完善與“全國統(tǒng)籌”相適應(yīng)的經(jīng)辦管理服務(wù)體系

文／何序

作者單位：遼寧省社會保險事業(yè)服務(wù)中心

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度 與經(jīng)辦管理服務(wù)

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度的核心，是統(tǒng)一全國養(yǎng)老保險政策和全面規(guī)范基金收支管理。一方面，要統(tǒng)一包括參保范圍、繳費(fèi)比例和基數(shù)、計發(fā)基數(shù)、待遇項目、待遇調(diào)整在內(nèi)的各項政策，強(qiáng)化中央對全國養(yǎng)老保險政策的統(tǒng)一管理；另一方面，要統(tǒng)一基金收支管理，規(guī)范基金征繳和發(fā)放，統(tǒng)一資金調(diào)配，強(qiáng)化基金管理，完善預(yù)算制度，健全基金風(fēng)險防控體系。政策的全國統(tǒng)一和基金收支管理的規(guī)范，必然要以經(jīng)辦管理服務(wù)全國一體化為依托。全國統(tǒng)籌制度的實(shí)施，要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)全國統(tǒng)籌制度模式，理順管理體制，加強(qiáng)能力建設(shè)，統(tǒng)一經(jīng)辦管理服務(wù)。

我國養(yǎng)老保險工作管理實(shí)行政事分開原則，養(yǎng)老保險行政部門主要負(fù)責(zé)有關(guān)法規(guī)、政策的制定；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)和行政部門的委托，負(fù)責(zé)貫徹實(shí)施國家有關(guān)養(yǎng)老保險的法規(guī)和政策，承辦具體業(yè)務(wù)的管理服務(wù)工作。

從歷史經(jīng)驗來看，每項新政策、新制度能否落實(shí)落地，關(guān)鍵在于執(zhí)行。如果貫徹不力或執(zhí)行不到位，再好的政策也會大打折扣，制度也無法平穩(wěn)運(yùn)行。經(jīng)辦工作承擔(dān)著政策的具體落實(shí)，經(jīng)辦依托政策明確方向，政策需要經(jīng)辦具體實(shí)施，二者相輔相成，缺一不可。經(jīng)辦工作既是落實(shí)政策規(guī)定，又是對政策條文的有效檢驗和實(shí)際衡量。

全國統(tǒng)籌制度模式下高標(biāo)準(zhǔn)做好經(jīng)辦管理服務(wù)工作，既是對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)執(zhí)行力的一次考驗，也是對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)建設(shè)、業(yè)務(wù)能力、管理水平、服務(wù)質(zhì)量的綜合檢驗。經(jīng)辦管理服務(wù)工作做得越規(guī)范、越專業(yè)、越細(xì)致，就越能及時發(fā)現(xiàn)和解決全國統(tǒng)籌制度推進(jìn)中遇到的新情況、新問題。因此，完善與全國統(tǒng)籌制度相適應(yīng)的經(jīng)辦管理服務(wù)體系，是保證全國統(tǒng)籌制度順利運(yùn)行的關(guān)鍵所在。

當(dāng)前經(jīng)辦管理服務(wù) 亟需解決的問題

隨著養(yǎng)老保險制度改革不斷深入，各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過優(yōu)化經(jīng)辦流程、精簡辦事材料、推進(jìn)網(wǎng)上辦理，完善窗口服務(wù)，加強(qiáng)風(fēng)險防控，提升管理手段，逐步提高服務(wù)參保單位和參保群眾的能力和水平。但隨著統(tǒng)籌層次提高，在管理體制、自身建設(shè)和經(jīng)辦管理服務(wù)方面，相當(dāng)多的基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已經(jīng)不適應(yīng)全國統(tǒng)籌制度的需要，有些問題亟需加以解決。

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理體制不統(tǒng)一，制約著政策的有效落實(shí)。2020 年，各省都建立了規(guī)范的省級統(tǒng)籌制度，實(shí)現(xiàn)了基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，在養(yǎng)老保險政策、基金收支管理、基金預(yù)算管理、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、信息系統(tǒng)、經(jīng)辦管理和激勵約束機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)規(guī)范和統(tǒng)一。但是在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理體制上，僅有個別省份實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)垂直管理，絕大多數(shù)省份還是實(shí)行屬地管理。省、市、縣機(jī)構(gòu)分設(shè)，在執(zhí)行統(tǒng)一政策時容易受當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的影響，不同地區(qū)執(zhí)行效果會有所不同，有的地區(qū)甚至?xí)霈F(xiàn)偏差，影響了基金的省級統(tǒng)一管理和事權(quán)的統(tǒng)一，政令不暢、上下不一致的現(xiàn)象時有發(fā)生。

