行政單位預(yù)算管理問題與對(duì)策研究

■李晶陽

（甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運(yùn)輸分院）

1 行政單位實(shí)施全面預(yù)算管理的重要性

《預(yù)算法》的實(shí)施是行政單位財(cái)務(wù)管理工作的新起點(diǎn)。短期來看，能夠從資金源頭上規(guī)范行政單位合理使用財(cái)政資金。長期來看，行政單位在財(cái)務(wù)管理中應(yīng)用預(yù)算管理體系，是行政主體成長與發(fā)展過程中的自我約束與自我管控行為，由被動(dòng)的管理模式向主動(dòng)的自我管理模式轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，《預(yù)算法》的實(shí)施，從很大程度上防止了各種形式財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有范圍廣、形式多樣等特點(diǎn)，僅僅依靠國家宏觀控制手段難以防范，要依靠具體準(zhǔn)則與細(xì)則來規(guī)范。比如，2019年1月1日開始實(shí)行的新政府會(huì)計(jì)制度，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指引，以及最近幾年開始執(zhí)行的預(yù)算法等，都在方方面面規(guī)范了行政單位的財(cái)務(wù)管理。預(yù)算法的實(shí)施，首先從資金源頭控制行政單位對(duì)國有資金的使用和占有情況，行政單位根據(jù)自身的業(yè)務(wù)量、創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益、為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品以及服務(wù)來合理安排資金需求，編制部門預(yù)算，對(duì)于資金需求量大的項(xiàng)目，需要申報(bào)各種原始材料和立項(xiàng)依據(jù)，經(jīng)主管部門和財(cái)政各個(gè)業(yè)務(wù)處室的層層把關(guān)與審批，才能獲得財(cái)政資金支持，從財(cái)政預(yù)算資金的批復(fù)下達(dá)，到預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督與控制，再到部門決算報(bào)表的編制，經(jīng)過各個(gè)環(huán)節(jié)審核把關(guān)，大大降低了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高了財(cái)政資金的使用效率和效果。

2 目前我國行政單位預(yù)算管理存在的問題

2.1 行政單位內(nèi)部對(duì)預(yù)算管理工作不夠重視

當(dāng)前，很多行政單位雖然按照預(yù)算法和具體實(shí)施細(xì)則的要求編制年度預(yù)算，但是在預(yù)算初始編制環(huán)節(jié)就已經(jīng)存在種種問題，由于行政單位的性質(zhì)特殊，不同于一般企業(yè)，不以盈利為目的，它是國家為了社會(huì)公眾的集體利益，在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等方面提供公共服務(wù)的國家行政機(jī)關(guān)，正是由于其設(shè)立目的和性質(zhì)的特殊，導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)一把手對(duì)財(cái)務(wù)管理工作的不重視，他們潛意識(shí)認(rèn)為實(shí)行預(yù)算管理是形式主義，預(yù)算做與不做國家財(cái)政都會(huì)保障其經(jīng)營管理活動(dòng)產(chǎn)生的費(fèi)用和支出，并不真正站在財(cái)務(wù)管理的角度考慮問題，也沒有站在國家預(yù)算管理的戰(zhàn)略層面考慮問題，只關(guān)心個(gè)人政治前途，這種錯(cuò)誤的思想帶來的后果，短期來看，行政單位的財(cái)務(wù)管理工作無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，從預(yù)算編制環(huán)節(jié)到后期各個(gè)環(huán)節(jié)都失去了意義，長遠(yuǎn)來看，嚴(yán)重制約了行政單位的長遠(yuǎn)發(fā)展，不利于行政單位的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 預(yù)算編制環(huán)節(jié)缺少佐證與支持材料

