存量優(yōu)化視角下的低效建設(shè)用地整治研究
——以安圖縣明月鎮(zhèn)為例

楊 彧，吳威見

(吉林建筑大學(xué)，吉林 長春 130000)

0 前 言

改革開放之初到2019年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%，這表明著我國已進入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，城市發(fā)展由增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量優(yōu)化。然而一些城市的存量建設(shè)用地中卻存在著大量低效用地，若想實現(xiàn)保增長、保耕地的要求，這些城市就必須提高存量用地的空間效益，土地的再開發(fā)利用成為了必然的趨勢[1]。為促進土地節(jié)約集約發(fā)展的一些實際問題，2014年3月27日國土資源部第1次部務(wù)會議審議通過了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，其中明確了要控制建設(shè)用地的總量，減少建設(shè)用地的增量，積極盤活存量用地。這意味著城市的發(fā)展模式從一味追求規(guī)模的擴大轉(zhuǎn)變?yōu)榈托в玫氐奶豳|(zhì)優(yōu)化?；诖耍疚氖紫仁菍质“矆D縣中心城區(qū)明月鎮(zhèn)的現(xiàn)狀用地進行分析，篩選出低效用地，測算出低效用地再開發(fā)的潛力值，針對不同類型的低效用地再開發(fā)提出建議。

1 安圖縣中心城區(qū)土地利用現(xiàn)狀及問題

安圖縣位于吉林省東部，延邊朝鮮族自治州的西南部，素有“長白山下第一縣”的美譽。依托長白山旅游產(chǎn)業(yè)帶動，安圖縣也得到了很好的發(fā)展。但是由于安圖縣長期以來屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)日益發(fā)展的美好訴求與建設(shè)資金不充分之前的矛盾，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)空間效益下降、土地粗放利用、城鎮(zhèn)發(fā)展方向不明確等問題?，F(xiàn)主要針對安圖縣中心城區(qū)即明月鎮(zhèn)的土地利用現(xiàn)狀作出分析，并且發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀的土地利用問題主要表現(xiàn)在三個方面。

1)城鎮(zhèn)內(nèi)部空間布局不合理，邊緣空間破碎化嚴(yán)重。長期以來，明月鎮(zhèn)歷經(jīng)多版總規(guī)，由于發(fā)展思路不一致，鎮(zhèn)區(qū)四散發(fā)力，造成了城鎮(zhèn)空間破碎化現(xiàn)象。以明月鎮(zhèn)南部新城與經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例，雖然都有完整的規(guī)劃，但是由于“批而未建”“批而未供”等現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致各版塊用地分布散亂。鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)部公共服務(wù)設(shè)施比較集中，覆蓋率較低，各功能截然分塊，并沒有交織在一起，也造成了空間布局不合理所帶來的一些問題。

2)城鎮(zhèn)的發(fā)展需求與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量不足的矛盾化。從現(xiàn)在形勢看，國家下達給吉林省的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增量空間的指標(biāo)是有所下降的，相應(yīng)分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指標(biāo)也將大幅度下降，增量式發(fā)展模式已難以為繼，“建設(shè)總用地規(guī)模零增長、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模零增長”是新一輪空間規(guī)劃的大勢[2]。但是從明月鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的需求來看，用地指標(biāo)并不能滿足明月鎮(zhèn)未來的發(fā)展需求。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2020安圖縣現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地是3 984.81 ha，而最新劃定的安圖縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)邊界合計為8 454.65 ha，用地增量需求高達為4 499.84 ha，已遠超現(xiàn)行規(guī)劃的預(yù)期值，其中，明月鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)作為中心城區(qū)，用地增量需求最高，達到了857.72 ha。建設(shè)用地增量的指標(biāo)與建設(shè)用地需求的矛盾明顯。

3)城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間效益普遍低下。明月鎮(zhèn)的存量用地包括批而未供與城鎮(zhèn)低效用地，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)低效用地土地利用強度普遍低下，居住用地由于存在的老舊小區(qū)多為低層住宅，街道狹窄，基礎(chǔ)設(shè)施并不完善，導(dǎo)致居住用地密度高但是用地強度不高的現(xiàn)象。明月鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)存在少量的低效工業(yè)用地，多數(shù)建筑已荒廢多年且破舊不堪，影響了城市景觀，因此從盤活存量用地和改善城市面貌等角度出發(fā)，都有必要對老廠區(qū)進行改造優(yōu)化。同時有新建工業(yè)項目向開發(fā)區(qū)集中，開發(fā)區(qū)建設(shè)活躍土地需求量較大，但是現(xiàn)有的開發(fā)版圖內(nèi)存在大量的批而未供的用地，建設(shè)用地的空間效益低下。

2 低效用地潛力評價

2.1 低效用地的評定標(biāo)準(zhǔn)

