關(guān)于破解大都市圈耕地保護(hù)困境的思考
——基于上海市的調(diào)研分析

姜杉鈺

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

隨著我國新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，以現(xiàn)代化城市群和都市圈為核心的區(qū)域空間布局逐步形成。在這一進(jìn)程中，以北京、上海、武漢等為代表的大都市圈在城市拓展、生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等方面的各類用地需求持續(xù)增加[1-3]，耕地保護(hù)面臨著前所未有的壓力。耕地后備資源匱乏，耕地保護(hù)紅線與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線“短兵相接”等困境成為大都市圈耕地保護(hù)亟待破解的關(guān)鍵問題[4]。

上海是我國典型的國際化超大城市，在長(zhǎng)三角城市群中居于核心地位。作為國家“新時(shí)代改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，上海在破解大都市圈耕地保護(hù)困境方面先試先行，在區(qū)域發(fā)展政策與國家宏觀戰(zhàn)略有效銜接方面進(jìn)行了積極的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國具有一定的示范效應(yīng)；同時(shí)，其面臨的一些新情況、新問題，也值得深入分析和探討，為其他地區(qū)提供借鑒。

1 大都市圈耕地保護(hù)的特殊意義

耕地，是我國最為寶貴的資源，與一般區(qū)域的耕地相比，大都市圈的耕地不僅作為生產(chǎn)資料具有傳統(tǒng)意義上的農(nóng)作物生產(chǎn)功能，而且還具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化等多種功能，耕地保護(hù)具有特殊意義。

一是筑牢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的底線。大都市圈無論經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)流通多么發(fā)達(dá)，都要承擔(dān)糧食生產(chǎn)責(zé)任，管好用好有限的耕地資源，保持區(qū)域內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品自給率。根據(jù)《上海市推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)方案（2021—2025年）》，上海市的糧食總產(chǎn)量穩(wěn)定在90×104t以上，蔬菜自給率保持在40%左右，綠葉菜自給率保持在80%左右，守住基本的耕地也就守住了大都市圈“米袋子”和“菜籃子”的底線，奠定了高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的基本保障。

二是推動(dòng)郊區(qū)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)依舊是大都市圈郊區(qū)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，耕地則是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要物質(zhì)基礎(chǔ)[5]。農(nóng)民不僅可以通過對(duì)耕地適度規(guī)模化的生產(chǎn)經(jīng)營，解決就業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的收入；而且通過農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合形成的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，也為鄉(xiāng)村振興提供了新動(dòng)能，成為城市反哺鄉(xiāng)村的重要媒介?？梢哉f，保護(hù)耕地對(duì)促進(jìn)都市鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口就業(yè)和農(nóng)民增收十分關(guān)鍵。

三是提升城市的生態(tài)功能。大都市圈經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁、人口稠密、土地開發(fā)利用強(qiáng)度高，但是生態(tài)建設(shè)普遍存在短板。耕地作為構(gòu)建農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的基地，顯然已經(jīng)成為大都市圈有限自然生態(tài)空間的重要組成部分。此外，農(nóng)田的自然景觀對(duì)塑造城市美感、增添城市活力、提高城市宜居性都十分重要。嚴(yán)格保護(hù)耕地有助于穩(wěn)定都市生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建人與自然和諧共生的大都市風(fēng)情。

四是發(fā)揮農(nóng)業(yè)文化功能的載體。大都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高，具有較為可觀的人均可支配收入，物質(zhì)生活相對(duì)富足，對(duì)精神生活的需求更加旺盛，越來越多的城市居民渴望接觸田園大地，體驗(yàn)耕種文化。例如，上海作為江南農(nóng)耕文明的發(fā)祥地之一，保護(hù)耕地就是保護(hù)不可或缺的“文化容器”；同時(shí)也是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，豐富城市文化內(nèi)涵，拓展都市特色文脈功能的重要路徑。

