加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與風險防范的思考

■洪筱琳

（威海市醫(yī)療保險事業(yè)中心）

行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制與風險管理的目標是為了提高防范風險的能力，為單位的持續(xù)發(fā)展提供保障?？茖W有序地開展風險管控有利于推動內(nèi)部控制的有效實施，而風險管理目標的實現(xiàn)又依賴于內(nèi)部控制的有效施行。因此，內(nèi)部控制與風險管理是相互協(xié)調(diào)又統(tǒng)一的整體。

1 加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

1.1 保障行政事業(yè)單位規(guī)范高效運行

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位加強內(nèi)部管理的一個重要手段，構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境，有利于單位推進管理會計的發(fā)展，合理科學配置公共資源，避免資產(chǎn)的損失和浪費；通過加強會計內(nèi)控管理，促進單位財務(wù)管理更加規(guī)范、嚴謹，保證單位財務(wù)信息真實完整，有利于為領(lǐng)導(dǎo)層管理決策提供有效的信息保障，提升行政事業(yè)單位的公信力和良好形象。

1.2 構(gòu)建行政事業(yè)單位防范舞弊、預(yù)防腐敗的防線

我國行政事業(yè)單位掌握了大量的社會公共資源，如何合理分配、使用公共資源，提升服務(wù)質(zhì)量，避免損害社會公共利益的事情發(fā)生是行政事業(yè)單位行政履職過程中的主要目標。通過內(nèi)部控制的構(gòu)建，強化工作人員的規(guī)則意識，從思想上“不想腐，不敢腐”，規(guī)范單位各層級人員的履職行為，建立健全科學高效的監(jiān)控制約體系，從而壓縮權(quán)力尋租空間，讓權(quán)利在陽光下規(guī)范運行。

1.3 提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)的效率和效果

行政事業(yè)單位在社會公共管理和服務(wù)方面發(fā)揮著非常重要的作用，內(nèi)部控制貫穿了行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，科學的內(nèi)部控制有利于單位對經(jīng)濟活動中的風險進行防范和控制，提供更加高效便捷的社會公共服務(wù)，也是單位持續(xù)健康發(fā)展、實現(xiàn)長期戰(zhàn)略目標的有效保障機制，促進服務(wù)型政府的建立。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

2.1 風險防范意識薄弱，會計人員管理弱化

一是很多行政事業(yè)單位把財務(wù)部門作為內(nèi)部控制的牽頭部門，因此形成一種習慣性認知：“內(nèi)部控制是財務(wù)部門的職責，與其他部門和人員關(guān)系不大”，造成工作人員對日常工作中存在的風險點認識不足，防范意識薄弱，缺乏內(nèi)部控制的參與意識，阻礙了內(nèi)部控制的有效開展；二是財務(wù)人員對于內(nèi)部控制的牽頭部門應(yīng)該履行的職責認識不到位，缺乏財務(wù)人員應(yīng)有的職業(yè)謹慎性和內(nèi)控管理意識，又缺少系統(tǒng)的相關(guān)業(yè)務(wù)能力培訓，無法起到組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，內(nèi)部控制得不到有效實施。

2.2 內(nèi)部控制執(zhí)行不力

行政事業(yè)單位的財務(wù)部門在開展內(nèi)部控制時，大多側(cè)重于傳統(tǒng)的會計管理職能，在內(nèi)部控制建設(shè)中存在著片面性，過于關(guān)注本部門對內(nèi)部控制的需求，而忽視了其他相關(guān)部門的需求和作用，降低了內(nèi)部控制建設(shè)和實施過程中的整體性和協(xié)調(diào)性，使得內(nèi)部控制在單位管理中缺乏指導(dǎo)性和適應(yīng)性，內(nèi)控體系建設(shè)與評價工作存在“走形式”現(xiàn)象；另外，有些單位關(guān)鍵崗位的設(shè)置雖然在形式上做到了不相容崗位分離，但在實際工作中仍然存在崗位職責權(quán)限不分明的現(xiàn)象，容易引起工作人員消極怠工、互相推諉，業(yè)務(wù)流程運行不暢，對于不具備輪崗條件的關(guān)鍵崗位缺少定期審計制度，無法起到互相牽制、互相監(jiān)督的作用，違背了內(nèi)部控制的制衡性原則，導(dǎo)致內(nèi)控管理的低效。

