知識產權信用的法律規(guī)制
——知識產權失信行為的法律規(guī)制困境及其建議

◎文/劉 瑛 胡夢婷

近期，中辦、國辦發(fā)布了《關于推進社會信用體系建設高質量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》（以下簡稱《意見》），為新時代背景下促進社會信用體系建設高質量發(fā)展、形成新發(fā)展格局提供了重要指導思想和行動指南。該《意見》第二部分“以健全的信用機制暢通國內大循環(huán)”再次指出要“強化科研誠信建設和知識產權保護”，加大對知識產權違法失信行為的懲戒力度。然而，由于目前尚無統(tǒng)一的立法規(guī)范對知識產權失信行為加以規(guī)制，而大多數(shù)內容則散見于規(guī)范性文件，且各項文件所規(guī)定的內容具有局限性，造成知識產權失信標準、懲戒措施的適用模糊不清等問題，知識產權失信行為的法律規(guī)制存在困境。

一、知識產權失信行為的概念及范圍

學界對于知識產權失信行為的概念界定首見于2011年，學者吳國平、唐珺提出“知識產權失信行為，是指知識產權領域內違反知識產權法律制度規(guī)定，背離知識產權立法宗旨和誠實守信原則，從而有損知識產權制度信譽的行為?！雹賲菄健⑻片B：《知識產權失信行為的法律規(guī)制研究》，載《知識產權》2011年第9期，第28頁。該概念以知識產權法律制度為評價標準，將知識產權失信行為界定為一種違背知識產權法立法原則與宗旨的行為。然而，在社會信用體系建設語境下，知識產權失信行為應不局限于知識產權違法行為，失信的范圍除包含違法行為以外，還應涵蓋違約以及違背社會責任的行為。借鑒于筆者對于“知識產權信用”的界定，知識產權失信行為的概念更為寬泛，應當是一種破壞權利人及其相關行為主體之間“相互信任關系和誠信度”的行為②劉瑛：《加快構建知識產權信用法治體系》，載《中國國情國力》2019年第6期，第65頁。。

關于知識產權失信行為的范圍及種類，學界尚沒有統(tǒng)一的論斷。在實踐中，2014年《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）僅提及要重點打擊侵犯知識產權、制售假冒偽劣商品行為及知識產權中介服務機構的失信行為，2019年國家知識產權局頒布《專利領域嚴重失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法（試行）》（以下簡稱《聯(lián)合懲戒辦法》），對專利領域嚴重失信行為進行梳理，提出應包括重復專利侵權行為、不依法執(zhí)行行為、專利代理嚴重違法行為、專利代理師資格證書掛靠行為、非正常申請專利行為、提供虛假文件行為六種。直至2021年頒布的《市場監(jiān)督管理嚴重違法失信名單管理辦法》（以下簡稱《嚴重違法失信名單管理辦法》）才首次就嚴重違法失信行為進行梳理，其中第9條涉及知識產權領域，根據(jù)其規(guī)定，“侵犯商業(yè)秘密等嚴重破壞公平競爭秩序的不正當競爭行為”“故意侵犯知識產權；提交非正常專利申請、惡意商標注冊申請損害社會公共利益；從事嚴重違法專利、商標代理行為”且受到該辦法第2條所述之“較重行政處罰”的，應被列入嚴重違法失信名單。但遺憾的是，上述法律文件所括定的知識產權失信行為范圍各有側重，并未從知識產權失信行為的標準出發(fā)，因此仍不足以概括知識產權領域失信行為的全部種類。筆者認為，知識產權失信行為系以法律或契約為評價標準，因此在行為種類上不僅包括知識產權侵權行為、濫用知識產權行為、涉及知識產權的不正當競爭行為，還應包括涉知識產權的違約行為、拒不執(zhí)行知識產權裁判和處罰決定行為、不誠信的知識產權代理行為如代理人資格證書掛靠行為、非正常申請專利行為、提供虛假文件行為等。

二、知識產權失信行為的法律規(guī)制困境

（一）缺乏統(tǒng)一的知識產權失信判斷標準

從當前信用領域的法律法規(guī)來看，尚未有一部系統(tǒng)性法律法規(guī)對知識產權失信行為加以規(guī)制。2014年《規(guī)劃綱要》抽象地將“制售假冒偽劣產品和故意侵犯知識產權”歸入知識產權失信行為的范疇，但對知識產權失信的標準并未做出解釋。而此后頒布的《聯(lián)合懲戒辦法》也僅是作為一部效力有限的部門規(guī)章，且所定義的知識產權失信行為范圍過于偏狹，僅局限于專利領域的部分嚴重失信行為，如商標、著作權、商業(yè)秘密等領域亦是失信行為的高發(fā)地，且濫用知識產權、涉知識產權不正當競爭行為亦構成失信，卻沒有被囊括進去。即便是《嚴重違法失信名單管理辦法》也只是從市場監(jiān)督管理角度，概括性地將“當事人違反法律、行政法規(guī)，性質惡劣、情節(jié)嚴重、社會危害較大，受到市場監(jiān)督管理部門較重行政處罰的”的行為列入嚴重違法失信名單，其所規(guī)定的嚴重失信標準實際上依托于行政違法標準，且知識產權違法失信行為僅限于破壞公平競爭秩序和擾亂市場秩序層面。

