事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題與對策探討

■高中梅

（濟寧市兗州區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量安全服務(wù)中心）

引 言

全球經(jīng)濟動蕩，受多種因素影響，我國經(jīng)濟增速明顯有所放緩，對國家資金的收支管理上提出更加嚴(yán)格的要求，事業(yè)單位是國家運營發(fā)展不可或缺的社會服務(wù)單位，事業(yè)單位全面預(yù)算管理是國家預(yù)算管理的重要部分。本文打算從基層事業(yè)單位在預(yù)算管理實踐工作上對職工預(yù)算意識、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理、預(yù)算信息一體化等問題進行探討，為事業(yè)單位在預(yù)算管理作方面作為參照，結(jié)合自身來發(fā)現(xiàn)問題，找到可行的解決方法，切實提高國家財政資金的使用效益，發(fā)揮資金價值最大化。

1 預(yù)算管理概述及其作用

1.1 預(yù)算管理概述

政府預(yù)算就是關(guān)于政府收入與支出的基本計劃。2020年的預(yù)算法修正案提出“全部收支都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，即政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算，由原本狹義的公共預(yù)算擴展到四本預(yù)算（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算）組成的體系，預(yù)算法修訂后，預(yù)算管理是一個系統(tǒng)化的體系，不是單純的會計核算，包括預(yù)算的合理編制、嚴(yán)格執(zhí)行、有效控制、結(jié)果應(yīng)用，需要領(lǐng)導(dǎo)層統(tǒng)攬全局、各部門共同參與，遵照法定流程進行合力編制的。

1.2 預(yù)算管理的作用

1.2.1 反映政府部門的工作運行情況

預(yù)算管理能夠反映政府部門的工作運行情況。作為政府一個年度的基本收支計劃，政府預(yù)算規(guī)定和反映了政府在預(yù)算年度內(nèi)做了什么，效益怎樣，最終結(jié)果如何。

1.2.2 監(jiān)督單位的收支運作情況

通過審查單位支出預(yù)算安排是否符合工作報告中關(guān)于工作計劃與重要的要求，工作報告中明確了單位工作重點，相應(yīng)的支出預(yù)算安排中應(yīng)當(dāng)作為重點來體現(xiàn)。審查政府收入預(yù)算安排，相應(yīng)的收入預(yù)算與支出預(yù)算安排是否相協(xié)調(diào)。政府預(yù)算是監(jiān)督預(yù)算單位資金運用的途徑和窗口。

1.2.3 控制政府部門的支出

由財政部門批復(fù)的預(yù)算，實質(zhì)是對政府支出規(guī)模的一種法定授權(quán)。只有根據(jù)經(jīng)過授權(quán)的預(yù)算方案，在支出時才合法、才有效。超出了預(yù)算方案的支出，即便是必需的，也要以預(yù)算調(diào)整的形式提交財政部門批準(zhǔn)。通過政府預(yù)算，可以對政府支出規(guī)模進行有效控制。

問題就在于目前在全球范圍內(nèi)沒有找到一個能克服在如此高速的狀況下，能夠平穩(wěn)運行的車頭模型。就連目前位于世界上商業(yè)運營速度最快、科技含量最高、系統(tǒng)匹配最優(yōu)的動車組的車頭也是從當(dāng)初20個模型中，去掉性能不好，與外形不美觀的經(jīng)過層層篩選最終成為CRH380A的車頭模型。而在所有車型中CRH380A的車型采用完全光滑的車體表面，加長型的頭部設(shè)計，改變最大縱剖面輪廓線與水平輪廓線，從而降低頭車的氣動阻力，從而達(dá)到提高列車時速的效果。

2 基層事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問題

2.1 領(lǐng)導(dǎo)層對預(yù)算管理工作理解片面，重視程度不夠

狹隘的理解為預(yù)算管理就是會計工作的一部分，是單純的會計核算。但恰恰相反，預(yù)算關(guān)乎一個單位運行發(fā)展，只有讓領(lǐng)導(dǎo)全面了解預(yù)算管理工作，才能把單位的預(yù)算編制合理，執(zhí)行到位，保障預(yù)算不會出現(xiàn)偏差，實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。反則預(yù)算形同虛設(shè)，流于形式。如果單位領(lǐng)導(dǎo)重視，人人參與，落實單位內(nèi)部科室的預(yù)算管理責(zé)任，最大程度上實現(xiàn)了資金效益最大化，那么單位不僅實現(xiàn)了發(fā)展目標(biāo)，而且為國家厲行節(jié)約上作出了貢獻。