2 從上?，F(xiàn)狀談大都市圈的耕地保護(hù)困境

一是耕地后備資源匱乏，郊區(qū)發(fā)展建設(shè)用地需求強(qiáng)勁。上海市作為我國四大直轄市之一，陸域面積僅為6833 km2。近年來城市高速發(fā)展，建設(shè)用地規(guī)模已接近規(guī)劃總量的天花板，區(qū)位條件較好且集中連片的耕地后備資源均已開發(fā)，依靠建設(shè)用地減量化補(bǔ)充耕地的潛力不斷縮小，工作難度和資金壓力不斷增大。目前，上海市劃定的202萬畝①1 畝 =0.0667 hm2耕地保護(hù)空間與《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）規(guī)劃中確定的180萬畝耕地保護(hù)任務(wù)之間僅有22萬畝的可利用空間。與此同時(shí)，城市發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、交通路網(wǎng)等用地需求強(qiáng)烈，“十四五”時(shí)期為服務(wù)國家長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略，上海市正在實(shí)施新城發(fā)展戰(zhàn)略，將嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五大新城建設(shè)為長(zhǎng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市。按照“十四五”規(guī)劃，上海市城鄉(xiāng)建設(shè)預(yù)計(jì)將占用耕地81～88 km2，對(duì)耕地保護(hù)造成了極大的壓力。

二是為補(bǔ)齊大都市生態(tài)短板，生態(tài)建設(shè)與耕地“爭(zhēng)地”現(xiàn)象突出。與倫敦、巴黎、芝加哥等國際性大都市50%以上森林覆蓋率相比[6]，我國的大都市圈普遍存在生態(tài)建設(shè)短板，上海市也不例外，生態(tài)建設(shè)成為其“十四五”時(shí)期乃至2035年之前的重中之重。根據(jù)國務(wù)院已批準(zhǔn)的“上海2035”至2035年，全市森林覆蓋率應(yīng)由2018年的16.8%提高到23%，河湖水面率應(yīng)由2018年的9.9%提高到10.5%。按照上海市陸域總面積測(cè)算，每提高1個(gè)百分點(diǎn)約需占用土地10萬畝。因此，要完成這一目標(biāo)，還需要60余萬畝土地。從數(shù)量上看，在用地矛盾突出的情況下，生態(tài)建設(shè)對(duì)現(xiàn)狀耕地保護(hù)產(chǎn)生的威脅很大。從空間布局上看，生態(tài)建設(shè)和耕地保護(hù)大都重疊性地分布在大都市圈的郊區(qū)。以崇明區(qū)為例，不僅以上海市1/5的陸域面積承擔(dān)了全市約1/3的耕地保護(hù)任務(wù)，而且還肩負(fù)著世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，協(xié)調(diào)與生態(tài)建設(shè)用地的關(guān)系成為耕地保護(hù)的又一難點(diǎn)。

三是新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、鄉(xiāng)村振興等，增加了耕地保護(hù)壓力。當(dāng)前，上海市的郊區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、設(shè)施，農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新裝備不斷涌現(xiàn)，特別是上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖的發(fā)展及規(guī)模化程度提高，對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的需求量加大。而且，在“十三五”時(shí)期，上海市農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的融合進(jìn)程加快，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，郊區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，農(nóng)業(yè)與旅游、文創(chuàng)、商貿(mào)、康養(yǎng)等相融合的產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)較強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭，這些也都促使道路交通、住房、公共服務(wù)、休閑設(shè)施的增加。但是，當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)小微設(shè)施用地報(bào)批路徑尚不通暢，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外交通市政設(shè)施、特殊用地、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的線性工程和點(diǎn)狀設(shè)施，在規(guī)劃編制時(shí)無法精確確定線位和點(diǎn)位，建設(shè)項(xiàng)目具體落地時(shí)難免會(huì)涉及永久基本農(nóng)田保護(hù)，這些問題如果得不到妥善解決，也將會(huì)成為耕地“非農(nóng)化”的重要原因。

3 破解大都市圈耕地保護(hù)困境的上海經(jīng)驗(yàn)

一是實(shí)施低效建設(shè)用地減量化，這是緩解大都市耕地保護(hù)壓力的必然選擇。建設(shè)用地減量化是節(jié)約集約利用土地的重要方式，這在國內(nèi)外大都市圈均有較好的實(shí)踐證明。2014年，上海建設(shè)用地規(guī)模3124 km2，超過市域總面積的45%。為破解超大城市建設(shè)用地瓶頸，自2015年起，上海市率先實(shí)施新增建設(shè)用地指標(biāo)與減量化掛鉤，堅(jiān)持“以用定減”“以減定增”“市區(qū)協(xié)同”等工作原則。經(jīng)過兩輪三年行動(dòng)計(jì)劃（2015—2017年、2018—2020年），上海市通過清理復(fù)墾不符合規(guī)劃且社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益較差的現(xiàn)狀建設(shè)用地，對(duì)切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用方式、促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用、守住建設(shè)用地總量規(guī)模等起到了重要作用。通過兩輪減量化，上海全市已累計(jì)增加耕地36.4 km2。不僅產(chǎn)生了新增耕地面積，支撐了耕地保護(hù)任務(wù)落實(shí)；而且產(chǎn)生了耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，為新建項(xiàng)目落地形成了有效保障。

