集體土地上房屋拆除的法律路徑和文書適用

□謝 偉

多年來，國(guó)家和省級(jí)層面未出臺(tái)集體土地上房屋征收的法律法規(guī)，浙江省僅有杭州、寧波兩地出臺(tái)了征收集體土地上房屋補(bǔ)償安置條例（地方性法規(guī)）。集體土地上房屋拆除的法律路徑缺失，以致房屋強(qiáng)制拆除無法可依，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地難以落實(shí)到位，引發(fā)了諸多違法拆除問題，不容忽視。為規(guī)范集體土地上房屋拆除工作，本文試作探討。

一、集體土地上房屋拆除的四種路徑

（一）征收集體土地后，對(duì)地上房屋單獨(dú)出臺(tái)地方性法規(guī)進(jìn)行拆除

2000 年前后，浙江省杭州、寧波兩市就出臺(tái)了征收集體所有土地房屋拆遷（補(bǔ)償）條例。在征地獲批后，經(jīng)由房屋調(diào)查、測(cè)量、評(píng)估、協(xié)商、作出房屋拆遷裁決書（后來改為征收集體所有土地房屋補(bǔ)償安置決定書）等程序，依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆除。

（二）征收集體土地時(shí)，將房屋視作地上附著物一并征收后進(jìn)行拆除

在征收集體土地獲得省級(jí)以上人民政府同意征地后，對(duì)土地上的房屋作出責(zé)令交出土地決定書，征地補(bǔ)償安置決定書等來落實(shí)，是本文主要討論的房屋拆除方式。具體分為兩個(gè)階段。

第一個(gè)階段是各地在實(shí)踐中遇到征收集體土地后，對(duì)上面的房屋無法強(qiáng)制拆除的問題。經(jīng)過探索，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（1999 年1 月1 日施行，2011、2014 年兩次修訂）第四十五條規(guī)定，將補(bǔ)償安置內(nèi)容納入責(zé)令交出土地決定中，隨后申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆除。

第二個(gè)階段是新修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》2020 年1月1 日施行后，明確征收集體土地的同時(shí)可以對(duì)其上的附著物——房屋一并征收，即“房隨地走”，依不同情形作出征地補(bǔ)償安置決定、責(zé)令交地決定來執(zhí)行。

（三）不征收集體土地，通過自愿協(xié)議方式拆除房屋

1.源起

此種情形原本零星存在，屬于農(nóng)村集體土地上的用地單位與現(xiàn)有房屋所有權(quán)人的民事合同行為。近年來在國(guó)家嚴(yán)格限制征地范圍和規(guī)模、倡導(dǎo)非必要不征地，農(nóng)村改革中推行集體建設(shè)用地入市、鄉(xiāng)村振興……這些都需要改變現(xiàn)有農(nóng)村布局散、亂、差的局面，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃治理。尤其是浙江省大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)改革開放初期建造的農(nóng)房已顯破舊、村莊空間不合理，急需升級(jí)迭代。因此，全省各地近年來大力推行農(nóng)村土地綜合整治、舊村改造、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)等重大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)境治理行動(dòng)，其中都涉及集體土地上的房屋拆除。

這種拆除，大多通過自愿協(xié)議方式拆除房屋。甚至在出臺(tái)了征收集體上房屋補(bǔ)償條例的杭州、寧波市內(nèi)，以自愿協(xié)議方式拆除房屋的現(xiàn)象也大為抬頭。

2.特點(diǎn)

一是保持土地的集體所有性質(zhì)，村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然是集體土地的所有權(quán)人，在房屋拆除后的用地中仍然享有收益權(quán)，有利于集體經(jīng)濟(jì)的永續(xù)發(fā)展和村民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。在一定程度上，還為集體建設(shè)用地入市創(chuàng)造了基礎(chǔ)，是村集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)（或稱儲(chǔ)備）的前提。

二是此種拆除方式以民事領(lǐng)域的意思自治（自愿）為原則，最突出的特點(diǎn)是自愿性。在實(shí)踐中，主要通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、發(fā)展愿景、精神感召，以及鄉(xiāng)情熟人社會(huì)壓力、鄉(xiāng)規(guī)民約和道德引導(dǎo)等方式來推進(jìn)。如果不同意就不能強(qiáng)制拆除，在后續(xù)建設(shè)時(shí)得避讓其房屋所在區(qū)域，除非啟動(dòng)集體土地征收程序后進(jìn)行強(qiáng)制拆除。