2.2 預(yù)算編制工作不規(guī)范

有的單位編制工作僅是財會部門在做，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理、不科學(xué)，在編制上不完整、不細(xì)化，未考慮實際的業(yè)務(wù)活動，造成本年度資金不夠用或下年度預(yù)算資金大幅核減。編制預(yù)算應(yīng)細(xì)化工作，本著勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，壓減一般行政運行支出，嚴(yán)控三公經(jīng)費，砍掉一些虛高浪費的宣傳、活動、設(shè)備購置等開支，停掉一些不切實際的支出政策，切實削減低效無效支出，壓緊壓實部門預(yù)算。目前預(yù)算收支主要有兩套體系，是按功能分類和按經(jīng)濟分類，那么編制時政府支出就要按功能、經(jīng)濟分類分別進行編制，功能科目反映該筆政府預(yù)算開支是用來干什么事，經(jīng)濟科目是指該筆政府預(yù)算開支是怎么干這個事，才能進一步細(xì)化預(yù)算。

2.3 預(yù)算執(zhí)行工作不規(guī)范

對預(yù)算執(zhí)行的文件政策理解不到位、不深入，對收支范圍和標(biāo)準(zhǔn)等情況了解不透徹，尤其在支出范圍上，存在一定誤區(qū)：正當(dāng)?shù)母＠桓野l(fā)，超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍發(fā)放的現(xiàn)象又時有存在。在具體財務(wù)預(yù)算執(zhí)行中，事業(yè)單位預(yù)算管理意識相對比較淡薄，在管理使用等方面掌握不準(zhǔn)確，未按規(guī)定的額度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行預(yù)算，不夠嚴(yán)肅和規(guī)范，如：違規(guī)劃轉(zhuǎn)零余額帳戶資金，違反政府采購制度有關(guān)規(guī)定支付資金，會計核算、財務(wù)管理方面不規(guī)范，原始憑證附件不全、無明細(xì)清單列支或虛列支出，違反中央八項規(guī)定精神和厲行節(jié)約要求等等。

2.4 未建立有效的預(yù)算控制制度

通常事業(yè)單位的預(yù)算控制結(jié)果是匯總到財務(wù)部門，而控制活動發(fā)生在業(yè)務(wù)科室，如果預(yù)算的監(jiān)管缺失，監(jiān)管力度不足，預(yù)算控制缺位，那么實際執(zhí)行的預(yù)算將偏離正確的軌道。在具體執(zhí)行中，一定要對預(yù)算控制加以重視。如單位重視不夠，未建立科學(xué)有效的控制制度，在重要的經(jīng)濟活動中發(fā)現(xiàn)了風(fēng)險點，但缺少部門間的協(xié)調(diào)溝通機制，以至于問題無法及時得到解決，會造成不必要的經(jīng)濟損失。

2.5 未按規(guī)定開展預(yù)算績效管理

績效管理對事業(yè)單位相對而言屬新事物，在管理、應(yīng)用上還不夠完善，作用上還未充分發(fā)揮。部分單位的預(yù)算績效管理更是形同虛設(shè)，評價結(jié)果未得到應(yīng)用，沒有績效管理對預(yù)算執(zhí)行過程進行評價，就像學(xué)生沒有考試，只是一味的學(xué)習(xí)，學(xué)的好壞，不知道，學(xué)的對錯，不知道，只是盲目的學(xué)，最終是無果而終。近日，財政部修訂出臺了事業(yè)單位《財務(wù)規(guī)則》，明確提出全面實施績效管理，提高資金使用效益。那么管好預(yù)算，就要全面實施績效管理，在對執(zhí)行過程中及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題，避免對國家資金浪費，實現(xiàn)資金效益最大化。

2.6 深化財政預(yù)算改革，亟需財政預(yù)算管理信息化平臺作為支撐

財務(wù)信息化經(jīng)過多年的實踐和發(fā)展，涵蓋了財務(wù)主要業(yè)務(wù)的信息系統(tǒng)逐步健全，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強，安全保障能力有效提升，較好支撐了財務(wù)管理與改革的需要，但隨著國家在新政府會計制度的改革，修訂了新預(yù)算法，出臺了預(yù)算制度《深化改革的意見》，這一系列大變革，要求必須有相應(yīng)的預(yù)算管理信息技術(shù)作為支撐才能實現(xiàn)，建立統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，不僅是財政信息系統(tǒng)的升級再造，更是預(yù)算管理制度改革的又一次深化有利于實現(xiàn)財政資金收支動態(tài)的跟蹤，有利于補充績效管理方面的漏洞，強化績效結(jié)果，不斷提升財務(wù)管理規(guī)范化、資金監(jiān)管精準(zhǔn)化、財務(wù)數(shù)據(jù)信息化。