2.3 全面預(yù)算控制水平有待提高

實際工作中，全面預(yù)算管理越來越受到單位的重視，但仍然存在一些問題，比如：由于預(yù)算編制時間緊、準備不充分，導(dǎo)致預(yù)算編制不全面、不細致，降低了預(yù)算控制效力，影響單位目標的實現(xiàn)；預(yù)算編制人員與相關(guān)業(yè)務(wù)部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，財務(wù)人員對單位相關(guān)信息掌握不足、預(yù)算管理的權(quán)責不匹配，使得預(yù)算目標與單位的戰(zhàn)略規(guī)劃、實際情況相脫離，影響內(nèi)部控制評價和監(jiān)督適時開展；預(yù)算項目的不細致、隨意性大，預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，易出現(xiàn)無預(yù)算或超預(yù)算支出的問題，有可能導(dǎo)致資源浪費或損失，使得預(yù)算管理失控；另外，有些單位預(yù)算績效目標設(shè)定不明確、分解不細，預(yù)算績效評價難免流于形式，降低了預(yù)算的約束性。

2.4 收支業(yè)務(wù)不規(guī)范

在收入業(yè)務(wù)管理方面，有些單位的財務(wù)人員與執(zhí)收部門溝通不暢，缺乏對收入項目的金額和收款時點的掌控，易造成款項回收不及時，可能損害單位利益；還有的單位應(yīng)繳財政收入長期掛賬，違反了“收支兩條線”的管理規(guī)定。

在支出業(yè)務(wù)管理方面，有的單位對支出范圍和支出標準把控不嚴，如：“三公經(jīng)費”的支出，國家在支出范圍和開支標準方面均做出了嚴格而又詳盡的規(guī)定，但有的單位在執(zhí)行過程中，由于對規(guī)章制度把握不準、審核不嚴謹?shù)仍颍霈F(xiàn)超預(yù)算、超范圍、超標準支出，甚至擠占項目經(jīng)費的現(xiàn)象，造成財政資金的浪費和流失；還有的單位經(jīng)濟活動未履行規(guī)定的審核、審批程序，如：資產(chǎn)采購活動，因為在采購方式或采購程序中的不合規(guī)、不嚴謹?shù)男袨椋锌赡艹霈F(xiàn)違規(guī)行為或舞弊現(xiàn)象，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制失控。

2.5 信息平臺建設(shè)存在隱患

目前，會計電算化已經(jīng)非常普及，與之相配套的管理信息系統(tǒng)也逐步建立，成為單位內(nèi)部管理獲取信息的主要渠道，但由于管理信息系統(tǒng)的功能還有待完善，使得內(nèi)部控制的相關(guān)信息在單位各部門之間傳遞、交流不暢，難以提供真實、完整的信息支撐；另一方面，當前外網(wǎng)環(huán)境復(fù)雜多變，有的單位管理信息系統(tǒng)存在安全隱患，有可能造成單位內(nèi)部信息泄露或引發(fā)管理信息系統(tǒng)癱瘓，干擾正常的工作秩序，甚至帶來不可挽回的經(jīng)濟損失或負面影響。

2.6 內(nèi)部控制的評價和監(jiān)督不力

內(nèi)部控制評價是單位對內(nèi)部控制的有效性開展自我評價，在實際工作中，很多行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制的評價方面明顯表現(xiàn)出主動性不足，究其原因：一是被評價方在思想認識上存在錯誤理解，對于內(nèi)部控制評價存在抵觸心理，往往敷衍了事，易導(dǎo)致評價的結(jié)論不全面、不真實，無法準確地揭示單位內(nèi)部控制存在的缺陷，難以提出行之有效的整改意見，不利于內(nèi)部控制建設(shè)的完善；二是有的單位因人手不足、專業(yè)水平不能勝任等原因無法有效履行獨立監(jiān)督職責，違背了監(jiān)督與執(zhí)行相分離的原則，大大削弱了內(nèi)部控制監(jiān)督檢查、防患未然的作用。

