數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的中國路徑

陳 思，馬其家

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京市 100029）

目前，全球?qū)τ跀?shù)據(jù)跨境流動(dòng)并沒有統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，加之各國所追求的目標(biāo)不一致，導(dǎo)致各國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則存在較大差異。例如，美國作為數(shù)字產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國，追求數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，推崇數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)①；歐盟提倡保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利，堅(jiān)持以數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)②；中國主張數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)應(yīng)以國家數(shù)據(jù)安全為前提③。各國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管中價(jià)值取向的差異直接導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則支離破碎、無法統(tǒng)一，也導(dǎo)致國際層面的監(jiān)管協(xié)調(diào)成為難題。

現(xiàn)階段國內(nèi)學(xué)者對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的研究主要體現(xiàn)在三方面④。一是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)域外監(jiān)管規(guī)則分析。自雷登伯格（Reidenberg J R）[1]首次提出數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的美歐二元對立模式后，國內(nèi)學(xué)者圍繞美歐的立法模式、監(jiān)管規(guī)則展開了對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的比較研究。單文華等[2]分析了美歐數(shù)據(jù)監(jiān)管理念、數(shù)據(jù)監(jiān)管法律體系、數(shù)據(jù)監(jiān)管實(shí)施體系的差異，介紹了美歐在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管領(lǐng)域的立法、實(shí)踐及其對中國的借鑒意義。譚觀福[3]總結(jié)了美歐在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管方面的分歧，重點(diǎn)比較分析了新近自由貿(mào)易協(xié)定中數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管模式，提出了中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管制度的完善建議。此外，還有學(xué)者對日本、印度和俄羅斯等國家更廣范圍的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行了比較分析。二是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管國內(nèi)規(guī)則的制度設(shè)計(jì)。馬其家等[4]綜合考量了中國數(shù)字貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r、國內(nèi)現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則以及中國參與國際數(shù)據(jù)監(jiān)管合作的具體實(shí)踐，主張中國應(yīng)完善數(shù)據(jù)出境安全審核制度。趙精武[5]從歐盟制定標(biāo)準(zhǔn)化合同的規(guī)制模式和規(guī)制邏輯出發(fā)，提出中國應(yīng)為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提供相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化合同，指引數(shù)據(jù)處理者締結(jié)合理、恰當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)跨境流動(dòng)合同。三是中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的域外效力，以及如何在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中爭奪話語權(quán)等。葉開儒[6]從歐盟內(nèi)部視角對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域長臂管轄制度進(jìn)行了分析，提出中國應(yīng)當(dāng)改變數(shù)據(jù)監(jiān)管防御策略，主動(dòng)利用本國數(shù)據(jù)優(yōu)勢爭奪國際話語權(quán)，積極構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的域外監(jiān)管規(guī)則。邵懌[7]解構(gòu)了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)長臂管轄權(quán)問題，探討了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域長臂管轄權(quán)行使的“全球共管”模式，提出中國應(yīng)統(tǒng)籌研判數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的內(nèi)在邏輯和外在規(guī)范，充分銜接國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則與國際監(jiān)管規(guī)則，明確數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的域外適用效力。

可見，現(xiàn)有研究主要集中在通過對域外數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的比較分析反哺中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管實(shí)踐和國內(nèi)具體監(jiān)管制度的構(gòu)建上，但對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的關(guān)注度不足，尤其缺乏對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的研究。因此，本文擬在分析數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)美歐實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探討中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的基本立場，構(gòu)建中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的策略路徑。

一、中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)中存在的問題

為規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國先后頒布了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）、《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）和《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個(gè)人信息保護(hù)法》），基本建立了國內(nèi)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管框架。在國際層面，作為全球數(shù)據(jù)治理體系中最重要的利益相關(guān)者之一，中國越來越重視參與數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的談判，開始關(guān)注與其他國家或地區(qū)之間的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。2020年11月中國參與談判并正式簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Region?al Comprehensive Economic Partnership，RCEP）。2021年9月中國正式提出申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP），同年11月中國又正式提出申請加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）。此外，中國也在積極參與新一輪世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）電子商務(wù)諸邊談判。雖然中國近期對外締結(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定都涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則條款，但相較于美歐在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中的監(jiān)管協(xié)調(diào)中國還存在一些不足。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則存在著適配性障礙

近年來，中國高度重視數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的發(fā)展，但現(xiàn)有的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國內(nèi)監(jiān)管制度適恰性和協(xié)調(diào)性不足。一方面，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國內(nèi)監(jiān)管體系不完善，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管能力和保護(hù)水平不足，國家層面缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。較強(qiáng)的監(jiān)管能力和高水平的數(shù)據(jù)保護(hù)是數(shù)據(jù)安全跨境流動(dòng)監(jiān)管的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)能提高中國參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的效率。如果在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國內(nèi)監(jiān)管體系不完善時(shí)貿(mào)然加入鼓勵(lì)數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)的高度開放的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，極易引發(fā)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。[8]另一方面，中國國內(nèi)法規(guī)之間存在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則不協(xié)調(diào)的問題。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則是中國參與國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則之間不一致必然影響中國參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的進(jìn)程?！稊?shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》實(shí)施后，中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則和框架基本形成，但原有法規(guī)中的數(shù)據(jù)相關(guān)規(guī)定并未及時(shí)修訂，造成了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域國內(nèi)法律法規(guī)之間的分歧。如2021年實(shí)施的《數(shù)據(jù)安全法》第三十一條允許符合安全評估標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)出境，但此前2014年實(shí)施的《人口健康信息管理辦法（試行）》并沒有進(jìn)行修訂，第十條仍明確禁止人口健康信息流出。