由于知識產權失信行為實質上是將原本屬于信用領域的事項納入法律的調整范圍之內，并利用法律規(guī)定加以監(jiān)管，因此這相當于擴大了法律規(guī)制的范圍，其背后必然需要法律通過嚴密論證去界定知識產權的失信標準，明晰知識產權失信行為與知識產權侵權行為、知識產權違法行為之間的關系，否則易引起人們關于信用體系建設之合法性及合理性的質疑，亦有礙司法、行政機關對知識產權失信行為的統(tǒng)一認識。

（二）缺乏規(guī)范的知識產權失信懲戒措施

2016年國務院頒布《關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，其中將失信懲戒措施劃分為聯(lián)合懲戒措施和單一懲戒措施兩類，而單一懲戒措施又包含行政性、市場性、行業(yè)性、社會性約束懲戒以及完善個人信用記錄措施。2018年國家發(fā)展改革委聯(lián)合人民銀行、國家知識產權局等多個部門簽署的《關于對知識產權(專利)領域嚴重失信主體開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》對聯(lián)合懲戒措施和國家知識產權局采取的單一懲戒措施進一步細化，前者包含的懲戒措施類型羅列了33種，后者包含的懲戒措施則有5種，至此懲戒措施的類型逐漸詳實。而2021年《嚴重違法失信名單管理辦法》第15條則就被列入嚴重違法失信名單內的當事人實行的管理措施進行規(guī)定，其中包括嚴格監(jiān)管、不適用告知承諾制、不予表彰獎勵等。

可見，上述法律規(guī)范的法律位階較低，且從內容上看，存在懲戒措施適用標準模糊的問題。其一表現(xiàn)在相應類別的懲戒措施難以與失信行為的嚴重性一一對應，應采取的手段、時限和力度不清晰等；其二則表現(xiàn)在相關規(guī)范性文件并未對行政主體之權力作出規(guī)范和限制，尤其是在嚴重失信需要實施聯(lián)合懲戒措施的情況下，各行政機關的公職人員具有不同大小的裁量權，很可能導致法律適用的混亂。

三、知識產權失信行為的法律規(guī)制建議

（一）完善知識產權失信行為判斷及懲戒標準

知識產權信用立法屬于社會信用立法更為微觀的重要組成部分。當前，我國知識產權信用立法的關鍵之處在于如何形成全國統(tǒng)一標準，以宣示法律需要規(guī)制的知識產權失信行為表現(xiàn)應為何種程度，一旦違反就會相應受到何種法律制裁。

首先，需明確知識產權失信行為的判斷標準。《聯(lián)合懲戒辦法》羅列了六類嚴重失信行為，其提出“嚴重失信”這一概念，這亦為知識產權失信行為的判斷標準提供了一個思路，即以違反法律和契約為基礎，界定是否構成失信行為。而在對知識產權失信行為的嚴重程度進行劃分時，可以借助于《嚴重違法失信名單管理辦法》第12條所提出的“綜合考慮主觀惡意、違法頻次、持續(xù)時間、處罰類型、罰沒款數(shù)額、產品貨值金額、對人民群眾生命健康的危害、財產損失和社會影響”等因素，設立一般、較重、嚴重這三個等級，從而對失信行為作出程度區(qū)分。

其次，需明確失信懲戒措施的適用標準。從目前來看，知識產權領域失信懲戒手段主要有加重處罰、重點監(jiān)管、影響聲譽、限制或剝奪資格、自由限制等，但懲戒手段多樣背后是懲戒措施適用的靈活性。如果不對適用標準加以明確，一方面將導致行政機關具有過大的裁量空間，為其濫用權力埋下隱患；另一方面，公民無法從成文法中預知失信所面臨的懲罰措施，也將導致法律失去引導性及威懾性。為此，必須明確失信懲戒措施的適用標準，對每一懲戒措施種類按照懲罰之嚴重性劃定等級，以對應失信行為評價時所設置的梯度，從而降低對失信行為實施懲戒措施的任意性及模糊性。與此同時，則需參照“比例原則”之精神，規(guī)定行政主體在對失信主體進行懲戒時結合案件具體情形，在保證達成目標程度相同的前提下，在懲戒期限等方面盡可能降低對失信主體的損害。

