增強(qiáng)高等教育第三方評估組織合法性的審思*

郝龍飛，韓映雄

（華東師范大學(xué)高等教育研究所，上海 200062）

中共中央、國務(wù)院2020年印發(fā)的《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》專門指出，要 “構(gòu)建政府、學(xué)校、社會等多元參與的評價(jià)體系……發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會組織作用” 。然而，我國專門從事教育評估的第三方社會組織的發(fā)展?fàn)顩r仍不容樂觀。中國社會組織官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年我國共有86.63萬個(gè)社會組織。其中，掛名含 “教育” 二字的有35 719個(gè)，而掛名有 “教育評估” 或 “教育評價(jià)” 字眼且正常運(yùn)行的僅有76個(gè)。暫且不論這些教育評估組織的專業(yè)程度和業(yè)務(wù)能力如何，僅從數(shù)量上看，從事教育評估的社會組織數(shù)量嚴(yán)重不足，難以承擔(dān)教育公共治理的重任。此外，我國第三方教育評估組織整體處于初始發(fā)展階段，存在先天的獨(dú)立性和中介性不足、公信力和服務(wù)能力缺乏等問題。由此，出于外在數(shù)量和內(nèi)在質(zhì)量的原因，第三方教育評估評估組織陷入合法性困境，發(fā)展艱難。而解決這一困境首先需要明晰高等教育第三方評估組織的法源基礎(chǔ)是什么，困境是如何形成的等基本問題。本研究即在此基礎(chǔ)上進(jìn)行探究，以期為我國高等教育第三方評估組織的發(fā)展提供參考。

一、高等教育第三方評估組織的價(jià)值與功能

破解一個(gè)組織的困境要從其存在的合法性開始。合法性意味著組織通過承擔(dān)其所應(yīng)擔(dān)負(fù)起的責(zé)任和義務(wù)來贏得組織成員或外部組織的贊同與認(rèn)可，并以此獲取生存發(fā)展所需的資源和權(quán)利。［1］組織存在的合法性實(shí)際上根植于其價(jià)值內(nèi)涵中，并通過外顯的功能表現(xiàn)出來。組織合法性的建立具有動(dòng)態(tài)性和交互性，其中存在著均衡且持續(xù)的交換過程，即某一組織通過滿足相關(guān)主體的需求以獲得認(rèn)可，同時(shí)相關(guān)主體給予組織生存和發(fā)展所需的資源，如此循環(huán)，而一旦交換過程中任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，之前建構(gòu)的合法性動(dòng)力機(jī)制便會中斷并失靈，導(dǎo)致組織陷入被邊緣化的合法性困境之中。高等教育第三方評估組織若想獲得自身存在的合法性，必須滿足不同利益相關(guān)主體（政府、高校、社會公眾）的需求，這是其生存和發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是其合法性的基礎(chǔ)。

1.滿足國家宏觀治理需求，實(shí)現(xiàn)高等教育健康發(fā)展

高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)是介于高校和政府之間的緩沖組織。在我國，引入這一類型的評估組織能克服政府既當(dāng) “裁判員” ，又當(dāng) “運(yùn)動(dòng)員” 的諸多弊端，實(shí)現(xiàn)對高等教育的宏觀調(diào)控，打造科學(xué)的高等教育治理新格局。具體而言，首先，以往高校自我評估不可避免地存在報(bào)喜不報(bào)憂的情況，高校數(shù)據(jù) “摻水” 現(xiàn)象明顯，難以成為政府教育決策的有效依據(jù)；政府評估雖有權(quán)威性，但在具體實(shí)施過程中由于高校上有政策下有對策的權(quán)宜行為，容易出現(xiàn)監(jiān)督失靈和缺位現(xiàn)象。而高等教育第三方評估組織因其獨(dú)立的價(jià)值定位和專業(yè)的評估資質(zhì)，能夠有效避免高校自我評估的主觀偏見和政府評估的信息失真問題。其次，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，我國教育管理體制呈現(xiàn)出行政主導(dǎo)的慣性特征，政府 “裁判員” 和 “運(yùn)動(dòng)員” 責(zé)任雙肩挑是其集中縮影，并且這一情況隨著國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展已成為教育發(fā)展的重要阻礙。在此情況下，高等教育第三方評估組織因其公正的立場和專業(yè)的水準(zhǔn)成為政府和高校矛盾的 “緩沖器” 和教育體制改革的重要抓手。一方面它能夠動(dòng)態(tài)監(jiān)控高校的辦學(xué)情況，為政府和高校進(jìn)行溝通、反饋提供平臺，防止高校偏離辦學(xué)方向和目標(biāo)，滿足政府宏觀調(diào)控的需求；另一方面，它能夠在對高校教育信息和教育質(zhì)量進(jìn)行公平比較的基礎(chǔ)上，規(guī)避內(nèi)部評估帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而為政府教育行政決策和資源配置提供有效依據(jù)，實(shí)現(xiàn)高等教育外部質(zhì)量保障的目標(biāo)。