（二）中國參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的方式單一

目前中國參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的主要方式是加入自由貿(mào)易協(xié)定、加入國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)和與域外國家或地區(qū)就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)簽署協(xié)調(diào)監(jiān)管的諒解備忘錄。但是，在中國對外簽署的19個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中，除RCEP 外，其他很少涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則條款。國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)是非營利性機(jī)構(gòu)，目標(biāo)是在世界范圍內(nèi)推廣數(shù)據(jù)領(lǐng)域相關(guān)指南和最佳實(shí)踐，并沒有監(jiān)管效力。備忘錄也不是監(jiān)管協(xié)調(diào)的終點(diǎn)和全部，僅僅意味著國家或區(qū)域間完成了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則框架的搭建，還需要繼續(xù)磋商制定相應(yīng)的配套制度，將備忘錄落實(shí)到常規(guī)監(jiān)管中?？梢?，中國參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)時(shí)，不僅協(xié)調(diào)方式較為單一，在層次和深度上的挖掘與探索也存在不足。此外，中國參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的頻率較低，監(jiān)管協(xié)調(diào)的有效性有限，不能滿足數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)發(fā)展變化的監(jiān)管需求。

（三）中國在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)中的話語權(quán)較弱

中國在參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的實(shí)踐中話語權(quán)不足，難以產(chǎn)生國際影響力。從內(nèi)部因素來看，一方面，中國對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際規(guī)則制定的參與較少。中國雖然順應(yīng)了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的國際發(fā)展趨勢，參與了一些規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的協(xié)定，但參與數(shù)量有限，尚不能建立起制度優(yōu)勢。另一方面，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國內(nèi)監(jiān)管體系和中國已參與的國際協(xié)定未達(dá)到高水平的國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。例如，RCEP作為中國參與的首個(gè)對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行專門規(guī)定的協(xié)定，對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)制水平有了一定的提升，但RCEP中對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的規(guī)則要求仍低于CPTPP等其他數(shù)字貿(mào)易協(xié)定。相比于其他發(fā)達(dá)國家，中國在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的參與數(shù)量和參與程度上都相對遜色，在國際監(jiān)管協(xié)調(diào)中的實(shí)質(zhì)競爭力較弱。從外部因素來看，發(fā)達(dá)國家利用其在傳統(tǒng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的競爭優(yōu)勢，通過制定高水平的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管領(lǐng)域取得了主導(dǎo)權(quán)。由于加入這些數(shù)字貿(mào)易協(xié)定時(shí)需要付出高昂的規(guī)則成本，中國等發(fā)展中國家在數(shù)字貿(mào)易協(xié)定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則中的話語權(quán)被嚴(yán)重削弱。[9]

當(dāng)下中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)能力不足，尚未形成完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)，缺乏全方位、多層次的參與溝通渠道。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)中存在的問題不僅會(huì)威脅中國數(shù)據(jù)安全、阻礙中國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施，也會(huì)掣肘中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的國際實(shí)踐

目前，國際層面沒有一個(gè)多邊的國際協(xié)定能夠協(xié)調(diào)監(jiān)管數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，世界各國都在積極尋找數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域新的監(jiān)管協(xié)調(diào)方式，以美國和歐盟的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)方式為國際主流。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的美國實(shí)踐

美國掌握著傳統(tǒng)國際貿(mào)易規(guī)則的制定權(quán)，又憑借數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新優(yōu)勢，在數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的規(guī)則制定和協(xié)商過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，推動(dòng)達(dá)成了一系列數(shù)字貿(mào)易規(guī)則成果，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域建立了競爭優(yōu)勢，成為全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的主導(dǎo)者和最大受益者。

美國在WTO 電子商務(wù)諸邊談判進(jìn)程中，就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管問題提出了意見。美國主張對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)實(shí)行寬松的監(jiān)管政策，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)。[10]但WTO 議題談判進(jìn)展緩慢，無法適應(yīng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的發(fā)展速度，在WTO 框架下開展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)步履維艱。為尋求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的新方式，美國通過制定自由貿(mào)易協(xié)定向貿(mào)易伙伴輸出美國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則，實(shí)現(xiàn)以美國數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。2018年美國簽署《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》（United States-Mexico-Canada Agree?ment，USMCA），進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)，同時(shí)要求締約方建立國內(nèi)數(shù)據(jù)監(jiān)管框架，鼓勵(lì)締約方之間加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。[11]2022年4月，美國商務(wù)部發(fā)布《全球跨境隱私規(guī)則聲明》，旨在建立全球跨境隱私規(guī)則（Cross-Border Privacy Rules，CBPR）論壇，彌合數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則的差異，強(qiáng)化美國在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域話語權(quán)，鞏固美國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的主導(dǎo)權(quán)。