（二）加強知識產權失信懲戒的救濟與監(jiān)督

失信懲戒對被懲戒對象的權利及聲譽均會帶來負面影響，為避免知識產權信用懲戒在實施過程中存在不當情形，最大程度上減輕對被懲戒對象的利益損害，應當同時注重對失信懲戒的救濟與監(jiān)督。

首先，應當保障被懲戒方的救濟權。其一，給予被懲戒對象充分的程序參與權，在懲戒決定頒布前，可通過設立聽證程序的形式，給予其陳述、申辯的權利以確保充分參與，進而提升知識產權失信懲戒措施的公信力。其二，明確失信主體的申訴、行政復議、行政訴訟的提出途徑，以確保在行政主體對失信行為認定、失信主體認定、失信懲戒措施作出等過程中存在違法違規(guī)行為時，被懲戒對象具有便捷的投訴救濟渠道。

其次，應加強行政主體內部及外部監(jiān)督。對于內部監(jiān)督，行政機關作為實施知識產權懲戒措施的主體，應由其定期開展內部督察，審核相應失信懲戒措施在實體上及程序上的合法性。行政部門行為存在違法違規(guī)情形的，應當及時更正執(zhí)法行為并消除措施影響。對于外部監(jiān)督，則應綜合運用新聞媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督、專門機構監(jiān)督、司法機關監(jiān)督以及社會團體監(jiān)督等方式監(jiān)督行政機關的權力運行。

（三）完善知識產權失信懲戒的程序

失信懲戒措施的適用固然是失信懲戒程序的核心內容，但從系統(tǒng)性來看，完整的知識產權失信懲戒程序還應當包括事前的預警程序及事后的信用修復程序。前者旨在通過失信預警措施，減少潛在的失信行為發(fā)生概率；后者則引導市場主體糾正失信動機，使其回到守信的原始狀態(tài)，進而實現(xiàn)失信懲戒的教育功能。

對于事前的失信預警程序，我國目前正在建立市場主體信用分類監(jiān)管機制，通過實時收集和整合市場主體的信用信息，進而對各主體的信用狀況作出動態(tài)的分級評價，為此，可依托于知識產權信用評級制度，重點對信用等級處于平均水平以下的主體進行預警干預。在具體措施中，一方面可以定期對知識產權失信頻率較高的行業(yè)開展法律法規(guī)宣講、典型案例分析等警示教育活動，提升其從業(yè)人員的失信警戒意識；另一方面可以健全信用報告和信用承諾制度，當如相關行為性質需要參考相對人的信用時，則可考察其信用報告并要求其作出信用承諾③劉筱童、李永明：《知識產權領域失信主體行政性懲戒制度問題研究》，載《知識產權》2021年第5期，第39頁。。

對于事后的信用修復機制，我國知識產權領域相關法律規(guī)范多為政策性文件，《聯(lián)合懲戒辦法》第21條、第23條雖然對專利領域的嚴重失信主體信用修復機制作出規(guī)定，但也限制了信用修復主體范圍和不予信用修復主體的時間期限，且諸如信用修復申請程序僅為概括性規(guī)定而缺乏實踐操作意義。為此，完善事后信用修復機制，既應進一步合法合理設定信用修復主體及其信用修復期限，又要在程序上保障失信主體對于信用修復機制的知情權，暢通其在信用修復機制上的啟動、申訴和控告渠道。

結論

知識產權失信行為的法律規(guī)制是知識產權信用體系建設的核心組成部分，其通過對失信行為施以懲戒措施，提升失信行為成本，進而降低失信行為的發(fā)生頻率。然而，當前用于規(guī)制知識產權失信行為的規(guī)定散見于各類規(guī)范性文件中，在內容上還存在失信行為判斷標準不明、失信懲戒范圍局限、懲戒措施適用不完善等問題。因此，本文建議在制訂具體規(guī)范層面，其一，應界定知識產權領域失信行為的判斷標準和失信懲戒措施的適用標準，在將失信行為設定一般、較重、嚴重三個等級的基礎上，令懲戒措施與失信行為的嚴重梯度相匹配，并結合比例原則加以適用。其二，要加強對失信懲戒措施的救濟和監(jiān)督，一方面充分保障被懲戒方的權利救濟，另一方面通過內部監(jiān)督和外部監(jiān)督，保障行政主體之權力合法運行。其三，應完善知識產權失信的事前預防機制和事后信用修復機制建設，促進知識產權失信懲戒的實施程序更為系統(tǒng)化。