探索機構編制改革創(chuàng)新推動資源配置提質增效

●李環(huán)

機構編制是黨和國家機構組織形態(tài)的基礎要素。機構編制工作始終圍繞構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系目標任務，通過機構職責的調整優(yōu)化，編制資源的科學配置，直接服務于黨的執(zhí)政能力建設和國家政權建設，在國家治理中發(fā)揮基礎保障作用。伴隨著黨和國家事業(yè)發(fā)展，機構編制工作積累了非常珍貴的經(jīng)驗和卓有成效的改革成果，但實踐中，機構編制資源配置還存在諸多問題和困難，亟需深入分析癥結原因，運用科學思維、系統(tǒng)觀念和創(chuàng)新方法破解改革管理難題，為黨和國家各項事業(yè)發(fā)展提供更加堅強有力的體制機制和機構編制保障。

一、機構編制資源配置尚未完全適應社會主義現(xiàn)代化有效治理的需要

黨的十八大以來，在習近平總書記直接領導、親自部署指揮下，黨和國家機構職能體系進行了系統(tǒng)性整體性重構，新時代機構改革組織實施和編制資源優(yōu)化配置等取得重大成就。但實踐中，還面臨一些保障不及時、不充分、不平衡的突出問題，制約了機構編制資源整體效益的發(fā)揮。

（一）機構編制統(tǒng)籌配置方面

機構編制需求量在理論上存在一個最優(yōu)適度值，但實際中很難獲得精準的數(shù)量值，更多是歷史積累的結果，長此以往機構編制資源在不同領域、部門、地區(qū)的配置呈現(xiàn)出固化、低效狀態(tài)，缺乏有效統(tǒng)籌調整手段，存量資源沉淀固化，“有編不用”和“無編可用”問題并存。

（二）機構編制保障方式方面

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，經(jīng)濟、民生等領域還存在一些熱點難點問題和矛盾未能得到有效解決，編制資源向重點領域、重點崗位保障傾斜不足。簡單做增量思路仍占優(yōu)勢，通過政府購買服務、信息技術手段等其他辦法替代應用不足，沒有充分運用市場機制和社會力量或通過技術升級、管理創(chuàng)新等方式解決人力補充問題。

（三）機構編制使用效益發(fā)揮方面

部門（單位）的機構編制需求與職能配置難以建立直接量化的對應關系，內(nèi)部存在工作飽和度不平衡的問題，即同等編制數(shù)完成的工作量難以量化衡量，忙閑不均、人力資源閑置的現(xiàn)象普遍存在，甚至有些領域編外用人大量存在。

（四）機構編制管理服務方面

機構編制資源配置一定程度存在服務不及時、不靈活問題，習慣于簡單從“人”的數(shù)量出發(fā)思考問題，從職能任務的工作量角度創(chuàng)新用編管理的方式方法不多。同時，機構編制數(shù)據(jù)信息也面臨共享應用難、維護不及時不到位等困境。

二、影響機構編制資源科學配置的原因分析

（一）對機構編制資源屬性的把握有待深化

一是就機構編制談機構編制的傳統(tǒng)思維影響深遠。機構編制被動調整尚缺少系統(tǒng)理論支撐，當實踐中一些領域出現(xiàn)問題時，首先歸因力量不足，并據(jù)此申請增加編制，易造成工作沒做好、出現(xiàn)失誤，機構編制資源就會傾斜配置的認識誤區(qū)。

二是僅從約束層面考慮機構編制配置的傾向明顯。在較長一段時期，一些領域將單位用人自主、專業(yè)人才培養(yǎng)、績效激勵等方面存在的問題和不足簡單歸咎于機構編制約束，認為機構編制對事業(yè)發(fā)展形成了一種制約。

三是全流程政策配套不夠順暢高效。機構編制作為源頭和基礎，是組織人事和財政預算管理的重要依據(jù)，但也需要全流程配套制度的優(yōu)化完善、協(xié)調配合，才能達到機構編制資源的使用效益最大化。有的部門（單位）僅出于解決干部安排、職稱晉升等問題，要求增加機構編制和領導職數(shù)，反映出全流程政策配套尚有欠缺。

