新能源投資促進(jìn)的政策體系分析

徐雯 中國能源建設(shè)集團(tuán)投資有限公司華東分公司

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用電量的提升，新能源需求增加，合理保障能源安全是較為突出的問題?，F(xiàn)實(shí)中，科學(xué)利用新能源，加強(qiáng)能源供應(yīng)的戰(zhàn)略重組和多元化發(fā)展是各國政府首要任務(wù)。研究發(fā)現(xiàn)，化石能源的利用雖然可促進(jìn)社會進(jìn)步，但所帶來的環(huán)境污染、大氣層結(jié)構(gòu)破壞也是相對突出的，必須引起關(guān)注。只有開發(fā)利用低碳以及低污染率的清潔能源，才能合理優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)比例，合理改善生態(tài)環(huán)境。從現(xiàn)狀來看，新能源推廣受限和法律、配套政策措施不完善有密切關(guān)系，新時期新能源投資效益偏低。

一、新能源產(chǎn)業(yè)投資管理

現(xiàn)實(shí)工作中，應(yīng)該怎樣定義新能源產(chǎn)業(yè)投資管理呢？新能源產(chǎn)業(yè)是新興行業(yè)，其運(yùn)行管理的難點(diǎn)主要集中在現(xiàn)有資產(chǎn)配置、融資、流通和投資等層面，實(shí)施前提是保障新能源整體發(fā)展目標(biāo)，滿足新能源發(fā)展資金分配需求，借助資產(chǎn)管理行為，確保新能源事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。新能源產(chǎn)業(yè)運(yùn)行管理的基本職責(zé)有實(shí)施有效籌資管理、投資管理，與此同時落實(shí)好利潤分配管理等。投資管理是系統(tǒng)工作，其性質(zhì)是一項(xiàng)金融服務(wù)，該服務(wù)針對的有證券和資產(chǎn)，通過合理化方式，使新能源發(fā)展收益最大化，科學(xué)達(dá)到投資目標(biāo)。結(jié)合現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)可知，投資方向需科學(xué)評估，做到謹(jǐn)慎選擇，盡可能規(guī)避高危投資項(xiàng)目，為新能源事業(yè)的長久夯實(shí)基礎(chǔ)。

二、新能源投資風(fēng)險類型和政策體系健全的必要性

從上述分析中發(fā)現(xiàn)，新能源投資至關(guān)重要，為保證投資收益，助力新能源事業(yè)發(fā)展，需具有約束力的法律作為支撐，同時加大政策制度的關(guān)切，保障投資人權(quán)益，有效降低投資風(fēng)險?，F(xiàn)實(shí)中，新能源投資風(fēng)險主要涵蓋以下方面：

（一）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

結(jié)合現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)可知，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險是現(xiàn)實(shí)中投資人排在第一位的風(fēng)險。相比于傳統(tǒng)能源，這種清潔型能源產(chǎn)業(yè)，在我國剛剛起步，各項(xiàng)條件還不完善。尤其是在技術(shù)研發(fā)、示范以及關(guān)鍵技術(shù)推廣領(lǐng)域準(zhǔn)備不足，并且在裝備制造中綜合成本高，造成新能源產(chǎn)品價格居高，難以獲得競爭優(yōu)勢。通常來講，新能源發(fā)展中，如果沒有政府的干預(yù)或者給予政策傾斜，新能源產(chǎn)品是難以戰(zhàn)勝傳統(tǒng)能源，獲得穩(wěn)定消費(fèi)市場的，想要吸引投資更是困難重重。

（二）技術(shù)風(fēng)險

新能源產(chǎn)業(yè)從其發(fā)展實(shí)力來看，屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，同時也帶有明顯的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)特質(zhì)。從新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程可以看出，其取得的發(fā)展進(jìn)步，需以技術(shù)為核心支撐，將技術(shù)創(chuàng)新作為基礎(chǔ)?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)可知，技術(shù)創(chuàng)新和投資風(fēng)險是長久伴隨的，這種風(fēng)險是巨額的，而且是無法收回的[2]。在如此重壓之下，如果投資人沒有政府給出的底氣，是不敢輕易嘗試的。

