行政事業(yè)單位的預(yù)算管理探析

管新裙 遼寧省朝陽市喀喇沁左翼蒙古族自治縣財(cái)政局

近年來，我國預(yù)算制度改革取得了豐碩成果。但是，在實(shí)踐中現(xiàn)有的行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平與政府治理現(xiàn)代化的要求相比、與財(cái)稅體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)相比，還存在一定差距，制約了現(xiàn)代預(yù)算制度效能的充分發(fā)揮。因此，健全預(yù)算管理機(jī)制，完善財(cái)政基礎(chǔ)工作，對(duì)加快完善現(xiàn)代預(yù)算制度、合理保證預(yù)算資金的高效使用尤顯重要。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要內(nèi)容與基本特點(diǎn)

預(yù)算管理是指行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)運(yùn)行過程中對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行有效控制，提高資金使用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理方式。主要內(nèi)容包括：（1）基礎(chǔ)信息管理是對(duì)預(yù)算單位信息、人員信息、資產(chǎn)信息、非稅收入信息、政府采購等基礎(chǔ)信息的管理?；A(chǔ)信息管理是預(yù)算管理的初始環(huán)節(jié)，發(fā)揮著重要的支撐作用。（2）預(yù)算編制管理是指行政事業(yè)單位按照預(yù)算法等法律法規(guī)，實(shí)行財(cái)政部門統(tǒng)一的編制口徑、編制原則和管理流程，將單位業(yè)務(wù)活動(dòng)編制預(yù)算系統(tǒng)的過程。（3）預(yù)算執(zhí)行管理是指單位的預(yù)算收入和預(yù)算支出具體實(shí)施過程，達(dá)到規(guī)范化、科學(xué)化的要求。預(yù)算執(zhí)行管理是單位預(yù)算實(shí)施過程的核心環(huán)節(jié)，是財(cái)政管理的重要組成部分。（4）預(yù)算績效管理是指單位預(yù)算資金（包括收入和支出）在一定時(shí)期內(nèi)所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果的績效管理活動(dòng)，包括預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控安排、績效評(píng)價(jià)的實(shí)施、績效評(píng)價(jià)結(jié)果有效利用等四個(gè)環(huán)節(jié)的全過程管理。（5）預(yù)算監(jiān)督管理是指對(duì)預(yù)算資金的執(zhí)行情況進(jìn)行的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，嚴(yán)格的監(jiān)督管理體系是保證單位預(yù)算執(zhí)行的必要措施。預(yù)算管理基本特點(diǎn)：預(yù)算管理是運(yùn)用有效方法，對(duì)單位財(cái)政資金規(guī)范使用進(jìn)行的預(yù)算編制、執(zhí)行、控制和考核的管理活動(dòng)，為單位決策管理提供可靠的信息依據(jù)，具有戰(zhàn)略性、規(guī)范性、全程性、全面性、機(jī)制性等特點(diǎn)。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義

（1）有助于提高政府資金配置效率。隨著單位預(yù)算管理水平日益提升，預(yù)算管理不斷規(guī)范，行政事業(yè)單位編制預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌兼顧、量入為出、講求績效和收支平衡的原則，合理安排支出預(yù)算規(guī)模，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束，壓縮經(jīng)費(fèi)支出，堅(jiān)決取消不必要的項(xiàng)目支出，打破支出固化僵化格局。同時(shí)加強(qiáng)資產(chǎn)管理，確保資產(chǎn)安全完整，按規(guī)定處置不需使用及閑置的國有資產(chǎn)，提高政府資金配置效率。（2）有助于優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是各種財(cái)政支出在總支出中所占的比重。合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)能夠提高政府資金配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。行政事業(yè)單位強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理行為，規(guī)范預(yù)算編制方法，在預(yù)算編制中推行零基預(yù)算法，且精打細(xì)算，厲行節(jié)約，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)和一般性支出，確保政府資金的安全使用，從而優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。（3）有助于提升單位社會(huì)服務(wù)能力。行政事業(yè)單位具有履行公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。強(qiáng)化預(yù)算管理工作，減少經(jīng)費(fèi)開支，從而增大政府公共服務(wù)購買力度，加強(qiáng)公益事業(yè)建設(shè)投入。規(guī)范公共服務(wù)資金管理，有效使用財(cái)政資金，降低成本、提高效率，緩解公共服務(wù)供需矛盾。同時(shí)，通過推進(jìn)公共服務(wù)投入運(yùn)行和監(jiān)管體系，可以調(diào)動(dòng)提供社會(huì)服務(wù)的積極性，不斷提升行政事業(yè)單位服務(wù)社會(huì)的能力和預(yù)算管理水平。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算管理意識(shí)淡薄