3 加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

3.1 增強內(nèi)部控制意識，營造良好文化氛圍

首先，單位負責人作為內(nèi)部控制建設(shè)和實施的第一責任人，應(yīng)帶頭積極地參與到內(nèi)部控制的建設(shè)和實施中，充分發(fā)揮單位領(lǐng)導(dǎo)層和管理層的主導(dǎo)和垂范作用，有利于提升全體工作人員對內(nèi)部控制建設(shè)和實施的重視和參與程度；其次，單位可以采用專題講座、定期業(yè)務(wù)培訓等方式，加強工作人員對內(nèi)部控制制度的學習和理解，引導(dǎo)和規(guī)范工作人員的履職行為，提高對工作中風險點的識別和應(yīng)對能力，有利于協(xié)調(diào)統(tǒng)一單位、部門、個人之間的風險偏好差異，形成一致有效的風險管理活動，營造積極、穩(wěn)健的文化氛圍；再次，單位可以每年定期開展排查風險點的工作，工作人員通過對自身工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)流程的梳理，將風險防范意識轉(zhuǎn)化為工作人員的共同認知和自覺行為，加強部門之間的協(xié)調(diào)、交流，提升團隊的凝聚力和協(xié)作能力，推動內(nèi)部控制的有效開展。

3.2 完善內(nèi)部控制體系，提升內(nèi)部控制的執(zhí)行效力

第一，行政事業(yè)單位應(yīng)當明確內(nèi)部控制的責任部門，根據(jù)“三定”規(guī)定和內(nèi)部控制的要求設(shè)置本單位的內(nèi)控工作機制，落實其在內(nèi)部控制建設(shè)和實施中的主要職責，保持相對的獨立性，充分發(fā)揮其統(tǒng)籌組織、協(xié)調(diào)作用，促進財務(wù)、內(nèi)審、紀檢、業(yè)務(wù)等相關(guān)部門在單位內(nèi)部控制體系中協(xié)調(diào)合作，共同構(gòu)建內(nèi)部控制的良好內(nèi)部環(huán)境。

第二，對單位各項業(yè)務(wù)流程進行梳理和完善，明確各項業(yè)務(wù)的內(nèi)容和目標，將決策機制、執(zhí)行機制、激勵機制、監(jiān)督機制融合到每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中，合理設(shè)置業(yè)務(wù)崗位，明確每個業(yè)務(wù)崗位的職責范圍、權(quán)限和績效目標，貫徹執(zhí)行不相容崗位相分離制度，對于不具備輪崗條件的崗位，單位應(yīng)定期或不定期進行審計檢查，嚴格執(zhí)行“三重一大”事項集體決策會簽制度，跟蹤監(jiān)督?jīng)Q策的落實情況，并進行適時評價，針對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，及時調(diào)整應(yīng)對策略，以提高內(nèi)部控制在單位管理中的指導(dǎo)性和適應(yīng)性。

第三，建立內(nèi)部控制報告制度，全面、真實地反映單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況，突出重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位內(nèi)部控制的實施情況；加強對內(nèi)部控制報告的使用，通過對報告內(nèi)容的分析，查找存在的潛在風險，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。

3.3 提高預(yù)算控制水平

行政事業(yè)單位應(yīng)當建立健全預(yù)算編制工作機制，單位各部門應(yīng)積極參與預(yù)算的編制工作，加強財務(wù)人員與業(yè)務(wù)部門的交流與合作，以單位預(yù)算目標為導(dǎo)向，科學、合理地配置資源，細化分解預(yù)算項目，建立預(yù)算執(zhí)行分析制度，定期或不定期地對預(yù)算執(zhí)行情況進行分析，查找存在的問題并提出改進措施，以提高預(yù)算對經(jīng)濟活動的管控能力；另一方面，單位應(yīng)當把績效目標細化量化到預(yù)算執(zhí)行的各環(huán)節(jié)、各崗位中，實行績效目標清單化，加強決算管理，決算應(yīng)真實、完整地反映預(yù)算的執(zhí)行情況，并將決算分析與預(yù)算績效評價相結(jié)合，充分運用分析評價結(jié)果，以增強單位預(yù)算的監(jiān)督和約束力，確保單位預(yù)算目標的實現(xiàn)。

