探究PPP投融資模式在城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用

岑玉寧 南寧市城市軌道交通建設(shè)服務(wù)中心

PPP投融資模式主要是指一種在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域社會資本、政府財政資金融合運作的模式。城市軌道交通建設(shè)具有技術(shù)集成性較強、周期長、投入多等特點，在建設(shè)過程中需要大量的資金支持。2021年內(nèi)地共計開通了63條城市軌道交通線路，長度約為1290.02千米，同時智能化建設(shè)成為重中之重，未來為了滿足人們出行的需求、城市擴建需求、區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展等需求，城市軌道交通會進一步擴建，這就需要加強投融資管理，其目的是規(guī)避城市軌道交通建設(shè)資金風(fēng)險?；诖?，為助推城市軌道交通建設(shè)活動穩(wěn)健發(fā)展，探析PPP投融資模式在城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用策略顯得尤為重要。

一、概述PPP投融資模式及實施的必要性

（一）PPP投融資模式內(nèi)涵

PPP投融資模式主要是指依托特許經(jīng)營協(xié)議個人、企業(yè)或組織機構(gòu)與政府部門達(dá)成共識并共同展開公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動的一種手段，它的本質(zhì)是用政府的力量解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系不完善、不恰當(dāng)?shù)葐栴}，使投融資效率得以提高。合理使用PPP投融資模式能減輕政府財政壓力、減小項目風(fēng)險、提升公共服務(wù)水平。因為投融資項目存在差異，所以PPP投融資模式在保留共性的同時亦具有獨立性與獨特性，該模式的共性有以下幾個：第一，使用PPP投融資模式解決社會公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)過程中的資金問題；第二，投資主體包括以追求商業(yè)利益為主的企業(yè)或個人；第三，在市場化水平較低的領(lǐng)域使用該模式，同時政府需盡量發(fā)揮市場運作的優(yōu)勢，在此基礎(chǔ)上加強宏觀調(diào)控，使投融資活動能更具目的性及高效性[1]。

（二）PPP投融資模式實施的必要性

城市軌道交通建設(shè)活動可大致分為兩個階段，一是建設(shè)階段，二是運營維護階段，相關(guān)建設(shè)活動具有資金需求量較大、投資周期較長等特點，據(jù)統(tǒng)計，2019年新增軌道交通共計968.77千米，若依據(jù)每千米投資額為6億元的標(biāo)準(zhǔn)計算，那么2019年新建軌道交通的投資規(guī)模超5800億元，除了建設(shè)資金消耗量較大外，軌道交通運維亦需投入較多的資金，用以解決設(shè)備老舊、管線破損等問題。城市軌道交通具有公益性，基于此票價應(yīng)具有惠民性，不能單純地依據(jù)市場供需關(guān)系予以調(diào)整，這說明僅憑票務(wù)收入城市軌道交通連成本都很難收回，為了避免城市軌道交通建設(shè)項目擱淺以及后期運維不到位而侵害公民的出行權(quán)益，需在城市軌道交通投融資領(lǐng)域引入PPP模式，吸引社會資本注入城市軌道交通建設(shè)項目，鼓勵個人、企業(yè)或組織機構(gòu)參與建設(shè)、運營，用以減輕政府財政支出壓力，滿足城市軌道交通建設(shè)對資金的需求。

PPP投融資模式實施的優(yōu)勢有以下幾個：第一，收益具有持續(xù)性。城市軌道交通屬于公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的一種，相較于其他的投融資項目，城市軌道交通建設(shè)項目具有獨特性，政府為該項目提供補貼，確保該項目的收益較為穩(wěn)定；第二，盈利手段多元。城市軌道交通投融資項目在PPP模式的支撐下能多渠道獲得效益，例如為了解決收益較低問題可增補資源開發(fā)權(quán)，在盈虧狀態(tài)不同項目捆綁的基礎(chǔ)上調(diào)整目標(biāo)利潤，確保該項目的盈利結(jié)構(gòu)較為健康，在此前提下吸引社會資本注入；第三，投融資風(fēng)險較低。因為城市軌道交通建設(shè)項目的投資周期較長，所以其成本、需求具有明顯的不確定性，公私雙方盡量調(diào)低預(yù)期，確保資本利潤穩(wěn)定，例如在城市軌道交通運營之初的幾年可使用按車公里數(shù)或按預(yù)測客流量保底的運營手段，達(dá)到減小投融資風(fēng)險的目的。因為政府在PPP投融資模式中起到了宏觀調(diào)控的積極作用，所以能助力投資者有效規(guī)避風(fēng)險[2]。