（二）機構編制實踐創(chuàng)新系統(tǒng)性存在不足

一是對機構、職能、編制（領導職數(shù)）等要素本身理解的系統(tǒng)性不夠。行政機構偏重于歷史沿革，與職能履行所需的機構編制尚未建立起可直接對應的數(shù)據(jù)衡量關系；事業(yè)單位機構編制標準偏重于技術層面的人力資源配置，對于單位本身的職能（功能）定位，特別是政府與市場在資源配置的邊界上直接量化比例考慮較少。同時，對單一要素的研究應用深度也存在較大空間。以部門職能與權責清單的關系為例，實踐中，對權責清單是職能精細化管理路徑和載體存在不同認識。這一局限寬泛職能界定的機構編制管理認知，缺少資源配置直接的效果反饋，也就難以實現(xiàn)科學高效配置的目標。

二是數(shù)字技術應用場景和領域有待深化拓展。目前，實名制系統(tǒng)僅反映編制和使用編制人員的簡單對應關系，在職能管理特別是權責清單與機構編制管理場景應用上，尚未有實質性突破。當前，數(shù)字治理已是國內(nèi)外普遍關注和應用的趨勢，而機構編制部門的研究保障多停留在數(shù)據(jù)資源管理機構的設置和具體技術保障應用層面，主動適應治理變革的職能、機構、編制配置方式和管理流程再造等還有差距。

三是資源配置路徑創(chuàng)新有待體系化。中央要求堅持機構編制“瘦身”與“健身”相結合原則，“瘦身”強調嚴格控制機構編制總量，“健身”強調提高機構編制使用效率，就是要適應經(jīng)濟社會發(fā)展變化和財政保障能力，管住管好用活機構編制，不斷提升機構編制資源使用效益。當前，從中央到地方都在積極探索創(chuàng)新機構編制資源優(yōu)化配置的具體實踐路徑，但對于創(chuàng)新舉措的全面系統(tǒng)理解及應用還有不足，未能達到綜合施策的效果。比如，單一固囿于傳統(tǒng)空編收儲方式，有必要對可能帶來集約用編的積極性沖擊、機構編制資源低效使用預期的影響進行全面系統(tǒng)的評估。

（三）機構編制資源配置統(tǒng)籌尚顯不夠

一是時空統(tǒng)籌不夠。注重解決實踐中已經(jīng)出現(xiàn)的問題，對未來發(fā)展和全局演變的趨勢思考謀劃不夠。比如，基礎教育領域，現(xiàn)有機構編制配置多基于當前學生基數(shù)考慮，對于城鎮(zhèn)化發(fā)展可能帶來的城鄉(xiāng)結構性問題，以及人口發(fā)展趨勢對未來資源配置影響等潛在風險的預判和應對措施考慮有限。

二是行政事業(yè)統(tǒng)籌不夠。一方面，受機構編制業(yè)務板塊劃分影響，為機關行使職能提供支持保障事業(yè)單位的機構編制配置，在數(shù)量上如何與機關行政機構編制資源統(tǒng)籌考慮，有待進一步研究操作層面的常態(tài)化銜接機制。另一方面，受公務員和事業(yè)單位人員身份制約，行政、事業(yè)機構編制資源統(tǒng)籌難。

三是跨部門統(tǒng)籌難度大。長期以來，機構編制資源“部門所有”觀念根深蒂固，做增量易、做減量難，機構編制一經(jīng)核定，很容易固化在部門（單位），對于弱化、消亡的職能以及相應的機構編制資源，主動核減的少，往往只能做到點對點、不定期、非制度化的調整，反映在深化事業(yè)單位改革中，推進跨部門、跨系統(tǒng)整合調整困難重重。

四是內(nèi)外統(tǒng)籌不夠。對于編外用人的管理多是從是否納入編制內(nèi)管理角度理解，從優(yōu)化機制層面通盤考慮統(tǒng)籌編制內(nèi)外人力資源利用尚顯不足。

