立足“經(jīng)濟—能源—環(huán)境”推動“雙控”轉(zhuǎn)變
——訪國網(wǎng)能源研究院有限公司能源戰(zhàn)略與規(guī)劃所所長魯剛

■本刊記者余璇/ 編輯劉光林

黨的二十大報告指出，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和。這為我國實現(xiàn)碳達峰碳中和指明了前進的方向，如何認識“雙控”轉(zhuǎn)變？在碳排放“雙控”指標頂層設計時應該注意什么？對此，記者采訪了國網(wǎng)能源研究院有限公司能源戰(zhàn)略與規(guī)劃所所長魯剛。

《中國電業(yè)與能源》：如何認識能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的大環(huán)境與整體特點？

魯剛：黨的二十大報告強調(diào)，完善能源消費總量和強度調(diào)控，重點控制化石能源消費，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強度“雙控”制度。這是“雙碳”戰(zhàn)略背景下國家宏觀調(diào)控方式的重大變化。能耗“雙控”與碳排放“雙控”兩種模式既有緊密聯(lián)系，也各有側(cè)重點和作用特點，其過渡過程對治理提出了很大挑戰(zhàn)，需要頂層設計。作為一個全新的制度設計，關系到國家戰(zhàn)略、經(jīng)濟布局、“雙碳”路徑規(guī)劃、市場設計、央地關系等各方面，非常復雜，需要系統(tǒng)的理論研究和創(chuàng)造性的實踐探索。

“雙控”制度變遷需要放到“兩個大局”中去理解認識，其中一個重點是我國“經(jīng)濟—能源—環(huán)境”三者關系正同步發(fā)生長期、深刻調(diào)整，戰(zhàn)略目標就是向“新發(fā)展格局—新型能源體系—碳達峰碳中和”邁進。因此，“雙控”的變化首先意味著協(xié)調(diào)三者關系的宏觀調(diào)控方式改變，及其背后經(jīng)濟增長與要素投入關系的調(diào)整。

第一，調(diào)控抓手轉(zhuǎn)向“碳”。能耗“雙控”重在推動能效提升，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級與優(yōu)化，碳排放“雙控”則重在控碳，在用能排放上就是控制利用化石能源。2030 年實現(xiàn)碳達峰后，隨著碳排放在我國經(jīng)濟發(fā)展所需基本環(huán)境要素中稀缺性的進一步突出，控碳的焦點性和全局性位置將凸顯。

第二，能耗“雙控”向碳排放“雙控”制度轉(zhuǎn)變，宏觀調(diào)控有內(nèi)在一致性。根據(jù)國網(wǎng)能源研究院有限公司有關分析，“十四五”“十五五”期間，預計我國全社會通過能效提升可減少二氧化碳排放30億噸。同時，由于能源領域排放在碳排放總量中占比最大，控碳也會顯著推動能源轉(zhuǎn)型。從這一層面上看，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，有推動綠色發(fā)展的內(nèi)在一致性。

第三，“雙控”制度轉(zhuǎn)變需要保持調(diào)控格局的連續(xù)性，保證宏觀調(diào)控方向、節(jié)奏、力度能夠有效銜接，不會在個別地區(qū)、個別行業(yè)出現(xiàn)大起大落的錯配。這有兩個重心：

首先是保證統(tǒng)籌發(fā)展與安全基本調(diào)控格局的連續(xù)性。較長時期內(nèi)，保障能源安全是我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，節(jié)能優(yōu)先仍是最佳方針。雖然新增可再生能源一定時間內(nèi)不納入能源消費總量控制統(tǒng)計，充分利用可再生能源可以實現(xiàn)在碳排放“雙控”下容納更大經(jīng)濟增長空間，但節(jié)能仍必須堅持，也是削減碳排放的重要途徑。因此，能源消費總量管控的退出，要避免形成“敞開口供應”的誤導，避免新能源發(fā)展節(jié)奏失序，進而影響能源安全，應有制度性的保證來實現(xiàn)能源先行于經(jīng)濟發(fā)展。