隨著預(yù)算法的實(shí)施，行政單位在日常的財(cái)務(wù)管理工作中，有了法律與法規(guī)的約束，在進(jìn)行財(cái)務(wù)核算時(shí)，必須以預(yù)算編制工作為前提，首先做好年度預(yù)算編制工作，在預(yù)算編制的初始環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門協(xié)同單位內(nèi)部業(yè)務(wù)部門、技術(shù)部門、以及其他各職能部門等，共同收集相關(guān)的佐證材料，進(jìn)行項(xiàng)目可行性分析，走訪調(diào)研論證，參加各種研討會(huì)等，各個(gè)部門分工協(xié)作，把編制環(huán)節(jié)的具體工作分解到每個(gè)部門，再由各職能部門分解到具體個(gè)人。而現(xiàn)實(shí)情況是預(yù)算編制工作完全是財(cái)務(wù)部門的工作，與其他部門沒有關(guān)系，從材料的收集到數(shù)據(jù)的分析匯總?cè)秦?cái)務(wù)部門的工作，在這種情況下，財(cái)務(wù)部門的主要精力集中在數(shù)據(jù)的分析、加工與匯總方面而忽略了在原始佐證材料與重大項(xiàng)目的可行性論證等方面，因此，形成的申報(bào)數(shù)據(jù)可能缺少相應(yīng)的佐證材料加以說明，導(dǎo)致編制環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量難以得到保證，當(dāng)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位申報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核時(shí)，可能會(huì)由于缺少可行性分析和論證材料而予以否定，所以，預(yù)算編制初始環(huán)節(jié)的關(guān)鍵性審核材料是必不可少的。

2.3 預(yù)算執(zhí)行過程中缺少監(jiān)督與控制制度

完成了初始預(yù)算編制環(huán)節(jié)工作，財(cái)政根據(jù)單位的申報(bào)數(shù)據(jù)及材料進(jìn)行審核，審核無誤形成預(yù)算批復(fù)，國家財(cái)政資金通過國庫集中支付體統(tǒng)進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)，按照具體的功能分類以及政府經(jīng)濟(jì)分類下達(dá)至各個(gè)預(yù)算單位，在預(yù)算執(zhí)行過程中，缺少監(jiān)督控制表現(xiàn)為兩方面，一方面是各個(gè)指標(biāo)之間的隨意調(diào)整，行政單位的支出預(yù)算分為兩種類型，基本支出和項(xiàng)目支出，基本支出進(jìn)一步細(xì)分為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩大類，最常見的預(yù)算調(diào)整表現(xiàn)兩種形式，一是在基本支出和項(xiàng)目支出的隨意調(diào)整，人員經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，使得一些作為國家重點(diǎn)扶持項(xiàng)目和保障民生的熱點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被用于人員經(jīng)費(fèi)的調(diào)劑；二是在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之間的相互調(diào)劑，比如用于重點(diǎn)工程建設(shè)的服務(wù)于廣大社會(huì)公眾的利民工程的建設(shè)資金，被用于機(jī)關(guān)單位公務(wù)接待、公車購置、以及其他支出等，這也從側(cè)面反映出行政單位領(lǐng)導(dǎo)不重視預(yù)算管理工作。另一方面，年底，某些行政單位突擊花錢的現(xiàn)象依然很突出，導(dǎo)致國家財(cái)政資金的支付是為了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度而花錢，沒有真正發(fā)揮財(cái)政資金的效能。并且，這種突擊式花錢和隨意調(diào)整預(yù)算指標(biāo)的現(xiàn)象既沒有單位內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制來約束，也沒有外部主管部門以及財(cái)政部門各業(yè)務(wù)處室的審批，造成國家財(cái)政資金支出的隨意性，甚至造成國有資產(chǎn)徇私舞弊和侵吞的風(fēng)險(xiǎn)，沒有真正發(fā)揮預(yù)算管理控制作用。