（三）并網(wǎng)和入網(wǎng)風(fēng)險

通過了解行業(yè)特點(diǎn)可得出結(jié)論，電網(wǎng)和燃?xì)獾劝l(fā)展中存在自然壟斷性，多數(shù)的獨(dú)立新能源發(fā)電商，會遇到接入電網(wǎng)經(jīng)營風(fēng)險，從而對并網(wǎng)操作非?？咕堋４送?，燃?xì)?、熱力生產(chǎn)商實(shí)際運(yùn)營中同樣會面臨入網(wǎng)的風(fēng)險。在如此復(fù)雜局面下，如果沒有政府的干預(yù)，同樣會讓項(xiàng)目流產(chǎn)，最終促使新能源產(chǎn)品推廣受阻，難以進(jìn)入終端市場[3]。

（四）政策穩(wěn)定性風(fēng)險

除了上述風(fēng)險外，在新能源投資中政策穩(wěn)定性風(fēng)險也是不容忽視的。新能源較為特殊，其投資回報(bào)周期長，需經(jīng)過長期研發(fā)、推廣，想要獲得收益，需要花費(fèi)十幾年甚至幾十年時間。為了營造理想發(fā)展環(huán)境，促使新能源產(chǎn)業(yè)長久穩(wěn)定，必須依托可行的法律和政策措施，通過合理化方式，確保投資人政策紅利，堅(jiān)定其投資信心，為新能源投資注入活力。如果法律失效或者政策措施變動頻繁，許多新能源投資者會因風(fēng)險評估放棄投資，最終離開新能源產(chǎn)業(yè)。

新能源投資管理在新能源產(chǎn)業(yè)運(yùn)行管理體系內(nèi)是相對重要的內(nèi)容，新能源較為特殊，其投資管理措施需緊密圍繞其資產(chǎn)投資屬性和具體的運(yùn)營體系情況，借助各種渠道，保障新能源發(fā)展前景。新能源投資在實(shí)踐中，需結(jié)合實(shí)際情況，應(yīng)用法律和政策擔(dān)保，規(guī)避投資風(fēng)險。分析發(fā)現(xiàn)，上述風(fēng)險的存在無疑造成了新能源產(chǎn)業(yè)的投資障礙，想要突破這些屏障，需要國家出臺法律法規(guī)，完善相關(guān)政策措施，在此基礎(chǔ)上化解或降低風(fēng)險。實(shí)踐中，也可借鑒他國對新能源產(chǎn)業(yè)扶持的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建適應(yīng)本國的新能源投資政策體系。

三、我國新能源投資政策解讀

我國長期以來整合各方資源，致力于以立法為推動力的新能源開發(fā)利用，出臺了各類政策?，F(xiàn)階段，已初步形成了多項(xiàng)有利于新能源發(fā)展的法律條款，其中以《可再生能源法》《節(jié)約能源法》及《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》為核心代表，借此約束行業(yè)行為。在現(xiàn)有政策體系中，以法律、行政法規(guī)、有明確內(nèi)容的規(guī)范性文件為主干，并配合輔助地方性法規(guī)，形成了內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男履茉撮_發(fā)政策體系，通過這種方式，促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國新能源投資支持政策，主要涵蓋了以下方面。

（一）清晰了新能源發(fā)展目標(biāo)

《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》是重要的戰(zhàn)略文件，其中確立了2022年關(guān)于新能源消費(fèi)量占比的具體目標(biāo)（為消費(fèi)總量的15%）。同時也規(guī)劃出了各重點(diǎn)可再生能源應(yīng)該達(dá)到的層級和標(biāo)準(zhǔn)，例如：生物質(zhì)發(fā)電總裝需接近3000萬千瓦；沼氣年利用量合理突破440億立方米等等。該《發(fā)展規(guī)劃》頒布后，各行業(yè)有了充足的前進(jìn)動力和明確的發(fā)展方向，國家發(fā)改委根據(jù)該總則要求，評估出了新能源發(fā)展新進(jìn)展，對節(jié)能減排目標(biāo)作出了規(guī)定。

（二）明確了節(jié)能減排目標(biāo)

現(xiàn)如今，為應(yīng)對氣候變化，高效率改善生態(tài)環(huán)境，國家先后出臺了多項(xiàng)技術(shù)性、政策性文件，例如：《應(yīng)對氣候變化方案》《“十二五”節(jié)能減排指導(dǎo)方案》等。其中《“十二五”節(jié)能減排指導(dǎo)方案》中，清晰標(biāo)注出了節(jié)能減排總體要求和核心任務(wù)。目前，“十二五”取得了出色的成果，“十四五”計(jì)劃已經(jīng)制定，節(jié)能減排的要求隨之提高。碳中和和碳達(dá)峰一再提及，成了新的方向。我國爭取2030年前完成碳達(dá)峰，相比2005年促使二氧化碳排放下降65%，并相繼在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和[4]。該“雙碳”目標(biāo)制定，為新能源發(fā)展之路夯實(shí)了基礎(chǔ)，成了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主基調(diào)之一。