美國貿(mào)易代表曾表示，美國未來將在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域與有相似監(jiān)管理念和監(jiān)管協(xié)調(diào)意愿的國家或地區(qū)合作。[12]可見，對于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，美國提倡所謂的“少邊主義國際化方案”，認(rèn)為在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)多邊主義協(xié)商一致的成本太高，擁有更多數(shù)據(jù)資源、有能力控制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的少數(shù)國家可以先展開小規(guī)模的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)，在國際社會(huì)中組建以美國為中心的小型“數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管圈”，為國際社會(huì)制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，然后再利用該“數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管圈”的影響力，吸引其他國家加入，或?qū)⒈O(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)推行到其他國家境內(nèi)，使小范圍的監(jiān)管共識轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠓秶娜蚬沧R。

（二）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的歐盟實(shí)踐

歐盟主要依賴充分性保護(hù)認(rèn)定協(xié)議開展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。充分性保護(hù)認(rèn)定本質(zhì)上是歐盟對與其進(jìn)行數(shù)據(jù)往來國家的數(shù)據(jù)保護(hù)體系和數(shù)據(jù)保護(hù)水平的評估，其初衷是希望歐盟公民的個(gè)人數(shù)據(jù)在流出歐盟區(qū)域后仍然能夠得到持續(xù)的高水平保護(hù)。目前，充分性保護(hù)認(rèn)定協(xié)議已經(jīng)逐漸發(fā)展為歐盟發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)和爭奪數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域國際話語權(quán)的重要支撐點(diǎn)。[13]

2019年歐盟與日本就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題達(dá)成了充分性保護(hù)認(rèn)定協(xié)議，這不僅是《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）生效以來歐盟簽署的第一份充分性保護(hù)認(rèn)定協(xié)議，也是歐盟與非歐盟國家之間簽署的第一份充分性保護(hù)認(rèn)定協(xié)議，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)方面具有一定的開創(chuàng)性意義。截至2022年2月底，全球范圍內(nèi)歐盟已與14個(gè)國家⑤達(dá)成充分性保護(hù)認(rèn)定協(xié)議，意味著這14 個(gè)國家將參照歐盟的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與歐盟進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)管。歐盟與其他國家之間達(dá)成的充分性保護(hù)認(rèn)定協(xié)議代表了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的一種新模式，這種監(jiān)管協(xié)調(diào)在協(xié)議雙方之間達(dá)成了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，使監(jiān)管規(guī)則從差異化逐漸走向趨同。越來越多的數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)向歐盟靠近，歐盟利用充分性保護(hù)認(rèn)定協(xié)議這種“單邊主義行為”參與并主導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的范圍正在不斷擴(kuò)大。

（三）美歐之間就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)做出的努力

美國和歐盟數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的價(jià)值取向有著明顯差異，雙方的監(jiān)管協(xié)調(diào)存在著難以彌合的鴻溝。為消除雙方之間的制度障礙，美國和歐盟在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)方面做出了較大努力。

2000年的《安全港協(xié)議》（Safe Harbor）是美歐在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域首次進(jìn)行的監(jiān)管協(xié)調(diào)，為美歐數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提供了法律依據(jù)，在一定程度上調(diào)和了美歐數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的差異?！袄忡R門”事件發(fā)生后，歐盟宣布《安全港協(xié)議》無效。為替代《安全港協(xié)議》，美歐開始積極尋找數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域的新妥協(xié)辦法，并于2016年簽訂了《隱私盾協(xié)議》（Privacy Shield）?！峨[私盾協(xié)議》既為美歐數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提供了安全保護(hù)，也為美歐數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)提供了新可能。[14]但是，2020年7月16日歐洲法院（European Court of Justice）在Sch?rems II案件判決中認(rèn)定《隱私盾協(xié)議》無效，美歐之間的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)再次陷入困境。2021年6月4日，歐盟公布了《將個(gè)人數(shù)據(jù)從歐盟傳輸?shù)降谌龂男聵?biāo)準(zhǔn)合同條款》（New Standard Contractual Clauses for the Transfer of Personal Data from the EU to Third Countries，新版SCCs）。[15]新版SCCs吸收了歐盟GDPR中數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的核心規(guī)則，將其嵌入數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的全過程，提升了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的效率，成為保障數(shù)據(jù)安全跨境流動(dòng)的重要依據(jù)。[16]但美歐之間數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的合法性基礎(chǔ)仍然存在不確定性，為填補(bǔ)美歐數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的空白，2022年3月25日，美國和歐盟就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題達(dá)成原則性協(xié)議，承諾將促進(jìn)美歐之間的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，打破美歐在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域的對立格局，建立全新的跨大西洋數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)方式。

在不同價(jià)值取向的驅(qū)使下，國家對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的方式必然呈現(xiàn)差異化和多元化特點(diǎn)，但這并不意味著監(jiān)管協(xié)調(diào)方式存在優(yōu)劣之分。[17]美國和歐盟的監(jiān)管協(xié)調(diào)方式消除了監(jiān)管規(guī)則差異導(dǎo)致的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)壁壘，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)，為中國提供了協(xié)調(diào)監(jiān)管的參考范式。但是，現(xiàn)階段中國還不具備美國和歐盟的數(shù)據(jù)治理水平與數(shù)據(jù)監(jiān)管文化，無法單純效仿或移植美歐數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)。

三、中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)應(yīng)采取的基本立場

中國已基本確立了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管理念，建立了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管框架，中國對于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)亦應(yīng)當(dāng)秉持一定的基本立場。

（一）尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)

