規(guī)劃不到位，實施過程中用地方案有較大調(diào)整，剛遷改完成的桿管線及設(shè)置的臨時道路又有新的變化，將在短期內(nèi)進行二次甚至多次遷改，導(dǎo)致工程成本不必要的浪費。

針對這一問題，政府有關(guān)部門應(yīng)強化征地拆遷工作，細化標(biāo)準(zhǔn)，加強政策宣傳并嚴格執(zhí)行。督促社會資本加快落實項目審批手續(xù)，完善設(shè)計方案，為順利進場連續(xù)施工創(chuàng)造有利條件。在桿管線遷改和臨時便道保通方面，提前做好規(guī)劃，統(tǒng)籌布局，預(yù)判項目用地建設(shè)時序，盡量避免短期內(nèi)二次甚至多次遷改。

2.3 管理制度和成員意識不足

PPP模式在我國起步較晚，政府制定出各項規(guī)章制度以指導(dǎo)、規(guī)范項目的管理流程和行為，這對于不同地方的具體情況并不完全適用。很多部門管理人員缺乏主動學(xué)習(xí)意識，不能熟練掌握相關(guān)制度要求并與當(dāng)?shù)貙嶋H情況相結(jié)合，不能準(zhǔn)確按照相關(guān)管理規(guī)定執(zhí)行，將會導(dǎo)致各部門人員崗位職責(zé)混亂，界限模糊，交底不清，無法有效開展管理工作。若政府部門不能合理分解成本壓力和責(zé)任，不能有效規(guī)范社會資本的建設(shè)行為并正確處理好安全、質(zhì)量、進度與成本的關(guān)系，將會導(dǎo)致工程成本的不斷增加。PPP 項目單價往往審核周期非常長，在新工藝不斷呈現(xiàn)、已有定額過時、材料價格上漲時的信息價跟不上市場價的步伐等情況下，有些項目不計成本，盲目搶進度、爭形象，很容易導(dǎo)致成本大于收入的情況[5]。

針對這一問題，政府應(yīng)當(dāng)對項目成本進行全過程管理，將成本壓力和責(zé)任分解到各職能部門，各職能部門應(yīng)密切配合，充分參與。管理人員積極主動，增強自身的業(yè)務(wù)能力，熟練掌握相關(guān)制度要求并嚴格執(zhí)行。落實各部門人員崗位職責(zé)，做到定崗定責(zé)，明確分工，有效開展管理工作。同時，針對自身情況制定各項制度措施，形成指導(dǎo)項目成本過程控制的綱領(lǐng)性文件，完善對PPP 項目單價的審核制度和流程，規(guī)范社會資本的建設(shè)行為，把控好安全、質(zhì)量、進度與成本的關(guān)系。

3 結(jié) 語

綜上所述，PPP模式下的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟效率和時間效率，緩解政府財政壓力，實現(xiàn)物有所值。但該模式下市政基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)資金最終將由政府來承擔(dān)，目前國內(nèi)PPP模式還處于探索階段，政府如何參與并對項目成本進行控制，很多地方操作還不很規(guī)范。針對此類問題，政府應(yīng)加強對項目方案設(shè)計及變更管控，把控好前期規(guī)劃和準(zhǔn)備工作，提高成員管理和學(xué)習(xí)意識，制定相應(yīng)管理制度并嚴格落實，將工程成本控制在經(jīng)濟合理的范圍內(nèi)，使政府和社會資本實現(xiàn)PPP模式下真正的雙贏局面。

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