2.4 預(yù)算管理體系不夠完善

一是，預(yù)算管理與績效評(píng)價(jià)相互銜接問題。目前，大部分的行政單位沒有將績效考核納入預(yù)算管理體系，具體表現(xiàn)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)按照資金需求申報(bào)預(yù)算，只要通過財(cái)政審批獲得預(yù)算批復(fù)直至資金下達(dá)，就認(rèn)為預(yù)算工作結(jié)束了，并沒有將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及結(jié)果評(píng)價(jià)作為一個(gè)完整的體系來考慮，如果在預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)引入績效評(píng)價(jià)體系，將預(yù)算編制初始環(huán)節(jié)，到預(yù)算執(zhí)行的過程，再到結(jié)果的評(píng)價(jià)階段與最終的績效考核目標(biāo)相結(jié)合，能夠使預(yù)算執(zhí)行過程按照事先設(shè)定的目標(biāo)進(jìn)行，縮小預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期值之間的差異，形成預(yù)算與績效評(píng)價(jià)一體化模式。

二是，預(yù)算管理系統(tǒng)與各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的銜接問題?，F(xiàn)有的行政單位財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)是相互獨(dú)立的，財(cái)務(wù)部門先在預(yù)算編制系統(tǒng)完成年度預(yù)算編制工作，財(cái)政部門將預(yù)算批復(fù)指標(biāo)下達(dá)至國庫集中支付系統(tǒng)，財(cái)務(wù)核算也相互獨(dú)立于前述兩者，年底財(cái)務(wù)人員再根據(jù)財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)調(diào)整部門決算報(bào)表，各個(gè)核算軟件相互獨(dú)立，導(dǎo)致有前后數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)關(guān)系的數(shù)據(jù)分散在不同系統(tǒng)中，既不利于預(yù)算管理工作的實(shí)施，也不利于財(cái)務(wù)核算的集中處理，針對(duì)用途相同的同一筆預(yù)算資金在不同的系統(tǒng)有不同的名稱，比如預(yù)算編制系統(tǒng)中支出分類科目是最末級(jí)項(xiàng)目，而在國庫集中支付系統(tǒng)中指標(biāo)的下達(dá)名稱與預(yù)算編制系統(tǒng)中的最末級(jí)分類名稱沒有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，有可能預(yù)算系統(tǒng)的二級(jí)分類對(duì)應(yīng)的是支付系統(tǒng)的三級(jí)分類，也有可能指標(biāo)的下達(dá)是把部分不同用途的資金合并反映在一個(gè)項(xiàng)目中，由支付環(huán)節(jié)形成數(shù)據(jù)再到日常財(cái)務(wù)核算時(shí)是按照會(huì)計(jì)科目核算支出類型的，導(dǎo)致最終形成的賬簿數(shù)據(jù)有可能是經(jīng)過人為調(diào)整的，不能真實(shí)的反映財(cái)政資金的使用用途與資金去向。

3 完善行政單位預(yù)算管理的對(duì)策與建議

3.1 行政單位要高度重視預(yù)算管理工作

首先，在人員管理意識(shí)方面，提高思想認(rèn)識(shí)和政治站位，形成自上而下傳導(dǎo)機(jī)制，尤其是單位一把手帶頭作用,從思想和理念上提高對(duì)預(yù)算管理工作的重視，切實(shí)站在單位財(cái)務(wù)管理角度考慮問題，真正把預(yù)算管理作為行政單位前進(jìn)與發(fā)展的武器，在單位內(nèi)部組織全體員工學(xué)習(xí)預(yù)算法相關(guān)的法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，組織形式多樣的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)與其他規(guī)模相同或類似的行政單位之間的業(yè)務(wù)交流，把枯燥無味的法律條紋落實(shí)到具體的行動(dòng)中去。也可以引入外部專家，像國有企業(yè)財(cái)務(wù)部門優(yōu)秀人才到行政單位來指導(dǎo)交流，共同學(xué)習(xí)、共同進(jìn)步。其次，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核問題，對(duì)干部的考核應(yīng)該把政治業(yè)績與財(cái)務(wù)管理績效相結(jié)合，充分體現(xiàn)財(cái)務(wù)管理工作的重要性。

