關(guān)于健全社?；鸨O(jiān)管體系的若干思考

■文／蔡吉恒

嚴厲打擊各類侵害社保基金行為的前提是能發(fā)現(xiàn)侵害基金行為。主動、全面、及時地發(fā)現(xiàn)侵害基金行為是基金監(jiān)督的核心能力和重要使命。結(jié)合學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記有關(guān)加強基金監(jiān)管的重要指示精神，筆者領(lǐng)悟：從監(jiān)督的職責和使命角度看，健全社?；鸨O(jiān)管體系，主要包括發(fā)現(xiàn)基金管理中存在的問題、糾正偏差、精準問責和推動完善基金管理風險防控4 個方面。其中，發(fā)現(xiàn)存在的問題是實施監(jiān)督的第一步。

實踐中，不少基金案件是連續(xù)作案多年后才被發(fā)現(xiàn)；同類問題在不同地區(qū)此起彼伏，如通過假身份證、假檔案、假死亡證明等辦理業(yè)務(wù)騙取社保待遇案；不少基金監(jiān)督機構(gòu)的主要精力在于應(yīng)付處置已經(jīng)發(fā)生的案件而非主動開展檢查——這些現(xiàn)象反映出社保基金監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)問題的能力較為薄弱，亟需健全工作機制，扭轉(zhuǎn)這一被動局面。

完善監(jiān)督舉報制度

我國早就建立了社?；鸨O(jiān)督舉報制度，但運行效果并不理想，養(yǎng)老、工傷、失業(yè)保險方面的舉報者寥寥。究其原因，除基金違法行為通常較為隱蔽，不易被外人知悉外，還有群眾未周知、渠道不暢通、舉報處理不規(guī)范等原因。建議從以下幾方面完善社?；鸨O(jiān)督舉報制度。

暢通渠道，掃碼舉報。接電話時態(tài)度生硬、不能提供24 小時接聽服務(wù)、接電話后不及時反饋處理，都會影響群眾電話舉報的積極性。因此，建議將基金監(jiān)督舉報電話調(diào)整為群眾熟知且能全天候提供服務(wù)的政府舉報熱線電話12345（12333并入接口）。網(wǎng)絡(luò)舉報方面，建議推行手機掃碼舉報，這適合多數(shù)人時下的習(xí)慣，還解決了電話舉報存在的延時接通、語言溝通不暢等障礙。

規(guī)范舉報管理，建立統(tǒng)一的線上舉報平臺。舉報之后“石沉大?！被蛘叻笱芴幚恚瑫驌襞e報人的積極性。建立全國或全省統(tǒng)一的基金監(jiān)督線上舉報平臺能較好地解決這一問題。舉報人通過網(wǎng)頁或掃描二維碼填寫信息后提交舉報材料，系統(tǒng)接到舉報自動分配給有管轄權(quán)的部門進行查處，舉報人通過平臺接口可以線上查詢舉報處理進展情況和結(jié)果，系統(tǒng)可對超期辦理現(xiàn)象自動預(yù)警、督辦，國家或省級監(jiān)管部門可以掌握舉報內(nèi)容與處理進展情況，發(fā)現(xiàn)重大舉報事項可直接處理。

廣泛宣傳，舉報方式“四進”。讓群眾周知舉報方式是激活舉報制度的基礎(chǔ)。除了通過基金監(jiān)督宣傳公布舉報方式外，還需要針對重點人群、重點場所公開宣傳舉報方式。實行舉報方式進業(yè)務(wù)指南、進辦事大廳和線上大廳、進企業(yè)和社區(qū)、進社會保險服務(wù)機構(gòu)。

有獎舉報，多渠道獲取問題線索。建立有獎舉報制度，對提供侵害社保基金行為有效線索的舉報人給予物質(zhì)獎勵。還可以建立基金違法輿情監(jiān)測機制，每天對各類媒體，特別是自媒體發(fā)布的有關(guān)欺詐騙保、貪占基金的信息進行監(jiān)測收集。同時，鼓勵基層一線經(jīng)辦人員自查自報基金管理的風險和漏洞。