二、PPP投融資模式在城市軌道交通建設(shè)中應(yīng)用的策略

（一）加強法治建設(shè)

2019年《政府和社會資本合作立法指南》《政府和社會資本合作示范立法條文》在聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會上研究通過，這說明基于PPP投融資模式的立法體系朝著國際化的方向發(fā)展，這亦符合投融資活動全球化發(fā)展的大趨勢。基于此，我國的PPP投融資模式配套法規(guī)需與國際法律體系接軌，在精取宏用、求同存異的原則下，進一步健全本國的法律法規(guī)，同時為我國城市軌道交通建設(shè)活動涌入國際市場夯實法治基石?；赑PP投融資模式的法治建設(shè)要從以下幾個方面著手：第一，宣傳推廣新的立法理念，將法治建設(shè)與營商環(huán)境優(yōu)化、市場化監(jiān)管等方面關(guān)聯(lián)在一起，使城市軌道交通建設(shè)投融資活動能高效展開；第二，從宏觀來講，以國家為支點組建法治網(wǎng)絡(luò)，更廣泛的調(diào)配全球資源，同時在國際交互中借鑒經(jīng)驗，使我國PPP投融資模式相關(guān)法規(guī)更具前沿性與國際性，從微觀來講，以各地區(qū)為支點組建法治網(wǎng)絡(luò)，確保法治建設(shè)具有區(qū)域性，并能帶動各地區(qū)的投融資活動良性發(fā)展；第三，將PPP投融資法治建設(shè)視為城市軌道交通建設(shè)體系的組成部分，凸顯法律的服務(wù)屬性，使法制部門、建設(shè)部門、監(jiān)管等部門能形成合力，在城市軌道交通建設(shè)中增強協(xié)同效應(yīng)。

（二）注重風(fēng)險防控

PPP投融資模式在城市軌道交通建設(shè)中雖可發(fā)揮防控風(fēng)險的作用，但市場瞬息萬變，加之政府不能過度干預(yù)，城市軌道交通建設(shè)風(fēng)險客觀存在，基于此需在應(yīng)用PPP投融資模式時加強風(fēng)險防控，并建成風(fēng)險管理模型，該模型起效的要點有以下幾個：第一，風(fēng)險識別，在城市軌道交通建設(shè)前對項目可能產(chǎn)生的風(fēng)險加以判斷，并把風(fēng)險劃分為若干等級，為的是有傾向性的調(diào)配風(fēng)控資源，加大力度防范發(fā)生概率高、影響范圍大、嚴(yán)重侵害權(quán)益的風(fēng)險，使PPP項目風(fēng)控能有的放矢；第二，風(fēng)險評價，在了解風(fēng)險因子、風(fēng)險等級的基礎(chǔ)上，依據(jù)既定指標(biāo)對風(fēng)險進行定量、定性的評價，其目的是進一步解構(gòu)風(fēng)險，讓風(fēng)險更加直觀，能驅(qū)動參與投資的主體采取行動防范風(fēng)險；第三，風(fēng)險管理。常見風(fēng)險管理手段為預(yù)防、規(guī)避、轉(zhuǎn)移、分擔(dān)，PPP投融資模式有風(fēng)險共擔(dān)的優(yōu)勢，為了彰顯該優(yōu)勢需企業(yè)、個人及其他組織機構(gòu)與政府在簽訂協(xié)議時關(guān)注“風(fēng)險共擔(dān)”相關(guān)條款，以免該模式失去風(fēng)險共擔(dān)的價值。相較于風(fēng)險轉(zhuǎn)移與規(guī)避，風(fēng)險預(yù)防更可取，在城市軌道交通建設(shè)投融資風(fēng)險未發(fā)生之前采取行動，這就需要投資主體具備前瞻性眼光，能根據(jù)市場動態(tài)、項目發(fā)展趨勢、政策等因素預(yù)判風(fēng)險，并在風(fēng)險發(fā)生前高效干預(yù)，繼而為城市軌道交通投融資打造良好的環(huán)境。