三、創(chuàng)新機構編制資源科學配置的對策建議

機構編制工作政治性、政策性、綜合性強，機構編制資源配置涉及領域廣、政策影響大，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足機構編制政治屬性，尊重經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律，綜合運用創(chuàng)新思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、底線思維等科學方法，不斷推進實踐基礎上的理論創(chuàng)新和科學理論指導下的提質增效，以機構編制資源的科學配置，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）聚焦資源定位，堅持創(chuàng)新思維，推進機構編制協(xié)同高效改革

機構編制的政治屬性，要求必須適應黨和國家事業(yè)發(fā)展需要科學配置機構編制資源。改革發(fā)展面臨的矛盾問題越多、難度越大，越要堅持創(chuàng)新思維、發(fā)揚斗爭精神，把握規(guī)律、主動作為，加強基礎性、前瞻性探索。

一是創(chuàng)新運用增量改革思路推進存量改革，做好“開源”文章。針對機構編制資源調整難度大，在充分運用傳統(tǒng)收、調、劃、合等方式的基礎上，更要注重跨界運用市場配置資源的方法，探索用增量改革的方式推進各類編制資源統(tǒng)籌使用的存量改革。比如，安徽編制周轉池制度的系列創(chuàng)新聚焦機構編制資源固化、結構不優(yōu)等問題，跨界運用金融存貸理念，借用“所有權”“使用權”分離和“共享經(jīng)濟”思維方式開設“編制銀行”，推進各類編制資源統(tǒng)籌使用的改革舉措，統(tǒng)籌活化9萬名存量資源，主要向基層一線和關鍵崗位精準投放，讓緊缺的機構編制資源發(fā)揮最大效益，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。

二是注重發(fā)揮機構編制資源撬動作用，做好“節(jié)流”文章。遵循提高編制資源使用效益要求，改變傳統(tǒng)機構編制管理注重數(shù)量的習慣做法，更加注重編制投入保障質量。如在成本分擔的學前教育領域，即使是納入機構編制保障范圍的公辦幼兒園，也要在對象、類型、統(tǒng)籌層次上注重創(chuàng)新資源配置方式，通過“小團隊、大服務”的保障模式，實現(xiàn)以機構編制資源的高質量精準投放，撬動更多社會力量參與，推動機構編制管理方式創(chuàng)新。

三是注重數(shù)字技術的創(chuàng)新應用，強化動力支撐。一方面，不斷完善“多庫合一”的機構編制大數(shù)據(jù)平臺建設，實現(xiàn)機構編制數(shù)據(jù)的即時動態(tài)、真實可靠和有效監(jiān)管，建立常態(tài)化空余編制資源庫，為存量編制資源統(tǒng)籌周轉、規(guī)范管理提供支撐。另一方面，注重數(shù)字技術應用倒逼機構編制資源配置理念創(chuàng)新。比如，聚焦權責清單深化應用，探索機構編制量化管理創(chuàng)新和機構職能體系的數(shù)字化管理，以及數(shù)字治理背景下體制機制、組織架構、方式流程等機構職能體系重塑再造。

（二）聚焦問題導向，堅持辯證思維，提升機構編制精細化管理水平

機構編制資源配置要符合客觀規(guī)律，實踐中要堅持全面的、歷史的、聯(lián)系的看待問題、分析矛盾，善于從發(fā)展維度、歷史維度謀劃工作。

一是堅持集中改革與平時調整相銜接。階段性集中式的機構改革一般集中進行，對機關、事業(yè)單位的管理體制、職能配置、機構設置、人員配備等作出總體改革調整，在此基礎上，一些領域、行業(yè)、環(huán)節(jié)涉及體制機制和職責常態(tài)化的調整，加強機構改革集中精簡確定基數(shù)、平時優(yōu)化周轉增量等改革具體舉措的有效銜接，善于調動積極因素、形成改革合力。