二是充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系在耕地保護(hù)布局中的引領(lǐng)地位。大都市圈范圍小、人口集聚、區(qū)劃清晰、技術(shù)支撐能力強(qiáng)，全面系統(tǒng)的國土空間規(guī)劃體系可以作為耕地保護(hù)的重要基礎(chǔ)，為建立全面精細(xì)的耕地保護(hù)空間布局發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，上海市將耕地保護(hù)要求全面納入“上海2035”，同時(shí)突出了各層次國土空間規(guī)劃在耕地保護(hù)中的引領(lǐng)作用。具體而言，在確保與城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線不相沖突的前提下，上海充分利用農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)、蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)）劃定成果，遴選“兩區(qū)”及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)內(nèi)的集中連片優(yōu)質(zhì)耕地，劃定永久基本農(nóng)田；按照“功能相對(duì)穩(wěn)定、布局由近及遠(yuǎn)、質(zhì)量由高到低”的思路，遴選相對(duì)穩(wěn)定、成片、無顯著障礙因素、未遭受污染的耕地，梯次劃為永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)和規(guī)劃保護(hù)耕地，共同構(gòu)成市域耕地保護(hù)空間。

三是突出大都市精細(xì)化管理特色，建立全方位的耕地落地化保護(hù)體系。上海立足耕地資源稟賦、利用狀況、多功能特征與價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，建立數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、景觀、文化“五位一體”的“落地化保護(hù)”體系，于2021年2月出臺(tái)了《關(guān)于本市實(shí)施國土空間用途管制 加強(qiáng)耕地保護(hù)的若干意見》。從分區(qū)分類管控角度切入，研究包括建設(shè)項(xiàng)目、臨時(shí)用地、造林、中小河道建設(shè)、農(nóng)村道路、設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、農(nóng)田建設(shè)類項(xiàng)目、全域土地綜合整治，占用耕地種植果園、種植草地草皮、開挖坑塘，以及視作原地類管理的小微用地項(xiàng)目在內(nèi)的12種涉及耕地的國土空間開發(fā)利用行為，逐項(xiàng)明確適用范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、管制依據(jù)和方式、管制權(quán)限和辦理機(jī)構(gòu)、管控規(guī)則、具體程序、審查材料和審查時(shí)限，規(guī)范各類占用耕地的空間用途行為，實(shí)現(xiàn)以審批、核準(zhǔn)、備案、監(jiān)測(cè)監(jiān)管等為管制手段的全域、全要素、全過程的用途管制。

四是多措并舉，正面激發(fā)都市鄉(xiāng)村中農(nóng)民在耕地保護(hù)中的積極性。耕地保護(hù)涉及多元利益主體，包括政府、農(nóng)戶和其他用地單位。其中，農(nóng)戶作為耕地的直接管理者與使用者，是保護(hù)的關(guān)鍵主體之一。大都市圈城鄉(xiāng)差距小，融合度高，鮮有真正意義上的傳統(tǒng)農(nóng)民，因而解決“誰來種田，怎樣種田”的問題十分關(guān)鍵。因此，推進(jìn)郊區(qū)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，以制度建設(shè)和政策激勵(lì)提高農(nóng)民在耕地保護(hù)中的作用，具有較好的推廣意義。例如，上海市松江區(qū)的糧食家庭農(nóng)場(chǎng)，就推行了農(nóng)民承包土地委托村委會(huì)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的方式，集中農(nóng)民土地，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營，最終的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)以稻谷實(shí)物折價(jià)。同時(shí)，政府提供種子、農(nóng)藥、化肥和農(nóng)機(jī)等社會(huì)服務(wù)，以創(chuàng)新質(zhì)押、擔(dān)保方式將家庭農(nóng)場(chǎng)納入小額信貸保證保險(xiǎn)范圍，建立指標(biāo)考核和獎(jiǎng)懲政策等。一系列舉措提高了農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也堵住了工商資本流轉(zhuǎn)土地后造成“非農(nóng)化”和“非糧化”的口子。

4 思考與建議

4.1 緊跟國家發(fā)展形勢(shì)與需求，進(jìn)一步完善耕地保護(hù)頂層設(shè)計(jì)