2.7 預(yù)算公開化意識差

事業(yè)單位對財政預(yù)算公開在基層事業(yè)單位未得到重視，主動公開意識差，即使公開了，但公開內(nèi)容太片面，未按法律法規(guī)要求全面公開單位預(yù)算內(nèi)容，未制定有效的預(yù)算公開制度，沒有有效的執(zhí)行手段，那么預(yù)算公開也只是紙上談兵罷了。預(yù)算公開是為了促進財政資金使用公開化、透明化，主動接受群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，如果做不到公開，預(yù)算單位的一些問題就很難被發(fā)現(xiàn)，資金是否造成了浪費，是否用在了對的地方等，勢必會對國家的發(fā)展造成影響。

3 加強基層事業(yè)單位預(yù)算管理應(yīng)采取的措施

3.1 建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制

新修訂《預(yù)算法》規(guī)定單位是預(yù)算執(zhí)行主體，對本單位的預(yù)算執(zhí)行及結(jié)果負(fù)責(zé)，那么一把手是單位的法定代表人，理應(yīng)對預(yù)算管理相關(guān)事務(wù)負(fù)責(zé)預(yù)算管理需要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，總攬全局，才能順利到達(dá)彼岸。

3.2 加強預(yù)算編制

預(yù)算編制可以采取上下結(jié)合的方式，領(lǐng)導(dǎo)者統(tǒng)攬全局，單位全體人員參與其中，就戰(zhàn)略方向、目標(biāo)等問題相互溝通，達(dá)成共識，共同制定預(yù)算預(yù)案，通過由下而上的提交，由上而下的嚴(yán)格審核，最終達(dá)成雙向溝通，形成最終預(yù)算，不僅編制更全面，還能保證預(yù)算目標(biāo)成功實現(xiàn)。

3.2.2 落實預(yù)算編制工作崗位責(zé)任制

預(yù)算編制人人參與，人人有責(zé)，細(xì)化崗位分工，積極吸取職工意見，在后期執(zhí)行等環(huán)節(jié)中出現(xiàn)問題可以倒追到編制責(zé)任人，增強職工的責(zé)任感、使命感，還可以更好地促進全面預(yù)算工作的執(zhí)行，而且，全員參與有利于預(yù)算目標(biāo)變成職工的個人目標(biāo)，調(diào)動了職工的積極性，從而更好的實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。

3.2.3 建立單位內(nèi)部科室之間協(xié)調(diào)溝通機制

建立各部門聯(lián)動會議制度，定期召開或三分之二的科室提出時召開聯(lián)席會，歸集發(fā)現(xiàn)的問題，共同商討，共同解決，各科室形成凝聚力，高效率、高質(zhì)量的完成預(yù)算編制。

3.2.4 充足做好準(zhǔn)備工作，細(xì)化預(yù)算編制

目前預(yù)算收支按功能、經(jīng)濟兩類進行編列，所以政府收支需同時按這兩類編制，才能進一步細(xì)化。結(jié)合自身實際，綜合考慮內(nèi)外部因素，編制科學(xué)合理、可行的預(yù)算方案，例：2020年4月1日事業(yè)單位簽訂了一個委托服務(wù)合同，金額為100萬元，合同約定每季度初支付上一季度服務(wù)費。那么在編制2020年預(yù)算時應(yīng)考慮該項服務(wù)合同開始執(zhí)行的時間及合同支付條款，2020年該項服務(wù)只安排50萬元，另外的50萬可在2021年再安排。這樣既不影響單位的預(yù)算執(zhí)行率，也不會違反合同的支付條款，避免潛在的違約風(fēng)險。

3.3 加強預(yù)算執(zhí)行的措施

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算計劃付諸實施的過程，預(yù)算收支任務(wù)的關(guān)鍵步驟，也是整個預(yù)算管理工作的重中之重。第一預(yù)算執(zhí)行要制度先行，事業(yè)單位要結(jié)合自身實際，找準(zhǔn)差距和不足，制定合理的制度和措施，確保預(yù)算方案執(zhí)行有力。第二嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，堅持預(yù)算先行，支出后出的原則，嚴(yán)禁出現(xiàn)無預(yù)算或超預(yù)算支出的現(xiàn)象，增強預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性，提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率，防止年底突擊花錢等現(xiàn)象發(fā)生。例如:預(yù)算支出不規(guī)范，加強資金使用的審批和監(jiān)控，規(guī)范資金支付行為；采購不規(guī)范，加強政府采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范采購行為；部分預(yù)算資金使用遲緩問題，采取措施強化預(yù)算執(zhí)行等。第三規(guī)范內(nèi)部預(yù)算調(diào)整問題。預(yù)算不得隨意調(diào)整，禁止無預(yù)算支出的行為。加強預(yù)算硬約束，各科室要謀劃好、測算準(zhǔn)支出預(yù)算，一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格按照執(zhí)行，不能把買桌子的錢拿去買椅子，把買電腦的錢拿去買杯子。不得擅自調(diào)劑用于年初預(yù)算未安排的項目，從嚴(yán)控制資金執(zhí)行中的調(diào)劑和臨時增支，如必需調(diào)劑按法定程序報區(qū)財政部門審批。第四強化資金收付業(yè)務(wù)控制。財務(wù)職責(zé)分工細(xì)化明確，不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督；嚴(yán)格按照規(guī)定的授權(quán)權(quán)限和程序辦理資金支付業(yè)務(wù)；在現(xiàn)金和銀行存款控制上，嚴(yán)格按照管理規(guī)定進行收支保管，定期做好對帳和清查工作；票據(jù)和印章的保管、使用，按照規(guī)定的職責(zé)權(quán)限和處理程序進行，不容忽視。