數(shù)據(jù)主權(quán)是國家主權(quán)在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的表現(xiàn)形式，是各國對數(shù)據(jù)主張本國權(quán)利的主要理據(jù)，是影響數(shù)字地緣政治競爭的重要因素。[18]目前，數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)以發(fā)展中國家向發(fā)達(dá)國家流入為主，這種流動(dòng)的不均衡使得發(fā)達(dá)國家在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域占據(jù)了絕對優(yōu)勢地位，攫取了更多的數(shù)據(jù)資源。[19]例如美國利用在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中的主導(dǎo)地位，實(shí)施數(shù)據(jù)長臂管轄政策，以獲得對更多數(shù)據(jù)的控制權(quán)。這不但侵犯了他國的數(shù)據(jù)主權(quán)，而且在一定程度上打擊了各國參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的積極性。

尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)，歸根結(jié)底是在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)中平衡各國的利益訴求，實(shí)際上就是平衡發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的利益訴求。[20]雖然發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家對于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的政策不同、維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)的理念不同，但在數(shù)字全球化時(shí)代，發(fā)展中國家很難脫離發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)達(dá)國家也無法忽視中國等發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)。因此，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)中，各國的數(shù)據(jù)主權(quán)需要多邊合作共同維護(hù)。[21]中國應(yīng)當(dāng)保持自我克制，以尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)為底線，以安全、自由的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)為導(dǎo)向，處理好國內(nèi)數(shù)據(jù)監(jiān)管與國際數(shù)據(jù)治理的互動(dòng)關(guān)系。

（二）鼓勵(lì)正當(dāng)可控的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)

數(shù)據(jù)的價(jià)值在于流動(dòng)，數(shù)據(jù)保持生命力的方式就是流動(dòng)。數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)確實(shí)更能促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展，但數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)并不只具有促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，各國還會(huì)考慮數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)主權(quán)和個(gè)人隱私保護(hù)等因素，對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行必要規(guī)制。

跨境數(shù)據(jù)的正當(dāng)性和風(fēng)險(xiǎn)的可控性是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的必要前提?！罢?dāng)”和“可控”分別對應(yīng)跨境數(shù)據(jù)的“自身安全”和“利用安全”?？缇硵?shù)據(jù)自身安全是數(shù)據(jù)本身承載的信息完整和可靠；跨境數(shù)據(jù)利用安全是強(qiáng)調(diào)防范和避免由于數(shù)據(jù)大量頻繁跨境流動(dòng)而引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)。[22]鼓勵(lì)正當(dāng)?shù)摹⒖煽氐臄?shù)據(jù)跨境流動(dòng)實(shí)質(zhì)上就是保障跨境數(shù)據(jù)安全，跨境數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的應(yīng)有之義，也是破解監(jiān)管協(xié)調(diào)中“數(shù)據(jù)治理赤字”和“數(shù)據(jù)信任赤字”的重要法寶。

中國《數(shù)據(jù)安全法》提出，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)安全跨境流動(dòng)原則與數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)原則，以國家數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開放并舉為雙重目標(biāo)，[23]確保數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)是中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的核心目標(biāo)。因此，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)中中國有必要在立足總體國家數(shù)據(jù)安全觀、大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的同時(shí)，鼓勵(lì)正當(dāng)?shù)摹⒖煽氐臄?shù)據(jù)跨境流動(dòng)，這既有利于促進(jìn)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)，也有利于邁向互惠共贏的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)。

（三）倡導(dǎo)互惠共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)

作為數(shù)據(jù)大國，中國應(yīng)積極倡導(dǎo)互惠共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)，把平等互信、合作共贏的理念貫徹到監(jiān)管協(xié)調(diào)過程中，充分表達(dá)中國在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)中的善意。

首先，平等互信是互惠共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)在于建立公平合理的國際秩序，增強(qiáng)協(xié)調(diào)各方的相互信賴。無論是美國的數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)主義、歐盟的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)主義，還是日本折中的可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)主義，出發(fā)點(diǎn)都是維護(hù)本國的數(shù)據(jù)特權(quán)。這種以本國利益為最終目標(biāo)的立場，帶有資本主義制度下的利己性和排他性，不利于建立公平合理的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則。中國作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中數(shù)據(jù)大國，應(yīng)堅(jiān)持在平等互信的基礎(chǔ)上與各國展開數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)。在參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)時(shí)，中國絕不會(huì)憑借自身的數(shù)據(jù)優(yōu)勢打破數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國際秩序，更不會(huì)依靠自身的經(jīng)濟(jì)地位侵犯其他國家尤其是不發(fā)達(dá)國家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)利益。

其次，合作共贏是互惠共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)的目標(biāo)。中國應(yīng)積極參與國際社會(huì)關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的探討和磋商，構(gòu)建國家間多類型、多線條的溝通模式。同時(shí)，積極尋求與各國政府和國際組織等重要貿(mào)易伙伴通過雙邊、多邊協(xié)議建立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，共同推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理進(jìn)程，攜手打造網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的協(xié)調(diào)監(jiān)管與合作共贏。[24]

四、中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的策略路徑

目前，以美歐為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)方式代表了發(fā)達(dá)國家的利益，不符合發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)需求。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)大國，中國應(yīng)充分展現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)，為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)提供中國方案。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則的調(diào)整策略