其次是保證促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展力度的連續(xù)性。未來，在一定生產(chǎn)力水平下，經(jīng)濟發(fā)展的空間將由能耗“雙控”約束逐步轉(zhuǎn)為碳排放“雙控”約束，產(chǎn)業(yè)升級壓力將由用能問題向碳減排問題轉(zhuǎn)移?？紤]到控制碳排放有圍繞產(chǎn)品碳足跡實施技術進步和更多采用低碳用能兩個選擇，因此，“雙控”變化前后，產(chǎn)業(yè)升級壓力存在向能源低碳轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移的可能，不合適的過渡方式一定程度會影響經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展預期。壓力變大或者變小主要取決于碳強度控制水平、低碳能源供應能力與能耗控制水平之間的對比。有必要科學推進能耗強度控制與碳強度考核控制的銜接，在充分發(fā)揮能源強度控制提升產(chǎn)業(yè)能效作用的歷史使命后，通過碳強度控制進一步調(diào)整用能形態(tài)及優(yōu)化產(chǎn)品碳足跡，即由能耗強度考核向能耗強度、碳強度聯(lián)合考核，再進一步向碳強度管控轉(zhuǎn)變。

第四，“雙控”制度轉(zhuǎn)變更需要關注調(diào)控格局的轉(zhuǎn)折性，即把握好“經(jīng)濟—能源—環(huán)境”之間脫鉤進程帶來的關鍵轉(zhuǎn)折。一個基本問題是經(jīng)濟、能源、碳排放三者之間彼此的逐步解耦關系，這是“雙控”制度轉(zhuǎn)變需要考慮的重要條件。初步測算表明，隨著產(chǎn)業(yè)升級、能源低碳轉(zhuǎn)型，預計2035 年前經(jīng)濟與能源實現(xiàn)強脫鉤、2030 年后經(jīng)濟與碳排放強脫鉤、2030 年后能源與碳排放強脫鉤；在2030 至2040 年間能耗強度下降慢于碳排放強度下降?？傮w上，3 個強脫鉤依次出現(xiàn)，最遲的將是經(jīng)濟與能源的完全脫鉤，因此依然需要發(fā)揮能耗強度控制作用，從能耗“雙控”到碳排放“雙控”過渡過程中可考慮“多控”局面，具體過渡期設計與策略選擇需要綜合考量2035 年和2040 年關鍵轉(zhuǎn)折時間節(jié)點以及脫鉤背后深層次的原因。而且，考慮到地區(qū)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的差異，可不實施一刀切的“雙控”過渡模式。當然，由于能源消費總量下降幅度遠低于碳排放下降幅度，碳強度控制將愈發(fā)關鍵。

《中國電業(yè)與能源》：在進行碳排放“雙控”指標頂層設計時，哪些地方值得關注？

魯剛：開展碳排放“雙控”指標頂層設計需要處理好三個關系。

第一，需要處理好經(jīng)濟布局與碳排放“雙控”指標地方布局的平衡關系。碳排放“雙控”指標在地區(qū)間的分配、調(diào)整優(yōu)化是服務構建新發(fā)展格局的重要調(diào)控手段。從全國布局來看，碳達峰后，東部地區(qū)碳排放總量逐步壓減的過程，就是綠電增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程，西部地區(qū)則是利用綠電承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程。碳排放“雙控”在地區(qū)間的分配本質(zhì)是地區(qū)間經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展、協(xié)同降碳，以及相應能源資源的優(yōu)化配置關系。

第二，需要處理好行業(yè)間協(xié)同減碳與地區(qū)間協(xié)同減碳的平衡關系。碳配額分配是頂層設計問題，涉及行業(yè)和地方兩個維度。碳配額在行業(yè)間的分配及碳市場作用的發(fā)揮，調(diào)整著行業(yè)間碳達峰碳中和進程；碳排放“雙控”指標在地區(qū)間分配調(diào)整著地區(qū)間梯次碳達峰與碳中和進程。從全國來看，行業(yè)的碳達峰碳中和路徑與地方碳排放“雙控”指標分配實際是“下棋與布子”的關系，各有功能，協(xié)同作用下實現(xiàn)對規(guī)模總量與結(jié)構、布局的最優(yōu)配置。碳配額與碳市場這只手解決行業(yè)減碳與協(xié)同，碳排放“雙控”這只手解決地方減碳與協(xié)同。行業(yè)主體和地方主體的特點各異及責任不同，協(xié)同的交匯點聚焦于地方，統(tǒng)籌協(xié)同的重要基礎是要處理好一個地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)力水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、碳排放“雙控”指標、能源發(fā)展水平等的協(xié)調(diào)，關鍵是能夠通過制度設計動態(tài)實現(xiàn)從地區(qū)指標間不平衡（不足/充裕）到再平衡的過程。