3.4 加強預(yù)算控制

3.4.1 加強單位預(yù)算控制環(huán)境建設(shè)

加強單位預(yù)算控制環(huán)境建設(shè)，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)以身作則、率先垂范，主動按規(guī)章辦事，自覺依程序履行，領(lǐng)導(dǎo)的示范帶頭會極大的推動單位預(yù)算控制文化的形成。

3.4.2 思想要重視，責(zé)任嚴(yán)落實，執(zhí)行要有效

將預(yù)算執(zhí)行落實到崗、到人，做到收入來源真實不漏，支出項目合理合法，嚴(yán)把收支范圍、收支標(biāo)準(zhǔn)關(guān)。單位成立專班小組定期或不定期對收支情況進行檢查，將檢查出來的問題列出問題清單，嚴(yán)格按照“誰檢查、誰督辦，誰的問題誰整改”的原則，對照銷號、限期整改，對整改不到位或拒不整改的部門要進行嚴(yán)厲懲戒。杜絕各類違規(guī)支出，確保資金效益的最大發(fā)揮。

3.5 探究績效管理深度融合到預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，形成預(yù)算全過程閉環(huán)管理

根據(jù)新出臺的《規(guī)則》要求“全面實施績效管理”，探索績效管方法，不斷完善自評機制。強化事前績效評估，科學(xué)合理制定績效目標(biāo)，完善自評抽查機制，加強績效結(jié)果的應(yīng)用，形成應(yīng)用的硬約束，做到評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用，切實提高支出績效水平。

3.6 推進預(yù)算管理一體化建設(shè)

認(rèn)真研讀財政部門的業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，梳理預(yù)算管理控制規(guī)則和業(yè)務(wù)流程，為后續(xù)基礎(chǔ)信息采集、業(yè)務(wù)流程梳理、管理制度修訂等工作奠定基礎(chǔ)，做好系統(tǒng)建設(shè)、環(huán)境搭建、操作培訓(xùn)等主要工作，通過完善的一體化管理系統(tǒng)和更加規(guī)范的配套制度，按照“制度+技術(shù)”的管理機制，持之以恒加強和規(guī)范預(yù)算管理，實現(xiàn)“以技術(shù)控業(yè)務(wù)”。實行預(yù)算管理一體化，執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理制度，突出保障重點支出需求，合理進行資產(chǎn)配置，提高財政資金使用效益。要深化預(yù)算管理制度改革，就要抓住了預(yù)算管理的薄弱環(huán)節(jié)和癥結(jié)，建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，為進一步深化改革提供保障。

3.7 將預(yù)算公開化入法

將預(yù)算公開化入法，包括三公經(jīng)費在內(nèi)的機關(guān)運行費在內(nèi)的機關(guān)運行費以及政府債券，一直是公眾關(guān)注的焦點，堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外，壓實單位的主體責(zé)任，切實履行好職責(zé)。不僅入了法，而且規(guī)定公開的時效和內(nèi)容。滿足公眾監(jiān)督需求的手段之一.將預(yù)算及時公開，提高透明度，主動接受社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督，促進預(yù)算管理工作不斷完善。

4 結(jié) 論

本文主闡述了事業(yè)單位實行全面預(yù)算管理后在實際工作中存在的諸多問題，從單位人員綜合素質(zhì)、預(yù)算編制、執(zhí)行、績效管理、信息一體化等方面分析了事業(yè)單位預(yù)算管理中問題產(chǎn)生的原因，并從建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，加強職工的預(yù)算認(rèn)識，提高編制水平，嚴(yán)控預(yù)算執(zhí)行，探索績效管理、完善信息管理一體化、大力推行公開化等方面提出了解決對策。隨著預(yù)算管理制度的不斷深化改革，事業(yè)單位要做好充足的準(zhǔn)備工作，不斷探索創(chuàng)新預(yù)算管理工作的新思路、新方法。