行政公益訴訟訴前程序研究

●李 偉

一、行政公益訴訟訴前程序

（一）行政公益訴訟訴前程序

在國家及社會公共利益遭受不法侵害時，組織機構(gòu)或個人有權(quán)向人民法院提起訴訟。行政公益訴訟即行政機關(guān)履行法定職責(zé)過程中不作為或者亂作為時，檢察機關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定，向人民法院提起公益訴訟。隨著《行政訴訟法》修改和試點工作的完成，我國行政公益訴訟制度正式確立，同時對其訴前程序也有了明確的規(guī)定。

根據(jù)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，在行政機關(guān)違法行為導(dǎo)致國家或社會公共利益遭受損害時,檢察機關(guān)可以在法律規(guī)定的期限內(nèi)向其提出檢察建議,以此提高行政機關(guān)履行職責(zé)的積極性和主動性,督促其自我糾正。綜上所述，訴前程序的實質(zhì)是平衡檢察權(quán)和行政權(quán),以外部監(jiān)督約束內(nèi)部糾錯的案件終結(jié)機制。

（二）行政公益訴訟訴前程序的功能

1.節(jié)約司法資源，提高司法效率。經(jīng)濟飛速發(fā)展的當代社會，法律觀念和法治意識深入人心，公眾更傾向于使用法律手段維護自身利益。在這一背景下，審判機關(guān)面臨著巨大的案件審理壓力，故當前更倡導(dǎo)多元化糾紛解決機制及溯源治理。行政公益訴訟訴前程序在訴訟程序之前實現(xiàn)了案件分流，避免了所有案件進入訴訟程序，在一定程度上促進司法資源的節(jié)約，有利于司法效率的提高。通過2015年至2017年的試點數(shù)據(jù)可以看出，訴前程序的適用對于提高辦案效率起到了很大的作用，該程序非常適合處理行政公益訴訟案件。

2.提高行政機關(guān)自我糾錯的積極性和自主性。訴前程序以提出檢察建議的方式來督促行政機關(guān)履行職責(zé)，這一相對溫和的方式體現(xiàn)了檢察機關(guān)的謙抑性和對行政權(quán)的尊重。這一方式以外部監(jiān)督推動內(nèi)部自主糾錯，以實現(xiàn)行政自制來解決矛盾，有助于激發(fā)行政機關(guān)的主動性。通過行政自制達到自主糾錯的目的，有利于發(fā)揮行政機關(guān)自身的專業(yè)性和自主性，推動其積極主動地約束自我，提高行政能力。訴前程序通過內(nèi)外聯(lián)動的方式促進行政機關(guān)提高依法行政的能動性和積極主動性。

3.平衡行政權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系。訴前程序的實質(zhì)是平衡檢察權(quán)和行政權(quán),以外部監(jiān)督約束內(nèi)部糾錯的案件終結(jié)機制。行政公益訴訟的本質(zhì)可以歸結(jié)于檢察權(quán)與行政權(quán)的博弈，而訴前程序則起到調(diào)和作用，可以有效平衡二者關(guān)系。當前我國國家機關(guān)運行機制，行政機關(guān)履行公共職責(zé)具有專業(yè)性和及時性的特點，檢察機關(guān)則有監(jiān)督建議的職責(zé)，這一制度框架決定了行政權(quán)需要檢察權(quán)對其予以規(guī)制。而訴前程序則巧妙地平衡了二者的關(guān)系，訴前程序是檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能的體現(xiàn)，再則通過提出檢察建議督促行政機關(guān)自覺糾錯的方式體現(xiàn)了檢察權(quán)的謙抑性，給了行政機關(guān)最大的體面和尊重。故行政公益訴訟訴前程序有效地緩和了行政權(quán)與檢察權(quán)在實踐中的矛盾，促進行政機關(guān)與檢察機關(guān)的良性互動，共同維護社會公共利益。