（三）確立了專項(xiàng)資金制度

專項(xiàng)資金制度的確立，為新能源發(fā)展?fàn)I造了理想的氛圍，結(jié)合《可再生能源法》可知，財(cái)政部設(shè)立專項(xiàng)資金（可再生能源發(fā)展的），并劃定資金支持范圍，可加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，避免資金的浪費(fèi)，為新型能源發(fā)展提供保障。在相關(guān)的《資金管理暫行辦法》中，重點(diǎn)介紹了兩種資金使用方式，除了無償資助外，還有就是貸款貼息。作為該辦法配套文件，太陽能、秸稈發(fā)電的補(bǔ)助資金管理辦法也被提出，有了這些規(guī)范性文件，新能源使用范圍得到擴(kuò)展。由此可以看出，專項(xiàng)資金管理制度的成立和規(guī)范性文件的實(shí)施，對新能源產(chǎn)業(yè)形成了較大的助力，為各類新能源的投資鋪平了道路，降低了其中危險因素。

（四）成立了價格補(bǔ)償制度

價格補(bǔ)償制度的確立，也是新能源政策完善的重要表現(xiàn)之一?！犊稍偕茉捶ā分忻鞔_了新能源發(fā)電所涉及的價格補(bǔ)償制度，規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)依法公布上網(wǎng)電價收購費(fèi)用，同時科學(xué)計(jì)算其中的差額，并在此基礎(chǔ)上對新能源電價附加補(bǔ)償[5]。為新能源的推廣，營造了良好環(huán)境。

（五）信貸優(yōu)惠制度的確立

《可再生能源法》中，清晰地指出了信貸優(yōu)惠制度的相關(guān)內(nèi)容，成立了專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼以及針對性稅收優(yōu)惠制度。其中重點(diǎn)介紹了縣級以上人民政府對新能源產(chǎn)業(yè)扶持的具體責(zé)任，將發(fā)展新能源作為財(cái)政重點(diǎn)支持項(xiàng)目，給予稅收優(yōu)惠的同時，明確具體責(zé)任，協(xié)調(diào)各類金融機(jī)構(gòu)，保障新能源企業(yè)對優(yōu)惠貸款的選擇權(quán)。

（六）巿場準(zhǔn)入保障制度的合理搭建

依照《可再生能源法》，相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)需承擔(dān)責(zé)任，依法取得行政許可，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)新能源發(fā)電企業(yè)并網(wǎng)，同時保障經(jīng)營燃?xì)夤芫W(wǎng)等企業(yè)自愿接收新能源熱力入網(wǎng)，借此完善能源供給體系。石油銷售企業(yè)在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，需遵照人民政府的規(guī)定，將生物液體燃料等新能源燃料納入其銷售體系，保障新能源企業(yè)收益[6]。此外，規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)對新能源的上網(wǎng)電量全面收購，減少新能源投資的后顧之憂。

四、未來完善政策體系的主要思路

（一）圍繞新能源發(fā)展現(xiàn)狀，提升政策措施的法律層級

為確保新能源產(chǎn)業(yè)法律體系的規(guī)范和健全，需設(shè)法提升政策措施的法律層級，通過這樣的方式，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展的連續(xù)性和穩(wěn)定性。結(jié)合經(jīng)驗(yàn)可知，政策措施的長期性以及后續(xù)實(shí)施的穩(wěn)定性至關(guān)重要，對于促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)有著重大功效，美國生產(chǎn)稅抵免政策反向結(jié)果正說明了這一問題。就我國而言，需保持法律的連續(xù)性，將相關(guān)政策文件整合，生成政策措施體系，通過這樣的方式，促使新能源戰(zhàn)略地位提高，確保投資人合理收益，使其達(dá)到投資預(yù)期。現(xiàn)實(shí)中，可通過兩種途徑，達(dá)成促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。一是修改傳統(tǒng)的《可再生能源法》，增加新的內(nèi)容，使其呈現(xiàn)出時代特征。需要強(qiáng)調(diào)的是：不可用《可再生能源法》評價全部的投資關(guān)系。實(shí)際工作中，可借鑒美國的《再投資法》，將傳統(tǒng)的《可再生能源法》作為核心準(zhǔn)則，合理改進(jìn)《新能源投資促進(jìn)法》。二是制定新的措施，鞏固新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果。實(shí)踐中，為確保政策執(zhí)行的效果，節(jié)約管理成本，確保措施的實(shí)施時效，可在規(guī)范性文件中全面清理、審查新能源投資相關(guān)政策措施，緩解矛盾和沖突，提高措施可操作性。結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，重新制定戰(zhàn)略性方針，促進(jìn)新能源投資長效發(fā)展。