地區(qū)間機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門和崗位設(shè)置不統(tǒng)一，制約著管理服務(wù)的統(tǒng)一和規(guī)范。相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)立于市縣統(tǒng)籌時期，由于地區(qū)間管理模式的不同，有的是按照業(yè)務(wù)內(nèi)容設(shè)立部門和崗位，有的是按照業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)設(shè)立部門和崗位，在同一省份內(nèi)，省、市、縣三級機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門也不盡相同。雖然隨著統(tǒng)籌層次提高和經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提升，部分地區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對內(nèi)設(shè)部門和崗位進(jìn)行了優(yōu)化，但也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)全國統(tǒng)籌制度模式的需要。從縱向看，上下機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門不對應(yīng)，給工作銜接造成了不便；從橫向看，不同地區(qū)流程和服務(wù)方式不一致，不利于經(jīng)辦和服務(wù)的統(tǒng)一。經(jīng)辦流程統(tǒng)一、服務(wù)優(yōu)化，是基于部門和崗位的統(tǒng)一和優(yōu)化，部門崗位不統(tǒng)一，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦流程統(tǒng)一和服務(wù)優(yōu)化。

部分地區(qū)人員編制不足、人員結(jié)構(gòu)不合理以及辦公經(jīng)費(fèi)困難，制約著經(jīng)辦管理服務(wù)水平的提升。2020 年全國社會保險參保人次是2000 年的7 倍，但全國經(jīng)辦人員數(shù)量增長不到1 倍，2020 年全國經(jīng)辦人員人均工作量是2000 年的4 倍，這些增長也僅僅是數(shù)字上的統(tǒng)計，如果包括服務(wù)內(nèi)容的增加和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提升，人均工作量的增加還要更多。同時，部分地區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員年齡和知識結(jié)構(gòu)也不盡合理，有的省份45周歲以上人數(shù)占比達(dá)到43%，大專及以下學(xué)歷占比達(dá)到24%。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的地區(qū)，部分基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦公條件十分簡陋，設(shè)備陳舊老化，只能保證人員工資和最基本的辦公經(jīng)費(fèi)，經(jīng)辦大廳的硬件配備也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)和要求。

省際間經(jīng)辦流程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異，制約著政策和基金管理的全國統(tǒng)一。各地雖然在省級層面統(tǒng)一了經(jīng)辦流程，但在各省之間，各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)具體辦理流程仍存在一定的差異，以參保人員到齡申請辦理退休手續(xù)為例，有的地區(qū)需要到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行領(lǐng)取待遇資格初審并計算享受的待遇標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)社會保險行政部門復(fù)審后由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)放待遇；有的地區(qū)相關(guān)工作完全由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，還有的地區(qū)完全由社會保險行政部門負(fù)責(zé)。

由于省際間業(yè)務(wù)經(jīng)辦環(huán)節(jié)的不統(tǒng)一，增加了實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程全國統(tǒng)一的難度。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)差異，也制約服務(wù)水平的提升。地區(qū)間服務(wù)能力和水平也存在著較大差異，管理比較先進(jìn)的地區(qū)，通過積極推進(jìn)綜合柜員制和“一網(wǎng)通辦”等服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全省異地通辦，各參保單位和參保個人可選擇網(wǎng)上辦理，也可根據(jù)自身便利在全省各級經(jīng)辦服務(wù)窗口中任意選擇進(jìn)行辦理。但是部分地區(qū)僅僅少量業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上辦理或查詢，大部分業(yè)務(wù)還需要到參保地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)窗口進(jìn)行辦理，業(yè)務(wù)辦理窗口也未實(shí)現(xiàn)綜合柜員制，有的還停留在傳統(tǒng)的專管員管理服務(wù)階段。

完善經(jīng)辦管理服務(wù)體系

如何完善與全國統(tǒng)籌制度模式相適應(yīng)的養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理服務(wù)體系？筆者認(rèn)為加速經(jīng)辦立法、理順經(jīng)辦管理體制、加快經(jīng)辦管理職能和模式轉(zhuǎn)型、統(tǒng)一經(jīng)辦流程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，是其中的關(guān)鍵所在。