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)下，大都市圈未來一段時(shí)期仍將持續(xù)成為我國人地矛盾最為突出的地區(qū)，各類用地需求對(duì)耕地保護(hù)的壓力仍然嚴(yán)峻。因此，耕地保護(hù)工作需要立足于“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)開局之年的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，抓住當(dāng)前第三次全國國土調(diào)查全面完成、國土空間規(guī)劃編制有序推進(jìn)等自然資源管理工作重大變革的契機(jī)，優(yōu)化完善頂層設(shè)計(jì)，以適應(yīng)新形勢(shì)、新需求。例如，在分解下達(dá)全國耕地保護(hù)任務(wù)的同時(shí)，要根據(jù)大都市圈的特點(diǎn)，科學(xué)地確定省級(jí)耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，差別化地建立耕地功能分區(qū)保護(hù)制度，突出保護(hù)重點(diǎn)，進(jìn)一步明確耕地轉(zhuǎn)化用途管制規(guī)則。

4.2 將建設(shè)用地減量化政策作為解決用地矛盾的重要抓手

對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，不僅有利于緩解大都市圈的耕地保護(hù)壓力，而且在優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)城鎮(zhèn)更新改造等方面都能發(fā)揮積極作用，成為推進(jìn)節(jié)約集約用地、緩解土地供需矛盾的必由之路。因此，有必要基于2020年新《土地管理法》的相關(guān)要求，梳理總結(jié)近年來上海、北京、廣東等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加快修改完善有關(guān)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和減量化的配套政策。地方自然資源主管部門也應(yīng)結(jié)合發(fā)展實(shí)際，研究制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，細(xì)化各項(xiàng)政策措施，以資源高效利用作為破解大都市圈耕地保護(hù)困境乃至各類用地矛盾的重要抓手。

4.3 在耕地占補(bǔ)平衡的剛性管控下，給予地方彈性操作空間

鼓勵(lì)地方挖掘存量用地潛力，以解決大都市圈耕地后備資源匱乏地區(qū)“無地可補(bǔ)”的問題。例如：完善跨省域占補(bǔ)平衡制度，加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡的國家統(tǒng)籌力度，進(jìn)一步擴(kuò)大跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌建設(shè)項(xiàng)目的范圍等。再例如：在強(qiáng)化總量管控和底線約束的情況下，嘗試不再針對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目逐一在農(nóng)轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的具體操作辦法。探索在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，克服拆舊建新地塊捆綁的不足，建立有效使用節(jié)余指標(biāo)的具體路徑等。

4.4 在嚴(yán)守耕地紅線的前提下，打通鄉(xiāng)村各類合理用地障礙

一是要結(jié)合大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興的實(shí)際，充分考慮農(nóng)村的合理建設(shè)需求，疏通渠道，在空間布局中預(yù)留建設(shè)空間；二是針對(duì)大都市永久基本農(nóng)田與建設(shè)用地“短兵相接”的實(shí)際，在農(nóng)田整合、小流域水系歸并等工作中適當(dāng)考慮調(diào)優(yōu)騰挪空間；三是探索制定永久基本農(nóng)田整理調(diào)優(yōu)的操作辦法，疏通規(guī)劃編制時(shí)無法精確定位的線性工程和省級(jí)以下小微項(xiàng)目落地的實(shí)施路徑；四是進(jìn)一步疏通設(shè)施農(nóng)用地的需求通道，加大糧食產(chǎn)后加工的設(shè)施用地、農(nóng)業(yè)機(jī)械化設(shè)備集中維修維護(hù)用地供應(yīng)的力度，科學(xué)制定用地標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化審批監(jiān)管辦法。

4.5 強(qiáng)化基層日常監(jiān)管，進(jìn)一步加大國家督察和審計(jì)力度

鼓勵(lì)大都市圈發(fā)揮地方政府管理和治理現(xiàn)代化的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)效用，健全全社會(huì)齊抓共管耕地保護(hù)的制度，積極探索建立區(qū)域管理“田長(zhǎng)制”的有效做法，加強(qiáng)建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的多元化監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，國家層面要加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，定期開展耕地保護(hù)責(zé)任制和糧食生產(chǎn)責(zé)任制的督察，實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)履職審計(jì)。督促落實(shí)“黨政同責(zé)”，壓實(shí)壓牢各級(jí)黨委政府耕地保護(hù)責(zé)任，多措并舉，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線。