（三）妥善選擇合作伙伴

基于PPP投融資的合作伙伴扮演者以下三個角色：一是融資角色。在城市軌道交通建設(shè)項目中投入大量資金，減輕政府資金壓力，同時提供大量資金的主體還要設(shè)計融資方案；二是運營角色。城市軌道交通建設(shè)項目需要的資金多、投資周期長，合作伙伴參與項目孵化、設(shè)計、建設(shè)以及運營、維護全過程，是項目核心管理人員，肩負(fù)著協(xié)調(diào)、規(guī)劃、監(jiān)督、約束等責(zé)任；三是風(fēng)險承擔(dān)者。因為PPP投融資模式能風(fēng)險共擔(dān)，所以參與城市軌道交通建設(shè)活動的主體均扮演著風(fēng)險承擔(dān)者這一角色，在風(fēng)險分擔(dān)的條件下減小項目落地的阻力。選擇合適的合作伙伴除了要確保其能扮演好上述角色外，還要從以下幾個維度出發(fā)進行評價并擇優(yōu)選擇：第一，商業(yè)信譽。選擇與具有城市軌道交通建設(shè)經(jīng)驗的主體合作，同時合作伙伴需規(guī)模大、信譽好、經(jīng)驗豐富、技術(shù)水平較高；第二，財務(wù)能力。將融資成本、籌資金額、融資渠道視為評價合作伙伴財務(wù)能力的著力點，在此前提下判斷合作伙伴的資金來源是否穩(wěn)定、擔(dān)保額度是否較高、是否可執(zhí)行資金使用計劃；第三，合同管理能力?；赑PP投融資的合同涉及城市軌道交通建設(shè)全生命周期，需通過多輪談判說明建設(shè)責(zé)任、造價、工期等內(nèi)容，確保各主體均能履約。除了合同內(nèi)容明確、有法可依、完整外，還需合作伙伴有法治意識、道德修養(yǎng)、責(zé)任感，繼而有效防范合同風(fēng)險[3]。

（四）推行票價浮動機制

多數(shù)城市軌道交通僅依靠票務(wù)獲取收益，因為城市軌道交通項目具有公益性且成本較高，所以僅憑票務(wù)很難彌補資金缺口并實現(xiàn)獲利目標(biāo)?；诖?，為了調(diào)動社會各界參與城市軌道交通建設(shè)活動的積極性，部分城市推行票價浮動機制，將物價、收入、票價、勞動生產(chǎn)率等方面關(guān)聯(lián)在一起，其目的是從全局視角與長線獲利的角度出發(fā)追加城市軌道交通的投資回報?！渡钲谑谐鞘熊壍澜煌ㄆ眱r定價辦法》自2021年實施起，推行為期五年的票價動態(tài)調(diào)控機制，堅持優(yōu)先發(fā)展公交，凸顯票價的公益性，從投融資的角度來講賦予城市軌道交通運營持續(xù)動力，在不斷開展城市軌道交通建設(shè)活動的基礎(chǔ)上為居民提供便捷、安全、舒適、可靠的出行服務(wù)。票價制定以全線網(wǎng)運營日常成本為依據(jù)，同時考慮居民承受能力以及城市的財政負(fù)擔(dān)能力。因為各城市的軌道交通建設(shè)的規(guī)模及人工費、日常維修費、能耗費等費用的投入情況存在區(qū)別，所以在制定票價浮動機制時需注重因地制宜，各地政府需提供專項補貼，為軍人、兒童、殘疾人、老年人等特殊對象提供優(yōu)惠乘車服務(wù)。各地區(qū)與城市在制定票價浮動機制時還要將專家論證、收集整理社會意見、定價成本監(jiān)審、價位調(diào)查、風(fēng)險評估、合法性審查等方面視為關(guān)鍵點，繼而確保該機制更加科學(xué)且具有可行性。