三是依推進(jìn)主體和拆除規(guī)模的大小不同，分為政府主導(dǎo)和民間主導(dǎo)。

3.強(qiáng)制拆除的風(fēng)險(xiǎn)

由于目前法律對(duì)這種拆除方式?jīng)]有明確規(guī)定，因此容易出現(xiàn)法外運(yùn)行、違法強(qiáng)制拆除引發(fā)國(guó)家賠償問題，需要特別防范。主要是算好兩筆賬。

一是經(jīng)濟(jì)賬。近年來，行政審判實(shí)踐中已出現(xiàn)因非法強(qiáng)拆導(dǎo)致國(guó)家賠償?shù)呐欣?。將?guó)家賠償數(shù)額與拆遷補(bǔ)償比例相掛鉤、增強(qiáng)懲罰性國(guó)家賠償金、提升行政違法成本觀念正在形成，讓違法拆除付出巨額成本。

二是政治賬。有些基層政府或村委會(huì)、經(jīng)合社等基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，為加快項(xiàng)目推進(jìn)，寧愿非法強(qiáng)拆后再國(guó)家賠償，也要把不愿簽約的農(nóng)戶房屋推平，極易造成政府失信、社會(huì)不穩(wěn)定、群體性事件等問題，違背了以人民為中心的原則，理當(dāng)負(fù)起政治責(zé)任。在行政領(lǐng)域（尤其是強(qiáng)制），法無授權(quán)不得為。如關(guān)乎人民群眾重大利益的房屋違法拆除案件，在法治政府考核應(yīng)當(dāng)一票否決，并進(jìn)行通報(bào)。

（四）持有國(guó)有土地使用權(quán)供地批文或證書的房屋按國(guó)有土地上房屋征收進(jìn)行補(bǔ)償安置

對(duì)位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)中的城中村，其集體土地早已征收為國(guó)家所有，地方已按國(guó)有土地進(jìn)行供地，或者通過土地變更登記，將農(nóng)民的原宅基地使用權(quán)變更為國(guó)有土地使用權(quán)。此時(shí)，對(duì)原宅基地上建造的房屋（一直未拆除）按《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》和《浙江省國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》拆除并補(bǔ)償安置。土地在征收房屋時(shí)一并收回，即“地隨房走”。對(duì)不簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議又不搬遷的，由市、縣人民政府作出補(bǔ)償決定，逾期不履行的申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。因這類房屋拆除的職責(zé)屬于住建部門，本文不作深入探討。

需要指出的是，溫州地區(qū)早年曾先將集體土地征收為國(guó)家所有（不處理房屋補(bǔ)償安置）后直接按國(guó)有土地上的房屋進(jìn)行拆遷或補(bǔ)償安置（未辦理國(guó)有土地供地和產(chǎn)權(quán)變更登記），后來被浙江省高級(jí)人民法院叫停。

二、集體土地上房屋拆除的法律文書類型及適用

集體土地上的房屋在補(bǔ)償安置到位后，當(dāng)事人如果不自愿或申請(qǐng)政府協(xié)助拆除，進(jìn)入強(qiáng)制拆除程序，這是推動(dòng)建設(shè)的必由之路，涉及到的法律文書有三種。

（一）責(zé)令交出土地決定書及適用

1.法律淵源

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（2004 年修改）第四十五條規(guī)定：違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在實(shí)踐中，基于房地一體主義，對(duì)于附著于土地上的房屋惟有拆除才能交出土地，于是各地漸漸地通過責(zé)令交出土地決定來強(qiáng)制拆除集體土地上的房屋，法院和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)此也多認(rèn)可。2021 年9 月1 日施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第62 條保留了上述規(guī)定，只是考慮到行政強(qiáng)制權(quán)的嚴(yán)肅性，將責(zé)令交出土地的職權(quán)上收到政府。

2.適用條件

基于責(zé)令交地的實(shí)踐，從客觀上看，阻撓國(guó)家建設(shè)征地是指使用圍墻封閉、協(xié)同親友員工值守、繼續(xù)生產(chǎn)、種植等方式占有土地，或者在國(guó)家建設(shè)重要工期節(jié)點(diǎn)前拒不拆除房屋的；而違反土地管理法律法規(guī)是指存在非法占地、破壞耕地、非法買賣土地、改變土地用途等違法行為，或者違反用途管制、征供地、土地確權(quán)登記、執(zhí)法監(jiān)督等強(qiáng)制性規(guī)定。不容否認(rèn)的是，阻撓是個(gè)主觀性極為強(qiáng)烈的動(dòng)詞，判斷被拆遷戶阻撓需要基于責(zé)令交地的實(shí)踐，還要將阻撓與其因?qū)Σ疬w安置不滿或正在通過法律途徑維權(quán)進(jìn)而拒絕房屋拆除相區(qū)分，否則可能導(dǎo)致責(zé)令交地決定書的濫用，社會(huì)效果和觀感不佳。

