自然保護(hù)地整合優(yōu)化中存在的問題及對(duì)策①

徐曉君，胡 兵，鄧 成

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 林學(xué)與風(fēng)景園林學(xué)院，廣東 廣州 510642)

自然保護(hù)地是防止生境破碎、保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)的基石[1-3]，在改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用[4]。我國作為世界上生物多樣性最豐富的國家之一，擁有地球上近10%植物物種和14%動(dòng)物物種[5]。截至2019年，我國各類自然保護(hù)地總數(shù)已達(dá)1.18萬個(gè)，面積超過1.7億hm2，約占我國陸域國土面積的18%[6-7]。但因頂層設(shè)計(jì)不完善、空間布局不合理、自然資源產(chǎn)權(quán)不清晰、地方爭取資金沖動(dòng)、部門利益等原因[8-9]，導(dǎo)致自然保護(hù)地廣泛存在區(qū)劃重疊、邊界不清、功能定位不明、多頭管理、矛盾沖突嚴(yán)重等突出問題[10]，未形成科學(xué)合理、廣泛適用的自然保護(hù)地體系[4]。

2019年6月15日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2019〕42號(hào)，以下簡稱42號(hào)文)，明確提出要建成具有中國特色的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的總體目標(biāo)。隨后各地方政府根據(jù)42號(hào)文和國家自然資源部、國家林業(yè)和草原局印發(fā)的《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》(自然資函〔2020〕71號(hào)，以下簡稱71號(hào)函)出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件和技術(shù)規(guī)程，對(duì)自然保護(hù)地整合優(yōu)化提出了明確的要求與優(yōu)化辦法。截至2020年12月，自然保護(hù)地體系空間已得到部分優(yōu)化，解決了大量矛盾沖突和歷史遺留問題，但當(dāng)前技術(shù)規(guī)程是按照最嚴(yán)格的保護(hù)策略、最小化的資源損失來制定的[11]，雖與自然保護(hù)地的保護(hù)目標(biāo)一致，卻未能更好地與各地實(shí)際情況相結(jié)合，仍缺乏具體可操作的細(xì)化方案，在實(shí)際操作過程中，尚不能完全解決各類矛盾沖突。當(dāng)前的研究集中于從整體上考慮整合優(yōu)化的行動(dòng)方向、實(shí)施框架及保障措施[8-9，12-13]，未能著眼于實(shí)施過程中實(shí)際存在、當(dāng)前急需解決的阻力問題。為此，通過梳理整合優(yōu)化過程中尚未解決的問題，探究其成因，結(jié)合實(shí)際處理措施，提出相應(yīng)的解決辦法，以期為自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案提出具體、可操作的思路和方法。

1 存在的問題

1.1 跨行政界線部分歸屬不明

在自然保護(hù)地設(shè)立之初，基于搶救性保護(hù)的目的，不少保護(hù)地只在批復(fù)文件中規(guī)定其面積和四至范圍，無明確的矢量邊界數(shù)據(jù)。在技術(shù)層面上，早期勘測技術(shù)相對(duì)落后，存在憑經(jīng)驗(yàn)在圖紙上勾繪邊界的情況，加之地方申報(bào)資金沖動(dòng)，一定程度上導(dǎo)致保護(hù)地邊界跨行政界線。在整合優(yōu)化過程中，雖然技術(shù)規(guī)程中要求市(州)林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)跨縣級(jí)行政界線自然保護(hù)地進(jìn)行評(píng)估，但在實(shí)際操作過程中，考慮到跨行政界線部分占總保護(hù)地面積比例較小，且涉及地方部門較多，工作不便開展，導(dǎo)致該部分在整合優(yōu)化后直接調(diào)出保護(hù)地，使大面積森林質(zhì)量較好、保護(hù)價(jià)值較高的保護(hù)地未能納入保護(hù)范圍。如何處理好跨界管理與自然保護(hù)之間的關(guān)系，克服行政區(qū)劃帶來的阻隔問題，進(jìn)而構(gòu)筑更加合理的自然保護(hù)地體系依然是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