修訂《社會保險法》。社保法在立法之初，對于建立和完善社會保障體系，規(guī)范經(jīng)辦服務(wù)行為具有重要的保障和推動作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、養(yǎng)老保險制度完善、參保人員需求提升、經(jīng)辦管理手段和服務(wù)水平提高等，條文中許多規(guī)定已不適應(yīng)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)一管理以及經(jīng)辦服務(wù)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的需要。因此，應(yīng)按照全國統(tǒng)籌制度模式的特點(diǎn)，對社保法進(jìn)行修訂，對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能、經(jīng)費(fèi)保障、管理制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦管理服務(wù)的統(tǒng)一提供法律保障。

加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。從各省規(guī)范省級統(tǒng)籌工作的經(jīng)驗上看，在全國垂直管理條件尚未成熟的情況下，實(shí)行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)省內(nèi)集中管理是全國統(tǒng)籌制度模式下的最優(yōu)選擇。實(shí)行省內(nèi)集中管理，一是有利于全國統(tǒng)一政策的貫徹落實(shí)，能夠保證政策執(zhí)行的統(tǒng)一性和有效性，避免因地區(qū)利益不同造成政策執(zhí)行的偏差；二是有利于基金安全，在基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支的大背景下，機(jī)構(gòu)集中管理，有利于基金上解和下?lián)?，杜絕擠占挪用現(xiàn)象的發(fā)生；三是有利于經(jīng)辦流程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，統(tǒng)一的內(nèi)設(shè)部門和人員崗位設(shè)置，是統(tǒng)一經(jīng)辦流程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)保證；四是可以全面提升經(jīng)辦服務(wù)力量，在全省范圍內(nèi)整合經(jīng)辦資源，按各地區(qū)的業(yè)務(wù)量確定機(jī)構(gòu)編制，定崗定員，統(tǒng)一人員配備，同時由于實(shí)行人員省級統(tǒng)一招聘，既能夠保證新錄入人員的素質(zhì)，也有利于集中開展培訓(xùn)。

加快經(jīng)辦管理職能和模式轉(zhuǎn)型。隨著數(shù)字社保建設(shè)大力推進(jìn)，特別是基于互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)上經(jīng)辦逐步在全國推廣，從信息查詢和政策告知，到參保登記、繳費(fèi)工資申報，再到業(yè)務(wù)辦理預(yù)約、辦事狀態(tài)查詢乃至網(wǎng)上支付，網(wǎng)上經(jīng)辦服務(wù)不斷深化，正逐步實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)廳一體化”，網(wǎng)上經(jīng)辦正逐步成為經(jīng)辦服務(wù)的主要途徑。據(jù)此，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)將更多的精力由現(xiàn)在的日常經(jīng)辦轉(zhuǎn)向強(qiáng)化監(jiān)管，由過去傳統(tǒng)的經(jīng)辦方式向加強(qiáng)對數(shù)據(jù)流和基金流的管控與分析轉(zhuǎn)變。通過完善全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺，加強(qiáng)內(nèi)部控制和外部監(jiān)督，積極開展業(yè)務(wù)監(jiān)測，依托數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)對問題和風(fēng)險進(jìn)行精確定位，彌補(bǔ)經(jīng)辦工作中的薄弱環(huán)節(jié)，不斷提高管理的水平和效率。

統(tǒng)一經(jīng)辦流程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。制定全國統(tǒng)一的經(jīng)辦規(guī)程，對參保登記變更注銷、繳費(fèi)申報、個人賬戶管理、轉(zhuǎn)移接續(xù)、待遇申領(lǐng)及資格確認(rèn)、內(nèi)部控制等各個經(jīng)辦環(huán)節(jié)的具體流程、辦理時限和所需材料進(jìn)行統(tǒng)一。在全國層面統(tǒng)一減材料、減環(huán)節(jié)、減時限、減跑動次數(shù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和便民化管理，克服和避免經(jīng)辦管理和服務(wù)工作的隨意性，提高經(jīng)辦質(zhì)量和效率。完善全國統(tǒng)一的經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在窗口服務(wù)上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)名稱統(tǒng)一、服務(wù)標(biāo)識統(tǒng)一、服務(wù)大廳區(qū)域設(shè)置和功能統(tǒng)一、窗口人員著裝和服務(wù)用語統(tǒng)一、服務(wù)事項目錄清單統(tǒng)一；全面實(shí)行前臺一窗受理、后臺分級審核、限時辦結(jié)、統(tǒng)一反饋的綜合柜員制經(jīng)辦模式，實(shí)現(xiàn)全國同一經(jīng)辦層級和同一辦理內(nèi)容的辦事指南統(tǒng)一和服務(wù)事項異地通辦。