城鎮(zhèn)低效用地是指經(jīng)第二次全國土地調(diào)查確定為建設(shè)用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊，且權(quán)屬清晰、不存在爭議的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地[3]。根據(jù)實地調(diào)研，從土地開發(fā)強度、用地布局、基礎(chǔ)設(shè)施配套、建筑質(zhì)量等方面來評定城鎮(zhèn)低效用地。因此，針對明月鎮(zhèn)將以下用地認(rèn)定為城鎮(zhèn)低效用地：①已經(jīng)停產(chǎn)1年以上以及空間效益低下的工業(yè)用地；②列入棚改計劃的老舊居住用地；③城中村城鎮(zhèn)建成區(qū)以外、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)的周邊舊村莊。

2.2 潛力測算

城鎮(zhèn)低效用地潛力可以用評分差值表示為：土地利用潛力=最佳土地利用狀況-現(xiàn)狀土地利用狀況[4]。通過前期調(diào)研所收集的數(shù)據(jù)及評價單元地塊的實際情況，本文對明月鎮(zhèn)城鎮(zhèn)低效用地潛力評價采用規(guī)模潛力和經(jīng)濟潛力兩種方法進行測算。

2.2.1 規(guī)模潛力測算方法

規(guī)模潛力是指將特定時間點的現(xiàn)實容積率，與達到符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃及相關(guān)法規(guī)規(guī)定的容積率差距進行換算形成的土地規(guī)模，絕對規(guī)模計算公式見式(1)和式(2)[5]。

(1)

式中，Qc為絕對規(guī)模潛力，ha；Qr為低效用地面積，ha；Rc為規(guī)劃允許的容積率標(biāo)準(zhǔn)；Fc為現(xiàn)狀綜合容積率值。由于現(xiàn)狀容積率的獲取難度較大，各地塊的容積率數(shù)值大小是通過資料查詢，通過ArcGis參考遙感衛(wèi)星影像的建筑投影來確定地塊平均建筑層數(shù)，最終計算得出大致的現(xiàn)狀綜合容積率值[6]。

(2)

式中，qc為相對規(guī)模潛力；Qc為絕對規(guī)模潛力，ha；Q為現(xiàn)狀土地面積，ha。

2.2.2 經(jīng)濟潛力測算方法

經(jīng)濟潛力是指以現(xiàn)狀土地利用狀況在達到地塊規(guī)劃允許建設(shè)的土地利用狀況時所產(chǎn)生的經(jīng)濟差值。分別按如下式(3)～(4)以測算土地經(jīng)濟潛力和單位土地經(jīng)濟潛力[5]。

Ea=QT×(Rc×Jc-Fc×Jx-Rc×Cc)

(3)

式中，Ea為經(jīng)濟潛力，萬元；QT為低效用地面積，ha；Rc為規(guī)劃允許的容積率標(biāo)準(zhǔn)；Fc為現(xiàn)狀綜合容積率值；Jc為新建物業(yè)單位建筑面積平均市場價格，元/m2；Jx為現(xiàn)有物業(yè)單位建筑面積平均市場價格，元/m2；Cc為新建物業(yè)單位建筑面積平均開發(fā)成本，元/m2。

(4)

式中，ea為單位土地經(jīng)濟潛力；Ea為經(jīng)濟潛力，萬元；Qr為低效用地面積，ha。

2.3 測算結(jié)果分析

本文運用規(guī)模潛力測算方法，安圖縣絕對規(guī)模潛力為218.09 ha。其中居住用地絕對規(guī)模潛力為94.04 ha；工業(yè)用地絕對規(guī)模潛力為36.16 ha；村莊用地絕對規(guī)模潛力為87.91 ha。從相對規(guī)模來看，居住用地的相對規(guī)模潛力最高，村莊用地相對規(guī)模潛力次之，工業(yè)用地最低。

本文運用經(jīng)濟潛力測算方法，安圖縣經(jīng)濟規(guī)模潛力為121.4億元。根據(jù)地類分析，工業(yè)用地20.7億元，居住用地64.24億元，村莊用地36.46億元。

通過兩種潛力測算方法測算的結(jié)果，本文建議將居住低效用地作為重點的挖潛對象。

3 不同類型低效用地的再開發(fā)對策

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是優(yōu)化城鎮(zhèn)土地利用、推進土地節(jié)約集約發(fā)展的有效手段，針對明月鎮(zhèn)不同類型的低效用地，結(jié)合各區(qū)域的現(xiàn)狀情況以及未來發(fā)展特征，提出城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的具體對策，為未來低效用地再開發(fā)的實施提供參考。

3.1 老舊居住用地再開發(fā)

現(xiàn)狀舊城鎮(zhèn)內(nèi)的低效用地是城鎮(zhèn)存量用地的重要構(gòu)成之一，主要包括老舊建筑、棚戶區(qū)等組成。這些用地數(shù)量多且分散，多數(shù)位于南部與302國道兩側(cè)的老城區(qū)內(nèi)，對于這些老舊建筑來說，全部推倒重建的可能性較低，因此，往往采用微更新、有機更新等漸進式的模式進行再開發(fā)[6]。舊城鎮(zhèn)的低效用地再開發(fā)主要通過以下方式進行。