主動挖掘違法線索

作為監(jiān)督者，不能守株待兔，要主動出擊。我國已全面進入信息化時代，社保業(yè)務(wù)基本實現(xiàn)數(shù)字化，參保、死亡、服刑等相關(guān)信息基本實現(xiàn)了跨地區(qū)、跨部門共享，涉及社?；鸬倪`法違規(guī)行為基本能在信息系統(tǒng)中留痕。掌握大數(shù)據(jù)分析方法，便于從浩瀚的信息中找出違法違規(guī)線索，實現(xiàn)精準檢查。

大數(shù)據(jù)分析方法可歸納為“四步法”：

第一步，總結(jié)侵害社保基金行為特征。掌握侵害基金行為規(guī)律特征，就掌握了疑點數(shù)據(jù)篩查的“鑰匙”。要情報告越有廣泛代表性，越容易分析總結(jié)，最好由國家或省級層面統(tǒng)一組織要情分析，將所有基金要情進行分類后逐一總結(jié)出作案特征。我國建立了社保基金要情報告制度，如果能做到全國共享典型要情，可調(diào)動各地積極性，共同參與對違法行為規(guī)律的分析。

第二步，制定數(shù)據(jù)提取規(guī)則。這一步是業(yè)務(wù)與信息的橋梁，需要熟悉業(yè)務(wù)的人員與熟悉信息管理的人員共同溝通完成，才能保障規(guī)則的準確性。疑點提取規(guī)則，通常包含提取險種范圍、時間范圍、數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)規(guī)則、需要反饋的字段等內(nèi)容。

第三步，提取疑點數(shù)據(jù)。由技術(shù)人員根據(jù)提取規(guī)則從數(shù)據(jù)庫中提取數(shù)據(jù)。由于業(yè)務(wù)人員與技術(shù)人員的理解偏差，可能會出現(xiàn)提取數(shù)據(jù)不準確的現(xiàn)象，較好的方法是先從小范圍提取數(shù)據(jù)，利用查實的涉案人員信息并校驗準確后再大范圍提取數(shù)據(jù)。

第四步，數(shù)據(jù)篩查。由于受數(shù)據(jù)質(zhì)量影響，提出來的疑點可能是“假陽性”，需要結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)實際進行篩查，過濾掉無效疑點再開展針對性檢查。

以利用假身份證騙取養(yǎng)老待遇的案件為例。其主要特征是將年齡改大，提前申領(lǐng)養(yǎng)老待遇?？偨Y(jié)出這一特征，就可以制定疑點數(shù)據(jù)提取規(guī)則，將某一時段所有享受養(yǎng)老保險待遇的參保人中提取出來身份證號碼不符合校驗規(guī)則的人群，再篩選出將年齡改大的數(shù)據(jù)，基本可以鎖定檢查線索。有的案件比較復(fù)雜，需要進行多層篩查分析。未來基金監(jiān)督檢查的核心能力是制定疑點數(shù)據(jù)提取規(guī)則與掌握篩查方法。只有掌握了大數(shù)據(jù)分析篩查技術(shù)，基金違法違規(guī)行為才無處遁形。

消除監(jiān)督盲區(qū)

基金監(jiān)督涉及社?；鹗罩н\行各個環(huán)節(jié)，監(jiān)督的對象也很多。如果各地都是按照國家每年的統(tǒng)一項目開展檢查，常會顧此失彼。為消除監(jiān)督盲區(qū)，應(yīng)制訂監(jiān)督檢查全覆蓋計劃，涉及全險種、各環(huán)節(jié)、全對象以及全地區(qū)。在當前基金監(jiān)管隊伍條件和能力限制下，要講究步驟方法。

首先，梳理社保基金管理風險點。結(jié)合歷年審計、監(jiān)督檢查、社?；鹨榈龋崂沓龈麟U種的基金管理風險點以及管理比較薄弱的地區(qū)、機構(gòu)，這些風險點就是監(jiān)督檢查的重點?？梢园凑蛰p重緩急程度，制定全覆蓋的監(jiān)督計劃。