二、行政公益訴訟訴前程序適用現(xiàn)狀

（一）檢察機關(guān)訴前調(diào)查核實權(quán)實行受限

政公益訴訟訴前程序?qū)嵺`中最為突出的問題便是檢察機關(guān)訴前調(diào)查核實權(quán)實行受限。檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的行使是否充分將直接影響到訴前程序進展，也直接關(guān)聯(lián)到該案件的成敗，但其在司法實踐中一直困擾著訴前程序的適用。

究其原因，可從以下幾個方面進行分析：首先，檢察機關(guān)訴前調(diào)查取證權(quán)缺乏強制力。在訴前程序中，檢察機關(guān)采取的調(diào)查措施只能是非強制性的，這也就使得檢察機關(guān)的調(diào)查取證不受重視。其次，行政機關(guān)對檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的行使不予配合導(dǎo)致了檢察機關(guān)取證困難。行政公益訴訟的大部分證據(jù)都掌握在行政機關(guān)內(nèi)部，給檢察機關(guān)調(diào)查取證帶來了不便。法律沒有對行政公益訴訟的舉證責(zé)任和舉證程序做出具體規(guī)定，間接地助長到了行政機關(guān)工作人員對待檢察機關(guān)的調(diào)查核實的消極態(tài)度。最后，行政公益訴訟調(diào)查取證的專業(yè)性和復(fù)雜性加大了檢察機關(guān)訴前程序調(diào)查核實的難度。由于我國行政公益訴訟所涉及的領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強，檢察機關(guān)的調(diào)查取證難度和復(fù)雜程度不容小覷，這就在客觀上對參與調(diào)查取證的工作人員的專業(yè)性的提出了要求。

在具體的司法實踐中，調(diào)查核實權(quán)的行使往往是檢察機關(guān)在行政公益訴訟訴前程序最薄弱的環(huán)節(jié)。行政機關(guān)的地位有其敏感性和特殊性，檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)缺乏強制性保障和規(guī)定，直接影響到辦案進度，損害檢察機關(guān)權(quán)威，導(dǎo)致國家和社會公共利益難以得到維護。

（二）檢察建議內(nèi)容過于寬泛

《工作規(guī)定》對檢察建議的性質(zhì)與目的進行了闡述，《行政訴訟法》從原則方面做出了規(guī)定。作為檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能，督促行政機關(guān)履行法定職責(zé)，參與社會治理的重要方式，訴前程序檢察建議的價值和功能不言而喻。檢察建議以溫和方式履行法律監(jiān)督職能，檢察建議內(nèi)容的質(zhì)量直接關(guān)系到行政公益訴訟案件的辦案質(zhì)量和效果。檢察機關(guān)的檢察建議是否明確具體且有針對性，直接決定了行政機關(guān)對其能否接受，也間接影響到了檢察建議的實施和成效。具體明確指的是檢察建議對于維護公共利益所采取的實施方案和規(guī)定是否具體，針對性則有兩方面的含義：一則檢察建議所涉及被監(jiān)督的對象，二則檢察建議所涉及的目的。然后在訴前程序檢察建議的具體運作實踐中，檢察建議缺乏具體性和針對性問題較為顯著，嚴重阻礙了檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能。

如前所述，相關(guān)法律對訴前程序檢察建議的規(guī)定都停留在原則性和目的性范疇，并沒有對具體內(nèi)容提出要求。缺乏具體明確的規(guī)范指導(dǎo)，導(dǎo)致檢察建議容易偏向形式主義而缺乏實質(zhì)內(nèi)容。在司法實踐中，許多檢察建議流于形式、套用模板，沒有對行政行為做出實質(zhì)性的建議。模糊的檢察建議不僅令行政機關(guān)無從下手，無法實質(zhì)幫助行政機關(guān)解決問題，更是使得檢察機關(guān)公信力降低，阻礙了檢察機關(guān)和行政機關(guān)的良性互動。此外，司法實踐中可能出現(xiàn)檢察建議選定的監(jiān)督對象發(fā)生錯誤，尤其是環(huán)境公益訴訟；亦或其所建議的具體措施不存在關(guān)聯(lián)性或操作性。