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則的調(diào)整直接決定著中國能否順利參與國際數(shù)據(jù)監(jiān)管，以及能否有效地在國際監(jiān)管規(guī)則博弈中占據(jù)有利地位。因此，中國應(yīng)調(diào)整國內(nèi)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則以適應(yīng)國際監(jiān)管規(guī)則，使數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)走上正當(dāng)可控的發(fā)展軌道，增強(qiáng)中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的國際影響力。

1.建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管立足于國內(nèi)數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則，即先對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行有效的國內(nèi)監(jiān)管。因此，中國應(yīng)在國家層面建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如歐盟、日本等數(shù)據(jù)大國都成立了專門的跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟設(shè)立的數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)監(jiān)管工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)歐盟成員國各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的差異；日本設(shè)立的個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)作為統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行有效監(jiān)管，同時(shí)提高個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)效率。⑥

目前，中國對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管主要呈現(xiàn)出各級政府和涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)行業(yè)主管部門的“多頭監(jiān)管”格局，雖然涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的各行業(yè)主管部門擁有規(guī)則制定權(quán)和數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)，但缺失國家層面對跨境數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管，無法明確跨境數(shù)據(jù)的監(jiān)管責(zé)任歸屬和完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的內(nèi)部協(xié)調(diào)制度。中國應(yīng)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一方面，由國家跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)行使跨境數(shù)據(jù)的審核權(quán)和確認(rèn)權(quán)，以避免國內(nèi)不同部門、不同行業(yè)、不同地區(qū)因數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)不同而出現(xiàn)監(jiān)管競爭的情況；另一方面由國家跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》統(tǒng)一對跨境數(shù)據(jù)進(jìn)行事前評估和持續(xù)監(jiān)督。

2.完善跨境數(shù)據(jù)安全監(jiān)管機(jī)制

為解決數(shù)據(jù)安全問題，不僅要在技術(shù)上給數(shù)據(jù)提供安全保護(hù)，也要在社會(huì)、政策、經(jīng)濟(jì)和個(gè)人領(lǐng)域保護(hù)數(shù)據(jù)的綜合安全。中國應(yīng)立足總體國家安全觀保障數(shù)據(jù)安全，建立跨境數(shù)據(jù)安全監(jiān)管機(jī)制。[25]

首先，完善跨境數(shù)據(jù)分類審核制度。數(shù)據(jù)分類審核制度具有數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)識別功能，是跨境數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的基本前提，也是在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中確保數(shù)據(jù)安全、維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。[26]完善跨境數(shù)據(jù)分類審核制度的先決條件是合理界定重要數(shù)據(jù)，劃清其內(nèi)涵和外延。國家市場監(jiān)督管理總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《信息安全技術(shù)重要數(shù)據(jù)識別指南（征求意見稿）》明晰了重要數(shù)據(jù)的核心概念。⑦中國在后續(xù)完善重要數(shù)據(jù)的相關(guān)立法時(shí)，應(yīng)明確重要數(shù)據(jù)的識別標(biāo)準(zhǔn)，將重要數(shù)據(jù)的識別標(biāo)準(zhǔn)聚焦在安全影響方面，從定性和定量兩方面綜合考量數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，以便合理地根據(jù)跨境數(shù)據(jù)的重要程度適用國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則。

其次，推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)安全評估制度落地。明確數(shù)據(jù)出入境風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則，開展跨境數(shù)據(jù)規(guī)制措施的必要性評估，切實(shí)牢固跨境數(shù)據(jù)安全屏障，保證跨境數(shù)據(jù)符合“合法公共政策目標(biāo)”的基本要求。目前，美國和歐盟均已在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域建立了數(shù)據(jù)規(guī)制措施的必要性評估制度，包括監(jiān)管影響評估（Regulatory Impact Assessment，RIA）和數(shù)據(jù)保護(hù)影響評估（Data Protection Impact Assessment，DPIA）。CPTPP、USMCA、《日本-歐盟經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Japan-EU Economic Partnership Agree?ment，EPA）等重要的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定均鼓勵(lì)各締約方進(jìn)行必要性評估。[27]為盡快適應(yīng)國際貿(mào)易協(xié)定的評估要求，中國對數(shù)據(jù)出境和入境要進(jìn)行必要性評估，發(fā)布數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)必要性評估意見或指南，以嚴(yán)格的評估條件和詳盡的評估內(nèi)容提高數(shù)據(jù)出入境監(jiān)管規(guī)則的要求，這既可以調(diào)整中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則，也有利于實(shí)現(xiàn)中國與國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的銜接。

最后，完善跨境數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同防控制度。由于數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)來源的專業(yè)性和影響的普遍性，跨境數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的治理不僅需要數(shù)據(jù)安全治理不同部門協(xié)同監(jiān)管，還需要企業(yè)和社會(huì)組織協(xié)同防控，并應(yīng)鼓勵(lì)建立公民個(gè)人對數(shù)據(jù)安全的自治機(jī)制。只有多元主體有效參與協(xié)同防控，才能做好大數(shù)據(jù)時(shí)代跨境數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作。

（二）中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的參與策略

近年來，國際社會(huì)對中國參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的期望值不斷攀升，中國也有意愿和能力積極參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際監(jiān)管協(xié)調(diào)，參與全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)已經(jīng)成為中國的重要議題。