2.擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，滿足高校靈活辦學(xué)的需求

高等教育第三方評估組織作為溝通政府和高校的 “橋梁” ，可以有效地滿足高校自主辦學(xué)的需求。以往高校辦學(xué)的諸多權(quán)限（學(xué)科專業(yè)設(shè)置、用人制度、薪酬分配、經(jīng)費(fèi)使用等）均集中于政府手中，這種大包大攬的行政行為導(dǎo)致高校在長期的政府控制下養(yǎng)成了 “等、靠、要” 的惰性，成為行政大棒的 “追隨者” ，造成高校治理能力退化，辦學(xué)質(zhì)量下降。［2］為此，政府出臺多項(xiàng)政策推進(jìn) “管辦評分離” ，以改變過去行政強(qiáng)制的教育治理格局，滿足高校對辦學(xué)權(quán)限的需求，從而打造 “政府管、高校辦、社會評” 的充滿活力的教育治理生態(tài)。第三方評估組織作為獨(dú)立于政府和高校的社會組織，是此生態(tài)系統(tǒng)中的 “樞紐” ，它能夠既有效滿足政府構(gòu)建 “管辦評協(xié)同” 的教育治理體系的需求，又滿足高校對辦學(xué)自主權(quán)的訴求。與此同時(shí)，高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)通過為政府提供高校辦學(xué)的真實(shí)、客觀數(shù)據(jù)，以及高校教育質(zhì)量的整體圖景，使政府能夠據(jù)此作出教育決策和資源配置決定，從而間接調(diào)控高校的辦學(xué)行為。

3.擴(kuò)大高等教育參與，滿足社會力量參與高等教育治理的需求

隨著改革開放的深入發(fā)展，社會與高校的聯(lián)系日益緊密，多元主體參與高校辦學(xué)的呼聲愈發(fā)高漲，社會作為第三方力量開始主動(dòng)參與高等教育相關(guān)事務(wù)的管理，并提供高等教育發(fā)展所需的人力資源、物質(zhì)資源和技術(shù)支撐。高等教育第三方評估組織作為社會力量的重要組成部分，在此環(huán)境中逐步發(fā)展壯大，并在高等教育治理格局中發(fā)揮著重要作用，它一方面能夠?qū)⑸鐣胁煌嬷黧w的訴求傳達(dá)給高校和政府，使高等教育的發(fā)展能夠反映并滿足其訴求，另一方面利益訴求得到滿足的社會主體能夠?yàn)楦咝Ｌ峁┺k學(xué)所需的資源，提升高校的辦學(xué)質(zhì)量和聲譽(yù)，從而達(dá)到一種和諧共生的善治局面。在此，高等教育第三方評估組織以其特有的中介性和社會性在高等教育質(zhì)量監(jiān)控體系中擔(dān)負(fù)著接受委托、質(zhì)量鑒定、信息反饋和社會溝通等社會服務(wù)職能，有效地反映了社會公眾與組織對高等教育的利益訴求，滿足了社會參與高等教育治理的期望。

二、高等教育第三方評估組織的發(fā)展困境

當(dāng)前，高等教育第三方評估組織的功能及價(jià)值內(nèi)涵得到學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可，但該組織整體仍處于起步階段，在法律制度、管理體制等方面存在諸多問題，難以有效發(fā)揮自身功能，導(dǎo)致其公信力和服務(wù)能力備受質(zhì)疑。