3.2 協(xié)調(diào)各個(gè)部門，積極參與預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，也是原始數(shù)據(jù)整理階段，財(cái)務(wù)部門牽頭，各業(yè)務(wù)部門也應(yīng)積極參與其中，由各個(gè)處室負(fù)責(zé)人組織形成預(yù)算編制小組，設(shè)組長，組員，材料收集人員等崗位，分工協(xié)作。政工部門負(fù)責(zé)基本支出中的人員統(tǒng)計(jì)以及未來人員變動(dòng)和調(diào)整，同時(shí)還要考慮人員職級(jí)晉升等因素，全面細(xì)致的分析影響基本支出預(yù)算的所有變量和因素；采購部門負(fù)責(zé)資產(chǎn)采購預(yù)算和資產(chǎn)配置預(yù)算，根據(jù)當(dāng)前資產(chǎn)的存量情況，統(tǒng)計(jì)現(xiàn)有資產(chǎn)數(shù)量以及消耗情況，合理預(yù)計(jì)未來需要采購的辦公設(shè)備和金額重大的大型設(shè)備采購項(xiàng)目；業(yè)務(wù)部門根據(jù)案件數(shù)量合理預(yù)計(jì)各項(xiàng)費(fèi)用的支出，比如培訓(xùn)費(fèi)的支出預(yù)算，打算舉辦什么性質(zhì)的培訓(xùn)、培訓(xùn)地址、參會(huì)人數(shù)以及培訓(xùn)次數(shù)等具體因素的分析；項(xiàng)目支出中涉及重點(diǎn)利民工程的重大建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目建設(shè)初期，需要大量原始材料，比如項(xiàng)目立項(xiàng)、立項(xiàng)依據(jù)、項(xiàng)目設(shè)立的必要性、年度總體目標(biāo)等各個(gè)環(huán)節(jié)需要大量的原始材料予以佐證，這些都需要材料收集人員經(jīng)過實(shí)地考察，走訪、調(diào)研、論證等，進(jìn)而分析項(xiàng)目的可行性，形成包含所有要件的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，上報(bào)至主管部門和財(cái)政部門。財(cái)務(wù)部門根據(jù)采購部門、業(yè)務(wù)部門、政工部門等上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總分析，形成預(yù)算編制環(huán)節(jié)的初稿，再經(jīng)過適當(dāng)調(diào)整和修改，完成初始環(huán)節(jié)的預(yù)算編制工作，為下一步預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)打基礎(chǔ)。

3.3 強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督與控制職能

完成了初始階段的編制工作，就進(jìn)入了下一步的預(yù)算執(zhí)行階段，在執(zhí)行過程中，大部分行政單位在完成編制環(huán)節(jié)的工作后，待財(cái)政預(yù)算批復(fù)下達(dá)后，就認(rèn)為預(yù)算工作結(jié)束了，接下來只要花錢就行了，并不是按照最初編制預(yù)算的目標(biāo)對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行規(guī)劃的，由于預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算資金下達(dá)支付體統(tǒng)是相互獨(dú)立的，導(dǎo)致許多行政單位在財(cái)政資金支付環(huán)節(jié)沒有相應(yīng)的管控措施，在支付環(huán)節(jié)各指標(biāo)之間隨意調(diào)整以及年底突擊式花錢的現(xiàn)象嚴(yán)重違反了行政單位的財(cái)務(wù)管理制度。針對(duì)各個(gè)預(yù)算指標(biāo)之間相互調(diào)劑問題，在行政單位外部，主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法制定適應(yīng)本部門的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化在支付環(huán)節(jié)所出現(xiàn)的問題，制定預(yù)算各科目調(diào)整細(xì)則，調(diào)整范圍，調(diào)整內(nèi)容等，明確各責(zé)任主體在權(quán)限和范圍內(nèi)進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)調(diào)劑，不得超限額調(diào)整支出。在行政單位內(nèi)部，制定相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整細(xì)則，納入財(cái)務(wù)管理制度，作為財(cái)務(wù)管理制度構(gòu)成要件，以此來規(guī)范支付行為，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督職能。