（二）完善投資激勵和約束措施

實(shí)踐中，可綜合設(shè)計(jì)出能夠促進(jìn)新能源投資的管理措施，包括激勵和約束措施在內(nèi)，借助合理化方式，促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)現(xiàn)全面健康發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，新能源較之傳統(tǒng)能源生存和發(fā)展的弱勢將會長期存在，不會因一項(xiàng)政策內(nèi)容改變而抵消，所以為改變這樣的弱勢，需要若干項(xiàng)法律政策配合，形成拉動合力，助力新能源產(chǎn)業(yè)的投資，擴(kuò)大新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

美國的立法實(shí)踐啟示我國，當(dāng)創(chuàng)建新能源投資的促進(jìn)法律和相關(guān)政策措施時，需要將風(fēng)險評估作為前提，在得出風(fēng)險大小的基礎(chǔ)上，控制投資成本，綜合設(shè)計(jì)激勵措施、有效的約束制度，控制好投向和扶持力度，通過激勵和約束的配合，撬動投資流向新產(chǎn)業(yè)，激發(fā)新能源產(chǎn)業(yè)活力。修訂的《可再生能源法》，在實(shí)施期間首次明確了新能源應(yīng)該具備的最低配額制度，但這方面的嘗試只是原則性的，為強(qiáng)化效果，還需要進(jìn)一步細(xì)化，多增加細(xì)節(jié)性的條款，使之具有可操作性[7]。與此同時，實(shí)踐中為拉動其他產(chǎn)業(yè)，確保新能源領(lǐng)域的投資環(huán)境理想，還需作出類似最低配額的科學(xué)性規(guī)定，規(guī)避新能源投資風(fēng)險。最后在實(shí)踐中，考慮激勵措施靈活性，合理滿足不同需求。例如：可采用稅收抵免、現(xiàn)金贈款等多元激勵措施，催化投資人積極性。在處理靈活激勵的問題上，我國需借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，保證激勵的多樣性，確保措施的綜合吸引力，將激勵的效用最大化呈現(xiàn)[8]。為了吸引民間資本，還可以減少國有企業(yè)和個人投資的實(shí)質(zhì)性差距，確保投資收益的平等，規(guī)避投資央企獨(dú)大的狀況。

（三）市場機(jī)制配合政府主導(dǎo)

未來新能源管理中，為了強(qiáng)化政策體系踐行效果，應(yīng)在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上融合市場調(diào)節(jié)機(jī)制，將兩者有機(jī)結(jié)合起來，利用這樣的思路，發(fā)揮市場決定性作用（在促進(jìn)新能源投資領(lǐng)域中的作用）。市場機(jī)制配合政府主導(dǎo)，需做到以下幾點(diǎn)。首先，強(qiáng)化合作意識。工作關(guān)系搭建中，應(yīng)正確處理政府工作事務(wù)，明確其地位，發(fā)揮市場機(jī)制作用，建立政府主導(dǎo)、市場推動的合理化機(jī)制。其次，機(jī)制設(shè)計(jì)與完善時，需多結(jié)合實(shí)際，政府投資與私人投資需互動起來。再次，在最低配額制度的保障下，完善發(fā)電信用交易制度和電力選擇權(quán)制度，借此促進(jìn)新能源的投資。

五、結(jié)論

綜上所述，政策制定者在工作實(shí)施中，需全面領(lǐng)會投資風(fēng)險，將風(fēng)險評估作為前提，明確市場參與者身份，從產(chǎn)業(yè)鏈的視角，發(fā)展新能源，完善相關(guān)政策體系，助力新能源投資。明確新能源發(fā)展目標(biāo)，綜合應(yīng)用金融工具，借助科學(xué)市場機(jī)制，形成新能源投資良好的政策環(huán)境。