1.缺乏立法保障導(dǎo)致高等教育第三方評估組織的獨(dú)立性和中介性缺失

高等教育第三方教育評估組織之所以能夠充當(dāng)政府管理的參與者、高校辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)督者、社會參與的實(shí)踐者的角色，在于它既可以影響政府的政策走向，也可以幫助學(xué)校有效執(zhí)行政府政策，保證政策的貫徹落實(shí)。這一良性功能的發(fā)揮需要法律的保障，即以立法形式明確高等教育第三方評估組織的獨(dú)立法人地位，保障其權(quán)利與義務(wù)，這是該類組織保持獨(dú)立性和中介性、協(xié)調(diào)和滿足不同利益主體需求的根本前提。但當(dāng)前我國高等教育第三方評估組織仍舊缺乏立法保障，對該類組織的性質(zhì)、權(quán)利與義務(wù)、參與的限度與邊界、參與的方式和途徑、經(jīng)費(fèi)籌集、監(jiān)管及問責(zé)等方面均未有明確規(guī)定，［3］導(dǎo)致其缺乏獨(dú)立的法人地位，無法在政府、高校和社會之間有效發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)的中介功能。盡管政府出臺了多項(xiàng)相關(guān)政策（條例、管理辦法和指導(dǎo)意見）賦予高等教育第三方評估組織運(yùn)行的合理性和正當(dāng)性，但此類政策文件相較于法律法規(guī)而言位階較低，約束力較弱，貫徹執(zhí)行力度不足，加之政策性文件在一般表達(dá)上較為宏觀，邊界模糊，針對性和操作性不強(qiáng)，其實(shí)施效果難以保障。［2］由此，我國高等教育第三方評估組織的獨(dú)立性和中介性由于立法缺失而陷入公信力不足的危機(jī)。

首先，缺失立法保障使得我國高等教育第三方評估組織主要走政策推動(dòng)的發(fā)展模式，而非立法引導(dǎo)下的自然生長模式，導(dǎo)致該組織在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出 “強(qiáng)行政依附” 的特征，獨(dú)立性喪失。而這種行政主導(dǎo)的環(huán)境帶來的往往是教育治理中政府越位以及大學(xué)和社會缺位的現(xiàn)象。［4］其次，獨(dú)立性缺失帶來的連鎖反應(yīng)導(dǎo)致高等教育第三方評估組織的中介性被弱化，組織存在和運(yùn)行的價(jià)值基礎(chǔ)被破壞，合法性根基被瓦解，并被異化為委托方的 “傳聲筒” ，無法協(xié)調(diào)不同利益主體的矛盾、滿足不同利益主體的訴求。具體而言，在當(dāng)前行政主導(dǎo)的評估環(huán)境中，第三方教育評估所遵循的是 “行政邏輯” 而非 “市場邏輯” ，使得評估過程、手段與結(jié)果的公正性和科學(xué)性受到社會和高校的質(zhì)疑。

2.缺乏認(rèn)證機(jī)制導(dǎo)致高等教育第三方評估組織的專業(yè)性受到質(zhì)疑

高等教育的特殊性——對高深知識的探究以及高層次拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)——決定了第三方評估組織開展評估需要具備專業(yè)的知識、技術(shù)及規(guī)范。由此，專業(yè)性成為第三方評估組織獲得廣泛認(rèn)同及支持的必要條件。而這種廣泛認(rèn)同需要通過相關(guān)部門的資質(zhì)認(rèn)證來實(shí)現(xiàn)，它能夠向外界釋放一種信號，即經(jīng)認(rèn)證的機(jī)構(gòu)能夠通過專業(yè)的人員、知識、技術(shù)及規(guī)范來實(shí)現(xiàn)評估結(jié)果的科學(xué)、公正、客觀，并成為其有能力開展評估活動(dòng)的有力證明。但當(dāng)前我國第三方教育評估組織均缺乏相應(yīng)的資質(zhì)認(rèn)證，［5］并且除依靠行政權(quán)威運(yùn)行的半官方性質(zhì)的第三方評估機(jī)構(gòu)外，完全市場化的第三方評估機(jī)構(gòu)主要依靠工商管理部門頒發(fā)的許可證來運(yùn)營，而許可證多適用于以市場利潤為目標(biāo)的企業(yè)，而非以公共利益為目標(biāo)的非營利性專業(yè)機(jī)構(gòu)。由此，獲得許可證的第三方教育評估機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中往往被視為市場利潤的投機(jī)者，而非服務(wù)于公共利益的專業(yè)機(jī)構(gòu)，其專業(yè)性被湮沒。而半官方性質(zhì)的高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)因其依靠行政權(quán)威開展評估活動(dòng)，在高校和社會中的認(rèn)可度相對較高，但這種依靠行政權(quán)威而非專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)獲得的認(rèn)同看似牢固，實(shí)則脆弱，高校和社會對其評估規(guī)范、流程、手段和結(jié)果均存質(zhì)疑。