首先，一些行政事業(yè)單位尚未建立有效的預(yù)算管理體系，也沒有完善單位預(yù)算管理的內(nèi)部控制制度，對(duì)所編預(yù)算的有效性、準(zhǔn)確性未進(jìn)行監(jiān)督，根本沒有形成預(yù)算管理意識(shí)。其次，行政事業(yè)單位的資金來源主要為部門預(yù)算收入，財(cái)政部門按部門預(yù)算核定金額每月?lián)芨督?jīng)費(fèi)，部分領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算管理意識(shí)淡薄，認(rèn)為預(yù)算編制是履行手續(xù)而已，對(duì)預(yù)算編制沒有進(jìn)行合理的安排和對(duì)接，沒有提供可行的編制依據(jù)，不能有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)在工作中的引領(lǐng)作用。最后，少數(shù)單位部門負(fù)責(zé)人不主動(dòng)參與預(yù)算管理工作，置身事外，認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)人員的事情，與業(yè)務(wù)部門沒有直接關(guān)系，工作不主動(dòng)配合，消極應(yīng)付，導(dǎo)致整體預(yù)算編制質(zhì)量不高。

（二）預(yù)算編制與執(zhí)行方面不科學(xué)

（1）預(yù)算編制沒有達(dá)到全面的要求，不能完全反映單位的收支情況新預(yù)算法明確規(guī)定，單位的一切收入和支出都必須列入單位預(yù)算。但是，在實(shí)際工作中，預(yù)算編制范圍不完整，仍有一些事業(yè)單位的經(jīng)營收入和其他收入等單位資金收入未納入預(yù)算管理，游離于財(cái)政監(jiān)督之外，不能提高資金使用的透明度。在預(yù)算執(zhí)行中，一些單位資金甚至不使用或少使用，從而沒有發(fā)揮單位資金的社會(huì)效益。（2）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié)。在單位預(yù)算管理中，做好預(yù)算的編制只是第一步，更為重要的是后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行工作。有一些行政事業(yè)單位預(yù)算編制前的準(zhǔn)備工作做得不夠，在沒有進(jìn)行調(diào)查研究就隨意編制預(yù)算，部門之間缺乏有效溝通，造成項(xiàng)目前期費(fèi)用沒有編入預(yù)算，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)支出無預(yù)算或超預(yù)算的情況，導(dǎo)致預(yù)算編制內(nèi)容脫離實(shí)際。例如，公路部門養(yǎng)護(hù)工程施工，事前需要對(duì)修復(fù)路段進(jìn)行勘察設(shè)計(jì)，此項(xiàng)工作由單位業(yè)務(wù)部門組織實(shí)施。由于公路養(yǎng)護(hù)工程每年具有不確定性，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門又溝通不夠，致使勘察設(shè)計(jì)費(fèi)未納入年初預(yù)算，引起預(yù)算編制與執(zhí)行不銜接。

（三）預(yù)算管理與績效管理銜接不到位

預(yù)算績效管理將績效管理的理念和方法貫穿于預(yù)算編制、實(shí)施和監(jiān)督的全過程，實(shí)現(xiàn)與預(yù)算管理有效融合，提高財(cái)政資金使用績效。目前，部分行政事業(yè)單位沒有建立績效激勵(lì)約束機(jī)制，績效理念不強(qiáng)，預(yù)算績效管理沒有充分發(fā)揮其在提高財(cái)政資金使用效率方面的作用，有的單位收入、支出預(yù)算未全部納入績效管理計(jì)劃，導(dǎo)致單位支出、產(chǎn)出和效果評(píng)價(jià)不客觀、不公正，預(yù)算管理與績效管理脫節(jié)，嚴(yán)重影響財(cái)政預(yù)算資金管理質(zhì)量。

（四）預(yù)算管理信息化建設(shè)滯后

近年來，由于缺乏先進(jìn)的信息化手段作為支撐，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行沒有形成有機(jī)整體，各類預(yù)算管理信息系統(tǒng)分散開發(fā)，既不能相互銜接，也無法進(jìn)行有效的信息共享。例如，有時(shí)主管部門在年中追加項(xiàng)目支出預(yù)算不夠及時(shí)，導(dǎo)致下屬單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。項(xiàng)目支出年度預(yù)算與本年度項(xiàng)目執(zhí)行金額不符，尤其是各類項(xiàng)目資金支付進(jìn)度緩慢，執(zhí)行績效低下。預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋時(shí)間也需要加強(qiáng)，不能為預(yù)算編制和調(diào)整提供更有效的參考，嚴(yán)重影響行政事業(yè)單位重大決策有效貫徹落實(shí)。