3.新老土地管理法實(shí)施條例中適用責(zé)令交出土地決定書的區(qū)別

老法中，責(zé)令交出土地決定書是征收集體土地上房屋拆除的惟一文書形式，補(bǔ)償安置是其必備內(nèi)容，拒不領(lǐng)取的須提存。依據(jù)有三條。一是《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條明確，責(zé)令交出土地決定要得到法院的執(zhí)行，必須“被征收土地所有權(quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行”。二是《浙江省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》（2010 年1月1 日施行，2020 年12 月9 日廢止）第十條第三款規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)按規(guī)定足額到位后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民應(yīng)當(dāng)按期交付土地。三是《浙江省國(guó)土資源廳關(guān)于印發(fā)<省行政復(fù)議與行政審判聯(lián)席會(huì)議第八次會(huì)議紀(jì)要>的通知》（浙土資發(fā)〔2013〕31 號(hào)）第四點(diǎn)“依法保障土地征收中責(zé)令交出土地的有效實(shí)施”第（三）項(xiàng)明確規(guī)定，權(quán)利人已就房屋等地上附著物與征收人達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議，并已依法得到安置補(bǔ)償，或者國(guó)土資源部門已對(duì)未達(dá)成安置補(bǔ)償權(quán)利的權(quán)利人作出安置補(bǔ)償決定，且決定確定的安置補(bǔ)償內(nèi)容已履行或提存。

特別需要指出的是，由于新修改土地管理法及其實(shí)施條例、浙江省土地管理?xiàng)l例中已經(jīng)設(shè)置了征地補(bǔ)償安置決定書及履行補(bǔ)償安置協(xié)議書，兩文書也具備了交出土地、騰退房屋的強(qiáng)制性效力，因此責(zé)令交出土地決定書的適用范圍大大縮小，補(bǔ)償安置也不再是其必備內(nèi)容。

（二）補(bǔ)償安置決定書及適用

2021 年9 月1 日 施 行 的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第31 條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的農(nóng)戶及時(shí)作出征地補(bǔ)償安置決定，并依法組織實(shí)施征地工作（可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行）。《浙江省土地管理?xiàng)l例》第四十七條進(jìn)一步明確，在征地補(bǔ)償安置決定規(guī)定的期限內(nèi)不交出土地與不騰退房屋的，縣級(jí)以上人民政府可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。該規(guī)定明確了補(bǔ)償安置決定具備騰退房屋（及拆除房屋）和交出土地的強(qiáng)制權(quán)。

與前述責(zé)令交出土地決定相比，補(bǔ)償安置決定的適用條件明顯較低，即只要征地所涉農(nóng)戶大多數(shù)已簽約（浙江省規(guī)定是92%），縣級(jí)以上人民政府即可對(duì)個(gè)別未簽約的農(nóng)戶作出補(bǔ)償安置決定。

（三）履行補(bǔ)償安置決定書及適用

2021 年11 月1 日施行的《浙江省土地管理?xiàng)l例》第四十七條規(guī)定，針對(duì)已簽約土地權(quán)利人未按約不交出土地、騰退房屋時(shí)，簽訂協(xié)議的行政機(jī)關(guān)（設(shè)區(qū)的市、縣人民政府指定的部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）或設(shè)區(qū)的市、縣人民政府可作出要求履行征地補(bǔ)償安置決定，當(dāng)事人仍不按期交出土地、騰退房屋的，作出決定的行政機(jī)關(guān)可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。該決定與征地補(bǔ)償安置決定的區(qū)別有二：一是適用的對(duì)象；二是作出和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)關(guān)。

（四）三大文書適用時(shí)的注意事項(xiàng)

上述三文書均含拆除房屋、交出土地的行政強(qiáng)制內(nèi)容，會(huì)極大地影響到當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益、居住權(quán)等合法權(quán)益。在適用時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行《浙江省行政程序辦法》第五十一至五十三條、《行政強(qiáng)制法》第五十三至五十四條的規(guī)定的告知擬作決定的內(nèi)容、給予3 日的陳述、申辯權(quán)、聽證權(quán)和兩次催告等正當(dāng)程序規(guī)定。