（五）實施“軌道+物業(yè)”模式

在城市軌道交通全周期開發(fā)思想的驅(qū)動下實施“軌道+物業(yè)”模式，助推城市軌道交通建設(shè)項目朝著專業(yè)化、智慧化、精細(xì)化與一體化的方向發(fā)展。“軌道+物業(yè)”模式的核心為“服務(wù)”，要服務(wù)于城市空間的可持續(xù)開發(fā)，同時強化生態(tài)服務(wù)意識，創(chuàng)建數(shù)字化運營體系，針對城市軌道交通運營所需設(shè)施進行數(shù)字化、全方位的管理，為優(yōu)化居民出行體驗給予支持。在人、城市軌道交通運營場景、服務(wù)維系協(xié)調(diào)關(guān)系的條件下，各地區(qū)要繪制全場景發(fā)展藍(lán)圖，依托多模式城市軌道交通樞紐衍生出新的服務(wù)場景，在此前提下開發(fā)衍生性項目，有效吸引投資，調(diào)配市場資源，為基于PPP投融資模式的城市軌道交通項目持續(xù)追加效益給予支持[4]。

（六）強化契約精神

PPP投融資模式的驅(qū)動者可以分為兩大類，一類是政府，另一類是社會力量，個人、企業(yè)及其他以盈利為目的參與公益性項目建設(shè)活動的主體，均為社會力量，相較于政府，社會力量契約精神較弱，可能會為了維護自身的利益而輕視合約，這就會嚴(yán)重影響PPP投融資的效果?；诖耍獜娀顿Y者的契約精神，為了做到這一點政府要轉(zhuǎn)變自己的定位，與投資者積極尋求合作并在協(xié)商中達(dá)成共識，使政府能化身為促成項目的監(jiān)督者，而非城市軌道交通建設(shè)項目的唯一提供者，在政府與社會力量維系健康合作關(guān)系的前提下強化彼此的契約精神，匯聚多方力量，繼而共同完成城市軌道交通建設(shè)任務(wù)。

（七）完善發(fā)展體系

第一，針對基于PPP投融資模式的城市軌道交通建設(shè)現(xiàn)狀進行分析，對該模式應(yīng)用的優(yōu)勢與不足加以判斷，從揚長避短的視角切入優(yōu)化該模式，例如可在城市軌道交通建設(shè)中推行“后補貼”投融資模式，在完成建設(shè)任務(wù)后及合同到期之前政府要對投資失利的主體予以一次性補貼，這不僅可避免政府過度干預(yù)影響投融資項目市場化運作，還能給投資者吃下“定心丸”，這利于吸引更多的投資者參與城市軌道交通建設(shè)活動；第二，在PPP投融資過程中注重動態(tài)評價，充分運用管理會計報表，對階段性城市軌道交通建設(shè)效益進行評價與反饋，為政府引領(lǐng)投資者調(diào)整建設(shè)對策提供依據(jù)；第三，總結(jié)投資經(jīng)驗，同時借鑒國外成熟的PPP投融資模式，以解決PPP投融資現(xiàn)實問題為導(dǎo)向加強創(chuàng)新，為相關(guān)理論、技術(shù)、法律等方面持續(xù)優(yōu)化給予支持[5]。

三、結(jié)束語

綜上所述，在城市軌道交通建設(shè)中應(yīng)用PPP投融資模式具有減小投資風(fēng)險與財政壓力等價值，基于此各城市需注重優(yōu)化該模式，為了做到這一點需加強法治建設(shè)，注重風(fēng)險防控，妥善選擇合作伙伴，推行票價浮動機制，實施“軌道+物業(yè)”模式，強化契約精神，還需完善PPP投融資模式發(fā)展體系，繼而助推城市軌道交通建設(shè)活動良性發(fā)展。