（五）預(yù)算管理的監(jiān)督檢查機(jī)制存在缺位

預(yù)算管理監(jiān)督是行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要組成部分，預(yù)算管理監(jiān)督可通過事前審核、事中控制起到指引作用，通過事后檢查，發(fā)現(xiàn)不足，提出改進(jìn)措施。因?yàn)橐恍╊I(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理沒有引起足夠的重視，思想認(rèn)識(shí)不到位，忽視了對(duì)預(yù)算實(shí)施過程中的監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)，造成單位缺乏預(yù)算執(zhí)行約束，不能覺察預(yù)算編制及執(zhí)行中存在的主要問題，難以提高財(cái)政資金的科學(xué)使用和管理水平。

（六）預(yù)算管理人員素質(zhì)不高

目前，行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員整體素質(zhì)偏低，由于全面預(yù)算管理編制程序復(fù)雜，數(shù)據(jù)錄入工作量比較大，對(duì)預(yù)算管理人員的素質(zhì)要求很高。但是目前財(cái)務(wù)人員結(jié)構(gòu)不合理，年齡偏大，對(duì)新事物接收能力差，大多數(shù)預(yù)算管理人員對(duì)預(yù)算管理重要性認(rèn)識(shí)不夠，競爭意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算編制時(shí)沒有進(jìn)行必要的研究和論證，使預(yù)算管理缺乏信息支撐。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，預(yù)算管理在行政事業(yè)單位的發(fā)展中起著非常重要的作用，有效發(fā)揮預(yù)算管理的作用，必須把全面預(yù)算管理理念貫穿于每個(gè)部門和下屬單位。行政事業(yè)單位要大力宣傳，積極組織預(yù)算管理知識(shí)的學(xué)習(xí)，讓領(lǐng)導(dǎo)、職工從思想上轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的重要意義；提高全員參與預(yù)算管理的主動(dòng)性，應(yīng)該成立以第一責(zé)任人為首的領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門密切配合，全員參與預(yù)算管理全過程，切實(shí)提高預(yù)算管理意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)算管理工作質(zhì)量。

（二）完善預(yù)算編制與執(zhí)行工作

（1）加強(qiáng)綜合預(yù)算管理。確保預(yù)算編制的完整性行政事業(yè)單位要完善預(yù)算體系，建立健全預(yù)算制度，將單位的所有預(yù)算內(nèi)、外收入全部納入預(yù)算，統(tǒng)一編制，不得少編預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的完整性。實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)收入共同管理，支出統(tǒng)籌安排，強(qiáng)化“收支兩條線”，加強(qiáng)對(duì)單位的事業(yè)收入、經(jīng)營收入、其他收入等單位資金的管理，不斷提升預(yù)算的編制質(zhì)量。（2）加強(qiáng)預(yù)算編制與執(zhí)行相互銜接。強(qiáng)化系統(tǒng)內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行管理，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門要相互配合，及時(shí)溝通協(xié)調(diào)。業(yè)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目支出的預(yù)算安排反饋給財(cái)務(wù)部門，提供政策依據(jù)，財(cái)務(wù)部門據(jù)實(shí)納入預(yù)算，爭取項(xiàng)目資金，履行政府采購流程，按合同約定付款，共同推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制銜接。（3）完善資產(chǎn)管理、預(yù)算管理有效結(jié)合的制 度體系。預(yù)算管理是加強(qiáng)資產(chǎn)管理，調(diào)節(jié)增量的有效手段，兩者之間互為促進(jìn)又相互制約。編制資產(chǎn)配置預(yù)算，是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化的要求，單位應(yīng)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資產(chǎn)配置，沒有標(biāo)準(zhǔn)的，從嚴(yán)控制配置，不斷提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。同時(shí)，單位要建立資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，反映資產(chǎn)配置、使用、價(jià)值變動(dòng)、存量等情況，完善資產(chǎn)管理信息與財(cái)務(wù)核算資產(chǎn)信息對(duì)接，確保賬實(shí)相符，達(dá)到資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有效聯(lián)結(jié)。

（三）推進(jìn)預(yù)算管理與績效管理的有效結(jié)合

行政事業(yè)單位應(yīng)健全預(yù)算績效管理內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化績效與預(yù)算的結(jié)合，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果要引入績效理念和績效管理，還要對(duì)重大項(xiàng)目全過程進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理全覆蓋，保證預(yù)算管理的規(guī)范性、提高管理精確度。建立績效激勵(lì)約束機(jī)制，預(yù)算編制部門應(yīng)將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排、調(diào)整和管理改進(jìn)的參考依據(jù)，分析原因并按財(cái)政部門有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，構(gòu)建更為有效、健全的績效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，促進(jìn)預(yù)算管理整體水平進(jìn)一步提升。