3.4 強化收支業(yè)務(wù)控制

第一，行政事業(yè)單位應(yīng)當明確財務(wù)部門為單位各項收入的歸口管理部門，加強與執(zhí)收部門的溝通交流，及時掌握各類應(yīng)收款項的金額和收款時限，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，建立收入對賬制度，財務(wù)部門定期與執(zhí)收部門核對應(yīng)收款項的到位率，做到應(yīng)收盡收，年終結(jié)賬時與財政部門核對當年的征收金額，做到票款一致并足額上繳財政；另外，單位應(yīng)當完善票據(jù)和印章管理制度，落實票據(jù)和印章的保管責任，對于票據(jù)的申領(lǐng)、使用、核銷、銷毀及印章的使用，都應(yīng)履行規(guī)定的審批、登記手續(xù)，避免發(fā)生錯誤或舞弊風險。

第二，行政事業(yè)單位的支出業(yè)務(wù)應(yīng)當符合預(yù)算管理的要求，明確支出范圍和開支標準，加強對項目資金的管控力度，防止出現(xiàn)擠占或改變專項資金用途的現(xiàn)象；其次，單位應(yīng)對運行成本的發(fā)生和形成過程進行細化分析，通過梳理業(yè)務(wù)流程，查找資源浪費的關(guān)鍵環(huán)節(jié)或潛在的制約因素，有目的地開展成本控制活動，明確支出業(yè)務(wù)的審批程序，注重分權(quán)制衡，細化審核要點，強化行為約束，制定問責制度、支出業(yè)務(wù)分析對賬制度，定期或不定期對預(yù)算執(zhí)行支出情況進行分析、監(jiān)督，切實提高資金使用效率。

3.5 加強信息平臺建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)當建立滿足單位運行要求的信息系統(tǒng)，促進內(nèi)部控制流程與會計核算系統(tǒng)、預(yù)算信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)等的有機結(jié)合，確保信息在單位各管理層級、各部門之間有效傳遞，為單位領(lǐng)導(dǎo)層決策、制定風險應(yīng)對措施提供信息支撐；建立健全信息公開審批制度，增加信息的公開程度和透明度，避免因信息的不對稱而產(chǎn)生舞弊行為；科學制定信息系統(tǒng)訪問權(quán)限，防止單位信息被篡改、外泄，加強信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)和維護，制定信息安全防范應(yīng)急預(yù)案，提升單位對可能發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件的應(yīng)急處理能力，保證信息系統(tǒng)安全、高效、穩(wěn)定運行。

3.6 加強內(nèi)部控制的評價和監(jiān)督

單位在開展內(nèi)部控制自我評價時，首先要統(tǒng)一工作人員對內(nèi)部控制評價的認識，明確評價內(nèi)容，促進工作人員積極配合評價工作的開展，單位負責人對于評價報告提出的整改意見應(yīng)及時做出決定，并督促落實；另一方面，單位應(yīng)至少每年開展一次對內(nèi)部控制有效性的監(jiān)督檢查活動，細化內(nèi)部控制檢查方案，特別是對關(guān)鍵崗位的設(shè)置和牽制監(jiān)督機制的有效性進行檢查，不斷完善內(nèi)部控制監(jiān)督機制；同時單位應(yīng)當充分發(fā)揮財政部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門的外部監(jiān)督作用，也可以委托有資質(zhì)的第三方中介機構(gòu)對單位內(nèi)部控制的有效性開展審計，以查促建，促使單位內(nèi)部控制的建設(shè)和實施更加完備。

4 結(jié) 語

本文從提高內(nèi)部控制意識、完善內(nèi)部控制體系、提高預(yù)算控制水平、規(guī)范收支行為、加強信息平臺建設(shè)和內(nèi)部控制監(jiān)督六個方面提出了行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制的建議，以期為單位合理規(guī)避風險、維護單位資產(chǎn)安全、提供真實詳盡的財務(wù)信息報告、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高內(nèi)部管理水平提供改進思路，為社會提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。