（三）行政機關(guān)履職審查標準不明確

行政機關(guān)沒有履行依法職責(zé)既是引發(fā)訴前程序的條件，又是啟動訴訟程序的前提。除檢察機關(guān)的《辦案指南》中的典型起訴案例外，相關(guān)法律并沒有明確行政機關(guān)是否履職的判斷標準，容易導(dǎo)致訴前程序和訴訟程序銜接脫軌。判定行政機關(guān)是否依法履行職責(zé)至今沒有統(tǒng)一標準，甚至不同地區(qū)采用不同的標準，這給我國行政公益訴訟訴前程序的實踐帶來了嚴重的困擾。

目前訴前程序中行政機關(guān)履職的審查標準爭議主要集中在“行為標準”和“結(jié)果標準”兩種觀點上，“行為標準”以行政機關(guān)收到檢察建議后是否積極糾錯為判斷標準，但其依舊沒有具體明確的判斷尺度；“結(jié)果標準”則直接以行政機關(guān)履職糾錯后公共利益是否遭受損害為判斷標準，但該標準過于嚴苛，很有可能導(dǎo)致行政資源的過度浪費。

于行政機關(guān)而言，缺乏履行職責(zé)的標準可能導(dǎo)致其在糾正錯誤時無從下手或者矯枉過正；于檢察機關(guān)而言，缺乏履職審查標準會導(dǎo)致訴前程序和訴訟程序的脫節(jié)，甚至同案不同判而違背司法公正。

三、行政公益訴訟訴前程序的完善

（一）強化檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)

檢察機關(guān)調(diào)查調(diào)查取證是其履行監(jiān)督職能的保障，調(diào)查核實權(quán)的行使事關(guān)整個行政公益訴訟能否開展。檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)實行受限是由于法律規(guī)定不具體及其他主客觀原因共同導(dǎo)致的。

強化檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)，首先需要完善相關(guān)的法律法規(guī)及司法解釋。一則授予檢察機關(guān)強制性調(diào)查取證權(quán)，二則細化調(diào)查核實程序的具體流程。法律賦予檢察機關(guān)在調(diào)查核實程序部分強制性措施，并細化相關(guān)流程無疑有利于強化檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的行使。其次，完善行政公益訴訟的舉證責(zé)任和懲處措施。完善舉證責(zé)任有利于各機關(guān)履行各自的舉證責(zé)任，避免出現(xiàn)相互推諉和消極抵觸的情形；完善訴前程序的懲處措施有利于間接強化調(diào)查核實權(quán)，保證了檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的行使。最后，增強檢察人員的專業(yè)性與外聘專家相結(jié)合。行政公益訴訟所涉及的領(lǐng)域復(fù)雜多變且專業(yè)性強，檢察機關(guān)在調(diào)查取證時往往難以應(yīng)付，故增強辦案人員的專業(yè)性與外聘專家和機構(gòu)相結(jié)合可以從實質(zhì)上強化檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)。

（二）細化檢察建議相關(guān)規(guī)范

檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)是行使監(jiān)督權(quán)的保障，檢察建議則是其關(guān)鍵。檢察建議承載著平衡檢察權(quán)與行政權(quán)，促進檢察機關(guān)與檢察機關(guān)良性互動的功能，同時是實現(xiàn)訴前程序價值的基礎(chǔ)。檢察建議內(nèi)容錯誤或者缺乏執(zhí)行性必然導(dǎo)致行政機關(guān)與檢察機關(guān)的矛盾激化，以及檢察機關(guān)公信力的降低。當前檢察建議內(nèi)容留于形式，甚至出現(xiàn)基礎(chǔ)的法律錯誤，嚴重損害了檢察機關(guān)的權(quán)威，弱化了檢察建議的執(zhí)行性。