1.豐富參與監(jiān)管協(xié)調(diào)的方式

中國應(yīng)積極尋求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的突破口，豐富參與監(jiān)管協(xié)調(diào)的方式。要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)，必須在參與國之間就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管問題達(dá)成共識。中國應(yīng)成為推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的重要參與者，與各個(gè)國家、地區(qū)和國際組織合作，推動(dòng)關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的雙邊、多邊協(xié)議的簽署和國際規(guī)則的制定。中國應(yīng)以維護(hù)數(shù)據(jù)安全為出發(fā)點(diǎn)，以尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)為著力點(diǎn)，以推動(dòng)“一帶一路”倡議實(shí)施、簽署RCEP、申請加入CPTPP 和DEPA 為突破點(diǎn)，消除中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)壁壘，充分利用WTO的多邊談判機(jī)會(huì)，與多個(gè)國家建立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自貿(mào)區(qū)。一方面，推行中國的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，積極探索如何更好地參與并促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)；另一方面，努力與重要貿(mào)易伙伴就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)簽署雙邊和多邊協(xié)定，深度參與、共同推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)。[28]

2.提升參與監(jiān)管協(xié)調(diào)的靈活性

中國是數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的先發(fā)國家，也是全球數(shù)據(jù)資源大國，國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為中國參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際監(jiān)管協(xié)調(diào)提供了重要的基礎(chǔ)保障。中國應(yīng)發(fā)揮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提升參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的靈活性。

在與不同國家進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管時(shí)，中國應(yīng)充分利用在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中不同的優(yōu)勢地位，[29]根據(jù)不同情況靈活選擇、參與、主張最有利于中國利益的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)，科學(xué)把握監(jiān)管協(xié)調(diào)的力度和節(jié)奏。例如，在與美國進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)時(shí)，無論是在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)還是監(jiān)管規(guī)則方面中國都處于下風(fēng)，中國應(yīng)堅(jiān)持維護(hù)數(shù)據(jù)安全這一底線，避免在參與監(jiān)管協(xié)調(diào)時(shí)損害本國利益。在與歐盟進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)時(shí)，由于歐盟對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的要求比較嚴(yán)格，中國應(yīng)爭取降低參與協(xié)調(diào)的規(guī)則成本。而在與“一帶一路”沿線國家進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)時(shí)，由于“一帶一路”沿線國家普遍存在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則不完善的情形，中國可以借助本國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，主導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的建立，形成以中國為核心的監(jiān)管協(xié)調(diào)圈。

（三）中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的構(gòu)建策略

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的根本目的在于通過國際協(xié)調(diào)機(jī)制滿足對跨境數(shù)據(jù)多元化的規(guī)制需求，[30]中國需要積極尋求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的新途徑，力爭成為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的國際領(lǐng)跑者。

1.監(jiān)管協(xié)調(diào)要以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為中心

中國應(yīng)憑借長期以來在數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面積累的技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)揮數(shù)據(jù)大國的主觀能動(dòng)性，開展以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為中心的監(jiān)管協(xié)調(diào)。目前，全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則仍是各國政府及國際層面探討并重點(diǎn)關(guān)注的問題。中國秉持尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)的立場，在2020年9月提出《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，明確了中國在數(shù)據(jù)安全治理方面的態(tài)度，既為全球數(shù)據(jù)安全治理提供解決方案，也為全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管提供安全的環(huán)境基礎(chǔ)。

《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)貢獻(xiàn)了中國方案，東盟各國和歐盟成員國都表示希望與中國進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和監(jiān)管協(xié)調(diào)，并進(jìn)一步與中國打造數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)伙伴關(guān)系。阿拉伯國家集體支持《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，于2021年3月簽署并發(fā)表了《中阿數(shù)據(jù)安全合作倡議》，在個(gè)人信息保護(hù)、重要數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)跨境安全執(zhí)法等方面與中國達(dá)成了監(jiān)管規(guī)則的合意，這是中國開展以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為中心的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的一次全新嘗試。

此外，中國還應(yīng)加強(qiáng)與美國、歐盟等數(shù)據(jù)大國，以及“一帶一路”沿線國家和區(qū)域組織的交流與合作，積極發(fā)展并輸出數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的中國方案，進(jìn)一步推動(dòng)各國在數(shù)據(jù)安全與治理問題上形成共識，擴(kuò)大《全球數(shù)據(jù)安全倡議》簽署方及支持方數(shù)量，增強(qiáng)與其他國家的合作互信，為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)打開新的窗口。以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》和多方專家組工作成果為基礎(chǔ)，建議將數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)治理的國際協(xié)調(diào)問題全面納入相關(guān)國際議程，在國際層面推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

2.建立相互認(rèn)可的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

相互認(rèn)可機(jī)制指的是通過國家間的協(xié)商限制或縮小各國數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則差異，形成最低限度的監(jiān)管協(xié)調(diào)，是尊重?cái)?shù)據(jù)主權(quán)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)實(shí)施中的體現(xiàn)，是各國自我限制和相互讓渡的合意。相互認(rèn)可機(jī)制在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域的實(shí)施，是各國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則相互制約、相互作用的過程。它不僅融合了各國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則，更可能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)。

目前，在多邊和區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定中已經(jīng)存在相互認(rèn)可機(jī)制的實(shí)踐?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Service，GATS）第七條第五款建議各締約方在承認(rèn)多邊同意標(biāo)準(zhǔn)或共同國際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建立相互認(rèn)可機(jī)制。有貿(mào)易協(xié)定在制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則時(shí)借鑒了GATS 的此款規(guī)定，RCEP第十二章第八條第二款對個(gè)人信息保護(hù)引入了國際標(biāo)準(zhǔn)，CPTPP 第14.8 條也有類似的規(guī)定，通過設(shè)立和承認(rèn)國際標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域建立相互認(rèn)可監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