1)提高老舊建筑的品質(zhì)。對一些老舊住宅區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施進行全面提升優(yōu)化，并針對老舊建筑外立面進行改造，增加外墻保溫材料以應(yīng)對寒冷氣候的影響，提升居住舒適度。

2)優(yōu)化交通條件。舊城鎮(zhèn)內(nèi)一直以來存在交通條件差的問題，可以通過打通內(nèi)部的斷頭路、對道路路面的重新修整鋪裝等，實現(xiàn)道路條件的優(yōu)化，減少舊城鎮(zhèn)內(nèi)的道路負(fù)荷。

3)增加綠化空間。如何解決舊城鎮(zhèn)內(nèi)部綠化空間的缺失是一大難題，由于之前的城鎮(zhèn)發(fā)展沒有考慮到這方面，導(dǎo)致現(xiàn)在很難找到一些合適的地塊來填補這一空缺。見縫插針地增加綠化空間，通過增加道路兩側(cè)的行道樹以及嘗試屋頂綠化或垂直綠化以改善舊城鎮(zhèn)的空間環(huán)境品質(zhì)[6]。

總之，對于舊城鎮(zhèn)用地的再開發(fā)，不可能從全部拆除重建的角度出發(fā)，應(yīng)以改善低效用地內(nèi)部條件，提升空間效益為主，陸續(xù)完善居住、商業(yè)、游憩、服務(wù)等功能，逐步提升舊城鎮(zhèn)的活力。

3.2 低效工業(yè)用地再開發(fā)

明月鎮(zhèn)的低效工業(yè)用地并不多，但是由于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的設(shè)立，許多工業(yè)廠區(qū)未來會向經(jīng)濟開發(fā)區(qū)方向集聚發(fā)展，因此要處理好城區(qū)內(nèi)搬遷工業(yè)產(chǎn)區(qū)的土地再開發(fā)問題。對于產(chǎn)能低的工業(yè)用地，可以進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換，通過政府回購或者企業(yè)轉(zhuǎn)租等形式，將工業(yè)用地轉(zhuǎn)移給更高效的用地主體[7]。對于未來要向經(jīng)濟開發(fā)區(qū)搬遷的工業(yè)產(chǎn)區(qū)，可以轉(zhuǎn)變開發(fā)居住用地，也可以結(jié)合其特點打造一些創(chuàng)意園區(qū)或者商業(yè)街區(qū)的形式，以增加地區(qū)的活力。由于一些老工業(yè)產(chǎn)區(qū)與周邊地區(qū)功能融合度不強，生活配套服務(wù)水平較低，因此，在再開發(fā)的過程中也要跟進配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，以支撐起工業(yè)用地再開發(fā)后的持續(xù)發(fā)展能力。

3.3 舊村莊再開發(fā)

針對明月鎮(zhèn)的舊村莊，將村莊分為了城中村和周邊村莊兩種類型，根據(jù)實際情況采用不同的再開發(fā)模式。城中村主要集中在城鎮(zhèn)現(xiàn)狀的建成區(qū)內(nèi)，建筑破舊、街道狹窄、環(huán)境較差等問題對城鎮(zhèn)形象的塑造和品質(zhì)的提升都存在一定的影響，應(yīng)全面拆除重建，完善村莊用地功能，改變其空間形態(tài)，以適應(yīng)城鎮(zhèn)未來發(fā)展的需求。明月鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)周邊村莊較多且有一定的規(guī)模，住宅建筑基本上呈現(xiàn)城市聚落形式，能夠起到承載城鎮(zhèn)功能外溢的作用，村莊與城鎮(zhèn)能夠共享使用基礎(chǔ)設(shè)施。這類村莊應(yīng)綜合考慮城鎮(zhèn)化以及村莊自身發(fā)展的需求以全面改造和綜合整治的方式推進。

4 結(jié) 語

在存量優(yōu)化的背景下，城鎮(zhèn)的發(fā)展不應(yīng)該一味追求向外擴張，而應(yīng)該將重心轉(zhuǎn)向內(nèi)部存量用地的優(yōu)化。存量用地再開發(fā)也不應(yīng)片面地理解為用地功能的更新，而應(yīng)該站在城鎮(zhèn)未來發(fā)展的角度上統(tǒng)籌考慮。由于低效用地全盤拆除重建成本過大，因此，本文通過測算低效用地再開發(fā)潛力的方法，來具體確定針對不同類型的低效用地的再開發(fā)策略。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實際操作過程中，如開發(fā)資金、土地房屋權(quán)屬、利益分配等問題都需要在實際過程中去協(xié)調(diào)和解決。

本文從技術(shù)角度出發(fā)，通過測算再開發(fā)潛力的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的策略建議，對未來明月鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提供參考，并且在數(shù)據(jù)的獲取過程中，由于年限等方面原因，數(shù)據(jù)上存在一定的偏差，希望后期通過更精確的技術(shù)手段更新完善數(shù)據(jù)，從而得到更具科學(xué)性的評估結(jié)果。

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