第三，需要處理好碳排放“雙控”調(diào)整方向、力度與能源轉(zhuǎn)型路徑間的同步平衡關系。碳排放“雙控”將進一步促進能源低碳轉(zhuǎn)型，將推動包括新能源在內(nèi)的可再生能源更多使用。顯然，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變過程中，將帶來能源安全性—清潔性—經(jīng)濟性“不可能三角”的多目標統(tǒng)籌挑戰(zhàn)。因此，需要預判潛在的安全風險、成本上升壓力，通過動態(tài)協(xié)調(diào)盡量釋放平衡空間。需要注意的是，要強化這種平衡的同步性，而不應讓能源轉(zhuǎn)型成為碳指標調(diào)控過程中的追隨者和兜底者，需要同步統(tǒng)籌優(yōu)化。在安全剛性約束、碳達峰碳中和有一定優(yōu)化空間、用能成本彈性不大的局面下，需要頂層設計一條合適的“雙碳”路徑。在這一過程中，能源發(fā)展在支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中向兼具提供安全可靠用能和環(huán)境容量的更多元功能方向邁進。

《中國電業(yè)與能源》：在您看來，碳排放“雙控”制度建設還需要如何推進完善？

魯剛：“雙控”制度變遷是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關鍵舉措，但不合適的設計將帶來新問題和新矛盾，需要科學嚴謹、逐步實施。個人認為，要以系統(tǒng)觀，立足“經(jīng)濟—能源—環(huán)境”關系向“新發(fā)展格局—新型電力系統(tǒng)—碳達峰碳中和”同步重構進程，圍繞“碳”這個抓手，統(tǒng)籌把握“一致性、連續(xù)性、轉(zhuǎn)折性”，以頂層設計為基礎，以良好的治理體系，充分發(fā)揮有為政府與有效市場，依據(jù)歷史、現(xiàn)實與戰(zhàn)略目標，做好“三個關系平衡”，建立完善“雙控”制度。

第一，重點解決頂層設計基本制度框架問題。建立有效制度，科學規(guī)劃國家“雙碳”路徑（分地區(qū)、分行業(yè)）。這是第一步，也是最關鍵一步，將基本框定碳排放“雙控”指標設計。

第二，重點解決“雙控”制度變遷過渡銜接問題。統(tǒng)籌把握“雙控”制度調(diào)整的“一致性、連續(xù)性、轉(zhuǎn)折性”，逐步由能耗“雙控”，向能源消費總量、能耗強度、碳排放總量、碳排放強度“多控”，能源消費總量控制和能耗強度控制依次退出，進而實現(xiàn)碳排放“雙控”。

第三，重點解決年度碳排放指標供需匹配與價值發(fā)現(xiàn)問題。探索利用市場配置方式實現(xiàn)碳排放“雙控”宏觀調(diào)控與地方需求的精準動態(tài)對接（年度）。市場配置過程就是推動不同地區(qū)間、市場主體間對指標進行交易，也就是用腳投票的指標價值發(fā)現(xiàn)過程。

第四，重點解決適應中長期碳排放需求結(jié)構性突變的制度性保障問題?；谥虚L期各省經(jīng)濟發(fā)展情況及省際綠電交易、碳指標交易等數(shù)據(jù)，建立碳排放“雙控”指標地區(qū)間布局結(jié)構性大幅調(diào)整啟動機制，以適應國家經(jīng)濟結(jié)構布局重大調(diào)整、不平衡不充分問題新變化、區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略新需求等大局要求。考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級需要較長時期和穩(wěn)定信號預期，動態(tài)調(diào)整需要間隔一定周期。

第五，重點解決促進地方主動統(tǒng)籌長遠與短期的激勵制度設計問題。理論上，短期最佳方案是將碳排放配置給生產(chǎn)力水平最高的地區(qū)。顯然，不能如此簡單，還需要發(fā)揮“雙控”的擠出效應和轉(zhuǎn)型升級推力作用，以促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級，解決發(fā)展的不平衡不充分問題。因此，“雙控”制度設計應立足服務構建新發(fā)展格局，實現(xiàn)短期與長遠的綜合價值最大化。但各地區(qū)均有爭取指標的內(nèi)生動力，需要建立激勵約束相容制度，探索設計涵蓋碳排放“雙控”指標、能源發(fā)展結(jié)構布局指標、經(jīng)濟發(fā)展總量與結(jié)構指標等在內(nèi)的高質(zhì)量發(fā)展成效科學評估與考核體系，因地制宜地促進各地區(qū)主動尋求協(xié)調(diào)發(fā)展平衡點?！?/p>