如何發(fā)揮訴前程序檢察建議的功能與價值，一是嚴格規(guī)范內(nèi)容，引入審查程序；二是保證執(zhí)行效果，形成監(jiān)督合力。首先，需要完善法律對訴前程序檢查建議的規(guī)定，突破目前法律僅僅闡述其原則和目的的立法現(xiàn)狀，通過立法來規(guī)范檢察建議內(nèi)容的擬定以及具體的流程，以此避免檢察建議套用模板、內(nèi)容空洞、流程缺失。其次，加強檢察機關(guān)辦案人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，從而提高檢察建議的質(zhì)量。此外，引入責(zé)任制審查機制到檢察建議的擬定中，通過內(nèi)部多重審查機制和外部機關(guān)的監(jiān)督機制相結(jié)合，內(nèi)部主要責(zé)任人對檢察建議審查結(jié)果負責(zé)，搭配人大等外部國家機關(guān)對其監(jiān)督。就檢察建議的執(zhí)行效果而言，可以從檢察機關(guān)與行政機關(guān)的流程銜接方面進行改進。檢察機關(guān)可以派人就檢察建議的內(nèi)容與行政機關(guān)進行對接，促進行政機關(guān)對檢察建議的理解和認識。在檢察建議執(zhí)行中，設(shè)置常態(tài)化交流機制以解決執(zhí)行中的問題和困境。在合作的同時，檢察機關(guān)應(yīng)當繼續(xù)履行監(jiān)督職責(zé)，保證行政機關(guān)依法履行法定職能。通過和其他國家機關(guān)合作、與上級行政機關(guān)報備等方式形成合力加強對行政機關(guān)執(zhí)行檢察建議的監(jiān)督，以此保障訴前程序檢察建議的實施。

（三）明確行政機關(guān)履職審查標準

行政機關(guān)收到檢察建議后在法定期限內(nèi)未依法糾錯，檢察機關(guān)則可向法院提起公益訴訟。由此可知，行政機關(guān)未依法履行職責(zé)是啟動訴訟程序的前提，標志著訴前程序與訴訟程序的過渡。但對于行政機關(guān)履行職能的判定尚未形成統(tǒng)一標準。這不僅不利于行政機關(guān)自行糾錯，也不利于檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能，更可能造成訴前程序與訴訟程序的脫軌。

行政機關(guān)履職審查標準的核心爭議在于行政機關(guān)不作為的判定。我們可以從以下幾個方面明確行政機關(guān)履職審查標準：首先，完善法律對于相關(guān)概念的規(guī)定。我國法律對于訴前程序行政機關(guān)履職審查標準并沒有詳細具體的規(guī)定，我國學(xué)界對其研究不夠深入，尤其是對“行政不作為”的研究不夠透徹。為此，可以完善法律法規(guī)及司法解釋對其的規(guī)定，從現(xiàn)有立法及理論研究入手，結(jié)合具體的司法經(jīng)驗和案例實踐明確相關(guān)概念和含義。其次，結(jié)合檢察機關(guān)提出的檢察建議判定行政機關(guān)是否實質(zhì)性地“作為”。故結(jié)合檢察建議的內(nèi)容，可以具體判定行政機關(guān)是否依法履行職責(zé)。最后，所說的“行為標準”和“結(jié)果標準”，采用更加科學(xué)合理的“二元彈性標準”。如果僅“行動”作為審查其是否履職的標準，很有可能造成行政機關(guān)抱有僥幸心理敷衍了事；而僅以“結(jié)果”作為審查其是否履職的標準，那對于行政機關(guān)過于嚴苛且可能造成大量資源的浪費，故應(yīng)當摒棄單一的標準模式。適用“二元彈性標準”可以做到理論與實際相結(jié)合、行為與結(jié)果相關(guān)聯(lián)，發(fā)揮不同標準模式的長處。行政機關(guān)履職審查可以結(jié)合行政機關(guān)采取糾正措施、破壞行為是否停止、公共利益是否持續(xù)性擴大等要素綜合評價。綜合考慮各因素，既可以明確行政機關(guān)履職審查標準，又可以平衡行政機關(guān)履職中“行為”與“結(jié)果”的矛盾。以此保障檢察建議的實施，實現(xiàn)訴前程序的功能和價值，最大程度維護社會公共利益，完成行政公益訴訟的使命。