3.缺乏專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)導(dǎo)致高等教育第三方評估組織業(yè)務(wù)水平不佳

高等教育第三方評估組織的業(yè)務(wù)水平是決定其生存與發(fā)展?fàn)顩r的重要資本，其集中體現(xiàn)了評估的科學(xué)性、公正性和客觀性。評估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平的高低直接取決于其是否具有專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)（專家隊(duì)伍、業(yè)務(wù)人員、管理人員），這是由評估本身的專業(yè)性邏輯決定的，因?yàn)樵u估活動(dòng)中評估流程的設(shè)計(jì)、評估方法的選擇、評估方案與工具的開發(fā)、評估材料的甄別與鑒定以及評估環(huán)境的感知與把握等影響組織業(yè)務(wù)水平的因素均離不開專業(yè)化的評估團(tuán)隊(duì)。但當(dāng)前高等教育第三方評估組織從業(yè)人員的素養(yǎng)需要提高。

首先，評估機(jī)構(gòu)專家隊(duì)伍儲備不足，質(zhì)量參差不齊?，F(xiàn)實(shí)中，多數(shù)高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)缺乏充足、優(yōu)質(zhì)的專家資源儲備，加之專家?guī)斓暮Y選機(jī)制不完善，導(dǎo)致組織的業(yè)務(wù)水平備受質(zhì)疑。其中，半官方的評估機(jī)構(gòu)的篩選機(jī)制摻雜著人情與政治因素，一定程度上影響機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平，影響評估結(jié)果的公信力；純市場化的獨(dú)立第三方教育評估機(jī)構(gòu)主要依靠標(biāo)簽（頭銜、 “帽子” ）篩選專家，而這樣建立的評估團(tuán)隊(duì)容易對評估結(jié)果產(chǎn)生影響，因?yàn)橐揽款^銜和帽子選拔的專家多是以研究為主的 “理論家” ，而非扎根現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐者，他們獲得的研究結(jié)果常常被束之高閣，難以落地，從而造成評估結(jié)果的可操作性較弱，難以獲得委托方和被評者的認(rèn)同。此外，在我國當(dāng)前的評估決策模式下專家缺乏話語權(quán)，導(dǎo)致評估方案缺乏科學(xué)、嚴(yán)格的論證，評估過程的公開化和透明度不高，會進(jìn)一步消解外界對評估的認(rèn)同與尊重。［6］

其次，缺乏專業(yè)化的業(yè)務(wù)人員與管理人員。當(dāng)前高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)一般規(guī)模較小、工資待遇較低、社會聲譽(yù)和影響力不足，難以吸引并留住優(yōu)秀人才。同時(shí)，專業(yè)與崗位錯(cuò)配現(xiàn)象嚴(yán)重，難以形成 “專業(yè)人做專業(yè)事” 的格局，從而造成機(jī)構(gòu)過于依賴外部專家，機(jī)構(gòu)自身的獨(dú)立性和自主性被削弱并影響業(yè)務(wù)水平的提升。此外，高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)的管理過于依賴作為 “領(lǐng)頭羊” 的創(chuàng)始人，他們并非具備專門評估經(jīng)驗(yàn)、知識和技能的專業(yè)人員，他們對評估組織的管理與規(guī)劃往往基于自身以往管理經(jīng)驗(yàn)和對利益的考量，容易忽視評估的價(jià)值內(nèi)涵，導(dǎo)致第三方評估機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平難以獲得外界認(rèn)可而陷入發(fā)展困境。

三、高等教育第三方評估組織的價(jià)值回歸

高等教育第三方評估組織的法理基礎(chǔ)在于滿足不同利益主體的訴求，并以其獨(dú)立性、中介性和專業(yè)性獲得外部認(rèn)可與支持。因此，應(yīng)采取措施回歸其價(jià)值定位，以破解當(dāng)前的困境。