1.2 保護(hù)與利用矛盾沖突嚴(yán)重

永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地[14]。2017年全國劃定了1.03億hm2永久基本農(nóng)田并落實(shí)到地塊，實(shí)行永久性保護(hù)，有效阻止了城市的無序擴(kuò)張。71號(hào)函中要求自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田需有序退出、一般控制區(qū)可根據(jù)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)功能造成的影響決定是否退出或依法依規(guī)調(diào)整范圍。以湖南省為例，其自然保護(hù)地整合優(yōu)化技術(shù)規(guī)程中要求一般控制區(qū)低于1 hm2以下集中連片的永久基本農(nóng)田不可調(diào)出保護(hù)地，但南方山區(qū)永久基本農(nóng)田面積普遍較小，分布分散，按此調(diào)出將會(huì)存在兩個(gè)問題：(1)由于面積大于1 hm2的永久基本農(nóng)田分布分散，導(dǎo)致整合優(yōu)化后保護(hù)地破碎化嚴(yán)重，同時(shí)，這部分永久基本農(nóng)田看似已調(diào)出保護(hù)地，但本質(zhì)上并沒有達(dá)到保護(hù)的目的，人為活動(dòng)因素依舊較大；(2)按相關(guān)規(guī)定退出的永久基本農(nóng)田占比較大，由于中國耕地后備資源匱乏，很多地方已“無地可補(bǔ)”，難以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡[15]，如何控制永久基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)也是一個(gè)值得考慮的問題。

1.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)沖突

71號(hào)函中明確要求自然保護(hù)地一般控制區(qū)允許建設(shè)必要的規(guī)劃線性工程、民生工程，原則上只允許縣級(jí)以上重大項(xiàng)目工程調(diào)出，但對(duì)于相對(duì)落后、發(fā)展緩慢的地區(qū)，其基礎(chǔ)設(shè)施不完善，地方經(jīng)濟(jì)要發(fā)展勢必會(huì)有較多的已規(guī)劃項(xiàng)目，納入保護(hù)地后，涉及審批、環(huán)評(píng)等手續(xù)的辦理將更加嚴(yán)格。地方政府為降低手續(xù)辦理的復(fù)雜程度，一般堅(jiān)持調(diào)出保護(hù)地，但國家層面并不允許，致使整合優(yōu)化工作一度陷入僵局。此外，省級(jí)生態(tài)廊道建設(shè)已陸續(xù)啟動(dòng)，以增綠擴(kuò)量、森林提質(zhì)、生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)，建立健康穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。自然保護(hù)地內(nèi)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)出必然會(huì)導(dǎo)致保護(hù)地再次破碎化，在保護(hù)地全部納入生態(tài)紅線內(nèi)的前提下，如何把握自然保護(hù)地的連通性，將廊道建設(shè)與生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)和規(guī)劃相統(tǒng)一、銜接、融合仍是一個(gè)值得研究的方向。

1.4 風(fēng)景名勝區(qū)未參與整合

與自然保護(hù)區(qū)、濕地公園等自然保護(hù)地不同，風(fēng)景名勝區(qū)是自然景觀和人文景觀高度融合的區(qū)域[16]，在改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)自然資源、豐富群眾文化生活和促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著極為重要的作用。最初風(fēng)景名勝區(qū)是參與整合優(yōu)化的，但由于其具有資源保護(hù)和利用的雙重屬性，區(qū)內(nèi)規(guī)劃設(shè)施建設(shè)多，開發(fā)利用程度比其他保護(hù)地高，人地矛盾沖突嚴(yán)重，整合優(yōu)化后可能面臨資源價(jià)值割裂、生態(tài)空間破碎等問題，最后經(jīng)商討，決定本次整合優(yōu)化暫不涉及風(fēng)景名勝區(qū)，但其與其他保護(hù)地重疊的部分仍需依規(guī)整合優(yōu)化，如何解決重疊區(qū)域問題尚未有定論。以湖南省吉首市德夯風(fēng)景名勝區(qū)為例，其未重疊部分僅占10.58%(縣外部分占9.77%)，且核心景觀與另一保護(hù)地重疊，而這一部分又進(jìn)行了整合優(yōu)化，整合完成后將有明確的管理機(jī)構(gòu)，極大地制約了風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展，依然存在界線重合、管理不明等矛盾，本質(zhì)上而言，整合優(yōu)化并未徹底解決各類矛盾沖突，容易出現(xiàn)資源保護(hù)、功能需求和管理目標(biāo)相矛盾的情況。