（四）推進(jìn)預(yù)算管理信息化建設(shè)

隨著我國預(yù)算管理制度改革深入和現(xiàn)代信息技術(shù)迅速發(fā)展，行政事業(yè)單位可以利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，將預(yù)算管理全流程作為一個(gè)完整的體系，創(chuàng)建統(tǒng)一的預(yù)算管理流程和規(guī)則，構(gòu)建預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，并完成業(yè)務(wù)管理與信息系統(tǒng)緊密結(jié)合。例如，通過上下級(jí)之間加強(qiáng)預(yù)算管理銜接和促進(jìn)一體化系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)預(yù)算信息的集中管理，推進(jìn)預(yù)算信息按規(guī)定互聯(lián)共享；通過推進(jìn)單位會(huì)計(jì)信息集中存放，完善會(huì)計(jì)核算管理體系，推動(dòng)各單位預(yù)算管理信息的動(dòng)態(tài)反映和集中管理，以信息化推動(dòng)預(yù)算管理現(xiàn)代化，提高預(yù)算管理效率和信息質(zhì)量。

（五）建立預(yù)算管理的監(jiān)督檢查機(jī)制

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合本單位的實(shí)際情況，建立預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的相互制約、相互協(xié)調(diào)的預(yù)算管理監(jiān)督體系，做到單位的監(jiān)督行為有據(jù)可依。其次，預(yù)算管理監(jiān)督要依靠單位內(nèi)部相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)，對(duì)預(yù)算管理實(shí)行全方位監(jiān)督檢查，有效地實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展目標(biāo)。然后，監(jiān)督工作要強(qiáng)化預(yù)算編制與執(zhí)行過程的監(jiān)管，從“減支出、控成本、創(chuàng)高效、促管理”等方面，檢查本單位預(yù)算收支指標(biāo)是否與核定預(yù)算相符、預(yù)算收入是否與實(shí)際情況相符、預(yù)算內(nèi)容是否與本單位總體預(yù)算目標(biāo)相符、各項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目是否符合政策規(guī)定、是否嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理。最后，形成預(yù)算分析制度，將年度實(shí)際收支與部門預(yù)算對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的差異，分析原因，糾正偏差，為以后的預(yù)算編制工作提供借鑒經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理工作的合理性和規(guī)范化。

（六）提高預(yù)算管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)

預(yù)算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，隨著我國預(yù)算管理制度改革完善，對(duì)預(yù)算管理人員提出了更高的要求。預(yù)算管理人員不僅要熟練掌握互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等高科技信息技術(shù)，還要掌握更多全新的相關(guān)法律條例和規(guī)章制度，使其能夠參與單位預(yù)算管理的每個(gè)環(huán)節(jié)。因此，行政事業(yè)單位必須重視對(duì)預(yù)算管理者的專業(yè)培訓(xùn)，組織他們學(xué)習(xí)新的專業(yè)知識(shí)，提高預(yù)算管理人員專業(yè)技術(shù)水平，本著與時(shí)俱進(jìn)的原則，結(jié)合工作實(shí)踐，將新的理論應(yīng)用于實(shí)際工作中去，為后續(xù)的工作提供保障。行政事業(yè)單位要著力提高預(yù)算管理人員的職業(yè)道德及行為規(guī)范，預(yù)算管理人員大多數(shù)是單位的財(cái)務(wù)人員，需要有較高的廉潔自律意識(shí)和職業(yè)道德素養(yǎng)。因此，單位要完善相應(yīng)的監(jiān)督、考核機(jī)制，將職業(yè)道德作為年度目標(biāo)考核的內(nèi)容之一，從而提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員的整體素質(zhì)，全面推進(jìn)預(yù)算管理人才隊(duì)伍建設(shè)。

四、結(jié)語

預(yù)算管理是優(yōu)化資源配置，規(guī)范財(cái)政資金的管理使用，加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理，有效提高財(cái)政資金使用績效的重要保證，是促進(jìn)單位持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。行政事業(yè)單位應(yīng)完善預(yù)算管理體系，改進(jìn)相關(guān)規(guī)章制度，運(yùn)用科學(xué)合理、規(guī)范統(tǒng)一的編制方法，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的控制，并不斷優(yōu)化相關(guān)的考評(píng)機(jī)制，合理利用績效評(píng)價(jià)結(jié)果。相信通過加強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)、提升預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效管理質(zhì)量，切實(shí)硬化預(yù)算約束，推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，真正提高預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。