3.4 加強(qiáng)預(yù)算管理系統(tǒng)與各個(gè)核算系統(tǒng)的對(duì)接

首先，建立預(yù)算管理系統(tǒng)與績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)銜接，在預(yù)算填報(bào)環(huán)節(jié)就納入年度績效目標(biāo)的填報(bào)，針對(duì)除基本支出項(xiàng)目以外的其他預(yù)算項(xiàng)目采取定性與定量指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法，分層級(jí)設(shè)置指標(biāo)，從產(chǎn)出方面、效果方面、影響力等方面分別細(xì)化指標(biāo)，使指標(biāo)能夠充分反映預(yù)算資金產(chǎn)生的效果，合理設(shè)置目標(biāo)值與實(shí)際值之間的差異，針對(duì)差異有原因分析和整改措施。在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，加強(qiáng)績效運(yùn)行監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的填報(bào)，縮短監(jiān)控期間，提高監(jiān)控頻率，至少每個(gè)月或者季度進(jìn)行一次數(shù)據(jù)填報(bào)，如果出現(xiàn)實(shí)際值與目標(biāo)之間的差異，分析差異產(chǎn)生的原因，提出切實(shí)可行的整改措施，年度末，根據(jù)全年整體運(yùn)行情況和年度初設(shè)置的目標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比分析，首先在單位內(nèi)部對(duì)年度項(xiàng)目支出預(yù)算情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，形成年度項(xiàng)目支出預(yù)算績效自評(píng)表和自評(píng)報(bào)告，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)向相關(guān)負(fù)責(zé)人反饋，其次將反饋結(jié)果運(yùn)用到下年度的預(yù)算管理工作中去，有能力的單位，可以聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行年度績效評(píng)價(jià)，最后將績效評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)主管部門審批。通過預(yù)算管理與績效評(píng)價(jià)的有效結(jié)合，形成預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制。

其次，加強(qiáng)預(yù)算管理系統(tǒng)與各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對(duì)接，從預(yù)算編制開始到預(yù)算批復(fù)下達(dá)，經(jīng)過國庫集中支付系統(tǒng)進(jìn)行支付，由財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)完成賬務(wù)處理，最后到部門財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)表的編制，是一個(gè)前后關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)鏈，而現(xiàn)有的行政單位財(cái)務(wù)管理工作將這四個(gè)模塊分別在不同的系統(tǒng)核算，加大了財(cái)務(wù)人員的工作量，降低了各個(gè)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，不利于提高數(shù)據(jù)的使用價(jià)值。可以考慮將這四個(gè)核算系統(tǒng)合并，實(shí)現(xiàn)一體化原則，提高數(shù)據(jù)的共享作用和使用價(jià)值，方便財(cái)務(wù)人員進(jìn)行財(cái)務(wù)核算和數(shù)據(jù)管理。尤其是在新會(huì)計(jì)制度應(yīng)用前提下，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)核算一體化原則很有必要性，一是降低了支付系統(tǒng)人為在各個(gè)科目之間隨意調(diào)劑預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督管控職能；二是能夠減輕財(cái)務(wù)人員工作量，年底直接可以從一體化系統(tǒng)中生成平行記賬下的財(cái)務(wù)報(bào)表和決算報(bào)表，不再根據(jù)賬簿數(shù)據(jù)調(diào)整決算報(bào)表，很大程度上提高了財(cái)務(wù)人員工作效率。

4 結(jié) 語

綜上所述，自《預(yù)算法》實(shí)施以來，我國的行政單位在預(yù)算管理中取得了巨大的發(fā)展和進(jìn)步，但是還存在一定的問題，需要針對(duì)這些存在的問題，采取行之有效的解決措施，在思想和意識(shí)方面，提高對(duì)行政單位財(cái)務(wù)管理工作重視程度，在制度體系建設(shè)方面，完善全面預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)的制度體系建設(shè)，提高行政單位的公共服務(wù)能力和社會(huì)保障能力，促進(jìn)行政單位健康發(fā)展。