1.5 未能切實(shí)服務(wù)于群眾

經(jīng)國家林草局初步統(tǒng)計(jì)，僅國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)就有人口約400萬，耕地146萬hm2，原住居民生產(chǎn)生活與管理矛盾沖突嚴(yán)重。在進(jìn)行自然保護(hù)地整合優(yōu)化時(shí)，很少征求原住居民的意見，未將頂層設(shè)計(jì)和問計(jì)于民統(tǒng)一起來。農(nóng)民的集體林地被劃入自然保護(hù)地后，其權(quán)利人的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)均受到一定影響，而現(xiàn)行的生態(tài)效益補(bǔ)償政策重點(diǎn)用于國家級(jí)公益林的保護(hù)和管理，省、市、縣級(jí)自然保護(hù)地未實(shí)行生態(tài)效益補(bǔ)償[17]，以保護(hù)地自然資源為重要生計(jì)來源的原住居民有可能會(huì)再次陷入貧困，為實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益，隨意進(jìn)出保護(hù)地的情況將難以制止，保護(hù)地管理工作與群眾利益之間的沖突加劇。

2 對(duì)策建議

2.1 成立專項(xiàng)評(píng)估小組，破除區(qū)劃阻隔

成立省級(jí)專項(xiàng)評(píng)估工作組，由高位推動(dòng)評(píng)估進(jìn)程，從原真性、生物多樣性、典型性、稀有性、完整性、脆弱性等6方面來評(píng)估跨行政界線部分的自然屬性；從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、科研價(jià)值、觀賞價(jià)值、文化價(jià)值等4方面來評(píng)估其生態(tài)價(jià)值，結(jié)合自然屬性和生態(tài)價(jià)值對(duì)跨區(qū)域部分進(jìn)行科學(xué)論證，統(tǒng)一商討其去留及管理問題。同時(shí)，需提高主管部門的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，確保工作落實(shí)，切實(shí)做到應(yīng)保盡保，構(gòu)建互動(dòng)融合、協(xié)同共建的工作機(jī)制。

2.2 有序調(diào)減基本農(nóng)田，靈活處理矛盾沖突

核心區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田應(yīng)有序退出保護(hù)地，其中作為候鳥、水生生物棲息地的永久基本農(nóng)田可調(diào)整為一般耕地[8]。一般控制區(qū)內(nèi)集中連片、鎮(zhèn)村周邊分布的永久基本農(nóng)田調(diào)出自然保護(hù)地范圍，質(zhì)量高的永久基本農(nóng)田有序退出保護(hù)地，質(zhì)量相對(duì)較低的坡耕地、沙荒地、河灘地等應(yīng)有序退耕退養(yǎng)還林還草還濕，永久基本農(nóng)田周邊的果園、茶園等可根據(jù)人為活動(dòng)的影響來評(píng)估是否允許調(diào)出，盡量減少人為活動(dòng)密集區(qū)對(duì)保護(hù)地的影響。對(duì)于退出之后造成的永久基本農(nóng)田大幅減少的情況，一方面，按照“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、量質(zhì)并重”的原則，進(jìn)行相應(yīng)整改補(bǔ)劃，另一方面，針對(duì)多地“無地可補(bǔ)”的現(xiàn)狀，允許相應(yīng)調(diào)減永久基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，以省域平衡為主、國家適度統(tǒng)籌為輔，結(jié)合各地耕地實(shí)際情況，通過差異化管理方式保障平衡目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

2.3 綜合評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行追責(zé)制

自然保護(hù)地是生態(tài)文明建設(shè)中的重要組成部分，原則上劃入自然保護(hù)地范圍后，僅允許開展必要的、基本的生產(chǎn)活動(dòng)，不可再擴(kuò)大發(fā)展。為消除地方政府對(duì)保護(hù)地內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批的顧慮，建議從國家層面理順保護(hù)地內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的審批、環(huán)評(píng)等手續(xù)流程，在保證對(duì)建設(shè)項(xiàng)目單位嚴(yán)格要求的前提下，最大程度地優(yōu)化手續(xù)辦理的程序。對(duì)于保護(hù)地內(nèi)規(guī)劃項(xiàng)目的調(diào)出，建議由高位成立重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)估小組，地方林業(yè)部門上報(bào)要調(diào)出的重點(diǎn)項(xiàng)目清單，列出充足的調(diào)出理由和佐證材料，根據(jù)對(duì)自然環(huán)境、生物多樣性的影響確定是否調(diào)出，對(duì)于被駁回的項(xiàng)目，地方林業(yè)部門如再次調(diào)出，需追責(zé)相關(guān)責(zé)任人。因建設(shè)項(xiàng)目調(diào)出導(dǎo)致的保護(hù)地破碎化問題可通過構(gòu)建生態(tài)廊道來減輕，依靠縣級(jí)廊道建設(shè)，根據(jù)山脈、河流和道路等特點(diǎn)，精準(zhǔn)規(guī)劃可建范圍，推動(dòng)生態(tài)建設(shè)向整體化、系統(tǒng)化、生態(tài)化融合發(fā)展。