相互認(rèn)可機(jī)制是各國在不尋求數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一的情況下進(jìn)行的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，是對監(jiān)管等效國家的一種附條件豁免，是一種最低限度的監(jiān)管協(xié)調(diào)。雖然相互認(rèn)可機(jī)制并未真正消除各國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的差異，但這種監(jiān)管協(xié)調(diào)可以解決數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)不足的問題，使不同數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則之間相互信任、相互適應(yīng)并相互促進(jìn)。首先，相互認(rèn)可機(jī)制為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)提供了可行路徑。在監(jiān)管效果方面，相互認(rèn)可機(jī)制有明確的監(jiān)管框架和法律約束力，不要求各國對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行大幅度調(diào)整，只要求對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則和制度進(jìn)行一定程度的相互認(rèn)可，達(dá)到監(jiān)管效果整體相似即可。[31]在監(jiān)管成本方面，相互認(rèn)可機(jī)制的實(shí)施成本更低、修訂更為簡易，降低了在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域制定統(tǒng)一規(guī)則的成本，更容易達(dá)到監(jiān)管規(guī)則的一致效果。其次，相互認(rèn)可機(jī)制蘊(yùn)含著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)從雙邊、多邊走向全球化的戰(zhàn)略選擇，也為加快數(shù)據(jù)全球化進(jìn)程提供了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方式上的創(chuàng)新。從長遠(yuǎn)看，數(shù)據(jù)全球化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，但數(shù)據(jù)全球化不是一蹴而就的，而是逐步推進(jìn)的，需要數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的不斷創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)國際層面監(jiān)管規(guī)則的融合。最后，相互認(rèn)可機(jī)制試圖從監(jiān)管協(xié)調(diào)出發(fā)，逐步走向國際協(xié)調(diào)，比統(tǒng)一數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際監(jiān)管規(guī)則更容易取得各國的合意與共識。[32]

3.建立行業(yè)內(nèi)互認(rèn)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，應(yīng)鼓勵(lì)加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管協(xié)調(diào)，支持行業(yè)自律組織制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域的國際行業(yè)公約，促進(jìn)行業(yè)行為的國際規(guī)范和協(xié)調(diào)發(fā)展。中國的行業(yè)組織可以牽頭各國行業(yè)自律組織制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國際行業(yè)自律規(guī)則，或?qū)ΜF(xiàn)有行業(yè)自律規(guī)則進(jìn)行國際協(xié)調(diào)。根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)協(xié)調(diào)跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管的國際標(biāo)準(zhǔn)，或確定全球統(tǒng)一的數(shù)據(jù)保護(hù)原則等。

其次，可以引入第三方評估機(jī)構(gòu)或認(rèn)證機(jī)構(gòu)參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。引入中立的第三方評估機(jī)構(gòu)或認(rèn)證機(jī)構(gòu)，可以很好地規(guī)避協(xié)調(diào)監(jiān)管中一國傾向本國利益的情況。當(dāng)然，對于引入的第三方評估機(jī)構(gòu)或認(rèn)證機(jī)構(gòu)要有嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)，必須對相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格認(rèn)證、信用認(rèn)證等，只有符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)方可參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。

最后，各國政府可以幫助協(xié)調(diào)并推進(jìn)構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的行業(yè)自律制度。由于數(shù)據(jù)的高流動(dòng)性和高風(fēng)險(xiǎn)性，政府幫助行業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)可能會(huì)調(diào)動(dòng)行業(yè)自律部門的積極性，增強(qiáng)行業(yè)自律協(xié)調(diào)的可操作性，是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)行業(yè)自律協(xié)調(diào)走向成熟的基本保證。雖然行業(yè)自律是一種數(shù)據(jù)主體自愿參與的數(shù)據(jù)監(jiān)管協(xié)調(diào)模式，但政府的正確指引會(huì)大大增加數(shù)據(jù)監(jiān)管協(xié)調(diào)的成功性。尤其是中國目前在跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管上仍處于起步階段，未來會(huì)面臨跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管的很多新問題，還需要政府給予規(guī)范和引導(dǎo)。需要注意的是，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管需要行業(yè)自律和政府監(jiān)管的有效融合與相互激勵(lì)。我國應(yīng)積極倡導(dǎo)行業(yè)自律，給予數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間，創(chuàng)造有序、高效的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)產(chǎn)業(yè)環(huán)境。同時(shí)以政府監(jiān)管為補(bǔ)充，但政府監(jiān)管的力度要適當(dāng)，不能過多干預(yù)行業(yè)自律組織的監(jiān)管協(xié)調(diào)，避免降低數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的效率，防止產(chǎn)生監(jiān)管不公平的現(xiàn)象。

4.在聯(lián)合國倡導(dǎo)下開展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)