其次，突出重點。對于重點環(huán)節(jié)、突出問題和薄弱地區(qū)，要優(yōu)先全覆蓋。重點環(huán)節(jié)和突出問題方面，包括虛構(gòu)勞動關(guān)系參保、挪用被征地農(nóng)民社會保障資金、使用假材料辦理業(yè)務(wù)、騙取保險待遇等。薄弱地區(qū)方面，重點是區(qū)縣和要情多發(fā)的地區(qū)。

再者，發(fā)揮多部門作用。人社、審計、稅務(wù)、財政等部門和當?shù)厣鐣ｋU監(jiān)督委員會等都有監(jiān)督檢查權(quán)。全覆蓋計劃最好由政府層面制定，各相關(guān)部門分別實施。

最后，改革檢查方法。相對于年度統(tǒng)一的專項檢查，“短平快”的訂單式檢查應(yīng)成為日常檢查方法。上級人社部門根據(jù)檢查計劃，對特定領(lǐng)域、特定問題提取疑點數(shù)據(jù)，下發(fā)給下級開展檢查，同時上級加強督辦指導(dǎo)。在目前社保數(shù)據(jù)實現(xiàn)國家或省級集中的情況下，國家或省級基金監(jiān)督部門是訂單式檢查的主要組織機關(guān)。

精準打擊違法行為

發(fā)現(xiàn)問題線索后，需要對事實進行調(diào)查定性，才能嚴厲、精準打擊基金違法行為。為提升監(jiān)督權(quán)威，落實依法行政的要求，法治的思維和方式應(yīng)貫穿基金監(jiān)督檢查的全過程。

查清事實是第一步?；鸨O(jiān)督人員應(yīng)掌握基本的證據(jù)規(guī)則，如證據(jù)的真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性，證據(jù)的類別及證明效力。有關(guān)證據(jù)規(guī)則參照行政訴訟證據(jù)規(guī)則執(zhí)行，如證據(jù)必須查證屬實，才能作為認定事實的根據(jù)；行政部門對其認定的事實應(yīng)承擔舉證責任；原件證明力強于復(fù)印件；直接證據(jù)強于間接證據(jù)；國家機關(guān)依據(jù)職權(quán)制作的公文文書強于其他證據(jù)等。還要掌握調(diào)查的方法和技巧，如對社保工作人員、企業(yè)、參保人員采取不同的調(diào)查技巧，對欺詐騙保的調(diào)查要順藤摸瓜，調(diào)查全流程的業(yè)務(wù)辦理情況，查出是否有中介組織違法或者工作人員違法違紀行為。完成調(diào)查后整理證據(jù)材料，確保認定的事實清楚、證據(jù)確鑿。

查清事實后，要依法對有關(guān)行為屬性進行判定。在社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)中，操作失誤與違法行為表現(xiàn)出來的結(jié)果是一樣的，但工作失誤還是故意違法，因事實不同，則法律后果不同?；鸨O(jiān)督人員在調(diào)查取證過程中不應(yīng)滿足于表面的事實認定，而應(yīng)查清錯誤業(yè)務(wù)背后的緣由，否則會導(dǎo)致違法行為被掩蓋過關(guān)。如檢查中發(fā)現(xiàn)社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中錄入的死亡時間晚于退休人員真實死亡日期，需要查清是工作人員不小心錄入錯誤或申請人填寫錯誤，還是有人故意制作假信息將多發(fā)的養(yǎng)老金據(jù)為己有。又比如，對于養(yǎng)老待遇領(lǐng)取人存在提供虛假身份證行為，不能當然認定為騙保，還需要查明虛假身份證與其獲得養(yǎng)老金待遇資格是否存在因果關(guān)系。如果某人最早檔案記載的出生日期與其虛假身份證記載的出生日期相同，除非能證明檔案為偽造，否則不宜認定其為騙保。

實踐證明，社?；疬`法行為通常不會是孤立的個案。分析大量侵害基金案件，不少案件10 年前的作案手法與10 年后的基本一樣，為什么10 年前未被發(fā)現(xiàn)呢？主要原因是基金監(jiān)督部門未開展由點及面的監(jiān)督檢查。因此，基金監(jiān)督人員不能僅僅滿足于查清某一個問題，要善于從點上發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)違法行為的特征，由點及面開展檢查。