2.4 優(yōu)化管控體系，實(shí)行差異化分區(qū)管控

風(fēng)景名勝區(qū)作為國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的法定保護(hù)地[18]，在自然保護(hù)地體系中應(yīng)作為一種獨(dú)立類型，必須納入整合優(yōu)化范圍。建議風(fēng)景名勝區(qū)與國家公園、自然保護(hù)區(qū)一樣，實(shí)行核心區(qū)和一般控制區(qū)二級(jí)管控體系[19]，以解決保護(hù)分區(qū)和功能分區(qū)關(guān)系不緊密、不疊合的問題。首先，要以生態(tài)保護(hù)為前提，以資源稟賦為基礎(chǔ)，以景區(qū)化管理為目標(biāo)，確定風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)框架，實(shí)現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)的價(jià)值化。其次，對(duì)不同類型的風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行差異化分區(qū)管控，不能簡單地僅將風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、建制鎮(zhèn)(村)、人工商品林等劃出，可適當(dāng)?shù)亟Y(jié)合國土空間總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線劃定來指導(dǎo)邊界調(diào)整，有助于邊界管理以及生態(tài)空間完整性保護(hù)。對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的規(guī)劃項(xiàng)目制定專門、細(xì)化的針對(duì)性條款，對(duì)其實(shí)施、運(yùn)營做嚴(yán)格監(jiān)測、評(píng)估和管控。

2.5 落實(shí)資金保障，完善社會(huì)參與

全面調(diào)查居民在保護(hù)地內(nèi)自然資源所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)數(shù)量和分布，分析居民對(duì)保護(hù)地內(nèi)自然資源的依賴程度，結(jié)合保護(hù)地類型、級(jí)別和分區(qū)，合理制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮居民的意愿及建議。移民搬遷后，以生態(tài)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等方式帶動(dòng)精準(zhǔn)扶貧，完善基礎(chǔ)配套設(shè)施，保障居民收入來源，確保不影響當(dāng)?shù)鼐用裾５纳a(chǎn)生活，確保搬得出、住得下、不返貧、不返遷。因居民集體所有的土地體量大，全部征收會(huì)造成嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，資金來源可由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，可通過征收、租賃、置換土地等方式給予居民一定補(bǔ)償，同時(shí)，也可以通過建立健全原住民參與收益分配的特許經(jīng)營制度，調(diào)動(dòng)居民參與保護(hù)地管理的積極性，培養(yǎng)居民對(duì)保護(hù)地的認(rèn)同與歸屬感。

3 討論

開展自然保護(hù)地整合優(yōu)化是配合生態(tài)紅線劃定和國土空間規(guī)劃編制的重要組成部分，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是黨中央做出的重大決策部署。自然保護(hù)地體系的建立離不開國家層面、地方層面、個(gè)體層面3方的協(xié)調(diào)配合，國家層面欲以最大程度保護(hù)自然資源，具有全局性、長期性；地方政府需為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間，具有短期性、被動(dòng)性；個(gè)體層面需得到應(yīng)得的利益并且保障家庭生產(chǎn)生活不受影響，具有趨利性、比較性。通過深入分析自然保護(hù)地整合優(yōu)化過程中存在的問題，從政府高位參與、調(diào)減基本農(nóng)田指標(biāo)、綜合評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目、差異化分區(qū)管控、完善補(bǔ)償機(jī)制等方面提出相應(yīng)對(duì)策，為徹底解決自然保護(hù)地的歷史遺留問題，協(xié)調(diào)資源保護(hù)優(yōu)先與合理利用，建成科學(xué)合理、廣泛適用的具有中國特色的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系提供一定的借鑒。