對于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的最理想化情況是，建立一個(gè)有約束力的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有協(xié)調(diào)監(jiān)管和爭端解決的權(quán)力，既為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)提供框架基礎(chǔ)，也在一定程度上解除數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)可能引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)。但現(xiàn)實(shí)中，各國在政策、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)上的差異很難完全調(diào)和，無法制定國際統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管協(xié)調(diào)模式，更無法建立全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)只是國際合作的一種探索和嘗試，并不能從根本上解決各國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一的問題。作為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的大國，中國應(yīng)承擔(dān)大國責(zé)任，奉行真正的多邊主義理念，推動(dòng)國際社會(huì)進(jìn)一步探討和嘗試，在聯(lián)合國的倡導(dǎo)與主持下，在政府專家組（Groups of Governmental Experts，GGE）和開放成員工作組（Open-Ended Working Group，OEWG）等聯(lián)合國框架內(nèi)，開展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)。以《聯(lián)合國憲章》和國際法的基本原則為準(zhǔn)繩，以網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體為依托，逐步穩(wěn)妥地構(gòu)建或簽署多邊且具有可行性及約束力的聯(lián)合國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管與協(xié)調(diào)法律機(jī)制或聯(lián)合國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管與協(xié)調(diào)公約，以互惠共贏思維協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管。

五、結(jié)語

價(jià)值取向不同使得各國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則存在差異，導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。目前，國際社會(huì)尚未針對這一問題建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。本文比較分析了美國和歐盟的監(jiān)管協(xié)調(diào)實(shí)踐，美國提倡的“少邊主義國際化方案”和歐盟的“單邊主義行為”都不符合發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)需求，很容易使中國在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國際監(jiān)管中陷入被動(dòng)局面。

良好的監(jiān)管協(xié)調(diào)能夠防范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)可能引發(fā)的國家間貿(mào)易摩擦，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，是各國實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理利益最大化的有益路徑，也是中國作為數(shù)據(jù)大國深度參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的必然要求。因此，中國需要堅(jiān)持多邊主義理念，為構(gòu)建互惠共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制提供“中國方案”。首先應(yīng)當(dāng)完善國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則，建立統(tǒng)籌的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善安全監(jiān)管機(jī)制。其次要更加主動(dòng)地參與國際監(jiān)管協(xié)調(diào)，豐富參與方式，提升參與靈活度。最后，應(yīng)當(dāng)積極主導(dǎo)構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的新模式，以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為中心建立相互認(rèn)可協(xié)調(diào)機(jī)制和行業(yè)內(nèi)互認(rèn)協(xié)調(diào)機(jī)制，真正發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調(diào)維護(hù)國家主權(quán)和安全、推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的潛能效用，增強(qiáng)中國在全球數(shù)據(jù)治理體系中的話語權(quán)。

注釋：

①早在1997年，美國克林頓政府就曾推出《全球電子商務(wù)框架》，倡導(dǎo)盡可能允許數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)；2011年奧巴馬政府公布《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》，要建立數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)空間環(huán)境，同時(shí)推動(dòng)簽署《美國-韓國自由貿(mào)易協(xié)定》《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，主張數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)；特朗普政府簽署的《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》均強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)；拜登政府提出的印太經(jīng)濟(jì)框架同樣延續(xù)了數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)理念。

②1981年《有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理中的個(gè)體保護(hù)公約》第一條建立了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的基本原則。21世紀(jì)，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)逐漸成為歐盟成員國的價(jià)值共識，2009年生效的《歐盟基本權(quán)利憲章》第八條將保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利規(guī)定為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。2018年出臺的GDPR第一條明確規(guī)定自然人享有保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利。2020年發(fā)布的《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》簡介中也明確規(guī)定了保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的基本方針。

③根據(jù)2021年9月施行的《數(shù)據(jù)安全法》第一條和第十一條的規(guī)定，中國堅(jiān)持在保障國家主權(quán)和安全的前提下促進(jìn)數(shù)據(jù)安全、自由跨境流動(dòng)。

④2017年中國施行《網(wǎng)絡(luò)安全法》，對于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的研究主要集中在域外監(jiān)管規(guī)則的分析方面。2020年7月中國公布《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法（草案）》，國內(nèi)學(xué)者開始重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管國內(nèi)規(guī)則的制度設(shè)計(jì)。此外，為應(yīng)對美國政府頻繁在數(shù)據(jù)領(lǐng)域?qū)χ袊髽I(yè)實(shí)施長臂管轄，中國商務(wù)部先后出臺了《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》和《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《中華人民共和國反外國制裁法》，學(xué)界開始探討中國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管規(guī)則的域外效力，以及如何在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中爭奪話語權(quán)等問題。

⑤包括安道爾、阿根廷、根西島、加拿大（商業(yè)組織）、以色列、澤西島、瑞士、法羅群島、馬恩島、新西蘭、烏拉圭、日本、英國和韓國。

⑥GDPR 第六章第五十一條規(guī)定，為保護(hù)自然人在數(shù)據(jù)流動(dòng)過程中的基本權(quán)利與自由，促進(jìn)歐盟內(nèi)部個(gè)人數(shù)據(jù)的自由流通，應(yīng)建立一個(gè)或多個(gè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)的有效監(jiān)管。日本《個(gè)人信息保護(hù)法》第五十九條規(guī)定，設(shè)立個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)作為個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

⑦根據(jù)《信息安全技術(shù)重要數(shù)據(jù)識別指南（征求意見稿）》，重要數(shù)據(jù)是以電子方式存在的，一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用，可能危害國家安全、公共利益的數(shù)據(jù)。重要數(shù)據(jù)不包括國家秘密和個(gè)人信息，但基于海量個(gè)人信息形成的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)有可能屬于重要數(shù)據(jù)。