1.落實(shí)法律身份，保證高等教育第三方評估組織的獨(dú)立性和中介性

獨(dú)立性是高等教育第三方評估組織獲得存在的根本，也是其中介功能發(fā)揮的前提。要獲取外界的認(rèn)可，最根本的措施在于通過立法賦予該類組織外界公認(rèn)的獨(dú)立法人人格，使其評估活動(dòng) “師出有名” 。這樣可以消解第三方評估組織對政府的行政依附性以及外界對第三方評估組織 “行政附庸” 的刻板印象；同時(shí)，能夠保證高等教育第三方評估組織的中介功能有效發(fā)揮，從而在滿足不同利益相關(guān)者訴求的基礎(chǔ)上獲得外部相關(guān)主體的真正認(rèn)可。此外，我國高等教育第三方評估機(jī)構(gòu)處于起步階段，在社會中的影響力較低，通過立法手段確保其與其他社會組織或機(jī)構(gòu)享有同等的法律地位，對于克服組織發(fā)展過程中存在的自律性不足現(xiàn)象，對于樹立良好組織形象，以及擴(kuò)大組織影響力及外界認(rèn)受度也具有重要作用。

2.建立認(rèn)證機(jī)制，凸顯高等教育第三方評估組織的專業(yè)性

認(rèn)證是國家相關(guān)部門授權(quán)的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)，依據(jù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范對產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系是否滿足某種質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行鑒定，并出具正式合格評定結(jié)果的活動(dòng)，［5］它為外界識別產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量提供了重要的信號。專業(yè)性是高等教育第三方評估組織獲得外部認(rèn)可與尊重的重要條件，也是向外界傳達(dá)機(jī)構(gòu)實(shí)力與能力的重要媒介，但當(dāng)前我國高等教育第三方評估組織缺乏相應(yīng)的認(rèn)證體系，使得評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)難以被有效識別與認(rèn)可。因此，應(yīng)積極籌建相應(yīng)的認(rèn)證機(jī)制，在保證教育評估組織合法合規(guī)的同時(shí)凸顯其專業(yè)性。通過認(rèn)證的高等教育第三方評估組織，一方面能夠在一定程度上擺脫行政部門的強(qiáng)勢干預(yù)，并在一定限度內(nèi)獲得開拓評估市場的資格與能力，擴(kuò)大其獨(dú)立性、自主性和影響力；另一方面也能夠在一定程度上規(guī)避以市場利潤為目標(biāo)的投機(jī)者進(jìn)入評估市場，有效凈化評估市場的整體環(huán)境，確保 “評估人做評估事” 。

3.打造專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)，提升高等教育第三方評估組織的業(yè)務(wù)水平

打造專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)成為破解困境的重要突破點(diǎn)。一方面，高等教育第三方評估組織應(yīng)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)建立自己專屬的專家數(shù)據(jù)庫，專家對于評估機(jī)構(gòu)來說是核心資源儲備，決定評估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平的上限，只有擁有自己的專家資源，才能擺脫以往人情與政治因素、標(biāo)簽混合的不合理篩選機(jī)制，保證評估業(yè)務(wù)和項(xiàng)目的拓展以及評估結(jié)果的權(quán)威性與公信力，扭轉(zhuǎn)外界對第三方評估機(jī)構(gòu)的偏見，完成從 “求人” 到 “靠己” 、由 “輸血” 到 “造血” 的轉(zhuǎn)變。另一方面，高等教育第三方評估組織的專業(yè)業(yè)務(wù)人員決定業(yè)務(wù)水平的下限，應(yīng)采取措施吸引并留住高素質(zhì)的專業(yè)人才，盡量做到人崗匹配。要做到這一點(diǎn)，需要從薪資待遇和社會地位兩方面給予專業(yè)人才足夠的尊重，即從 “票子” 和 “面子” 兩方面著手儲備組織所需的人才資源。首先，第三方評估組織應(yīng)重視專業(yè)人員的福祉，制定科學(xué)合理的薪酬及激勵(lì)制度，解決專業(yè)人員的后顧之憂，使其全身心投入工作之中；其次，需要國家賦予高等教育第三方評估組織獨(dú)立的法人地位以及相關(guān)部門對評估組織資質(zhì)的認(rèn)證，使其價(jià)值基礎(chǔ)得以彰顯，解決高等教育第三方評估組織不被認(rèn)可的尷尬處境，并使其成為組織內(nèi)部專業(yè)人員榮譽(yù)感的來源。