二是注重拓展資源保障方式。根據(jù)職能（功能）定位，公立醫(yī)院和高等教育等公益二類事業(yè)單位一定程度上可通過市場配置資源，在考慮編外用人長期存在的歷史背景下，可將編外用人統(tǒng)籌進編制使用的流程管理中，建立機制，實現(xiàn)正向流動，真正發(fā)揮機構編制資源保障作用。比如，公立醫(yī)院周轉池制度中的社會化用人員額池設計就是這一改革理念的具體實踐，圍繞“堅持公益性兼顧社會化”的公立醫(yī)院基本功能定位，從合理控制規(guī)模入手，改革傳統(tǒng)的“全員編制保障”模式，建立與其相適應的機構編制和社會化用人相結合的保障模式，既堅持公益性主體地位，又引入市場因素，為公立醫(yī)院提供更加管用有效的人力資源保障。

三是堅持分域精準施策。機構編制屬于體制機制層面的保障，需要根據(jù)各領域實際配置，才能實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效目標。比如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不僅僅是編制資源不足的問題，更需要從優(yōu)化人員身份、干部使用等政策機制層面，強化人才職業(yè)發(fā)展預期激勵，暢通行政、事業(yè)編制資源統(tǒng)籌使用的路徑，破解人才“引不進、留不住、用不好”難題。依托縣域內(nèi)醫(yī)共體建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制周轉池制度，縱向打通縣鄉(xiāng)人才培養(yǎng)通道，實現(xiàn)了存量編制資源有效流動，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院招人難、留人難問題。而中小學教職工編制周轉池制度，是在全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學教職工編制標準基礎上，采取“區(qū)域統(tǒng)籌、保障急需、用后返還、動態(tài)流轉”的辦法，建立編制周轉使用機制，用于保障臨時急需和階段性用編需求。高校則需要按照“一校一策”原則，建立高層次科研和教學人才等關鍵崗位的精準用編保障機制，提升編制使用的整體效益。

（三）聚焦流程優(yōu)化，堅持系統(tǒng)思維，發(fā)揮機構編制制度體系的集成優(yōu)勢

機構編制工作要在黨和國家機構職能體系的大盤子里統(tǒng)籌研究各領域改革問題，促進機構編制資源配置與其他領域改革之間的政策配套銜接，注重改革的關聯(lián)性和耦合性。

一是圍繞機構編制基礎性作用的發(fā)揮，注重與組織人事、財政預算管理政策相銜接。比如，周轉池制度創(chuàng)新就非簡單增加編制，而是作為一個制度體系來謀劃建設，其主要政策文件由機構編制部門牽頭，會同組織、人社、財政以及教育、衛(wèi)生等主管部門共同印發(fā)，同步明確人員管理、崗位設置、財政保障、社會保障等政策，使用周轉池編制人員為所在單位在編人員，落實相關單位在編人員職稱評定、社會保障等待遇。

二是圍繞機構編制引領作用的發(fā)揮，注重關聯(lián)制度領域改革配合實現(xiàn)聯(lián)動效益。比如，在學前教育的“管理團隊編制保障法”制度設計中，系統(tǒng)考慮制約學前教育發(fā)展的影響因素，同步明確與制度落地緊密關聯(lián)的法人治理、經(jīng)費投入、收費定價等政策聯(lián)動，形成了較為完備的政策體系。

三是圍繞機構編制管理流程優(yōu)化，以關鍵環(huán)節(jié)的突破實現(xiàn)機制創(chuàng)新。比如，周轉池制度覆蓋單位在建立周轉池的同時，利用原有編制配套建立自建池，當自建池在編人員有空缺時，使用周轉池編制的人員有序向自建池流轉，實現(xiàn)統(tǒng)籌編制動態(tài)活化、能放能收。針對編內(nèi)編外人力資源統(tǒng)籌問題，可在現(xiàn)有高層次人才綠色通道基礎上，創(chuàng)新完善“預聘培養(yǎng)”的用人機制，即在人員進入體制內(nèi)單位（無論是在編人員還是社會化用人）環(huán)節(jié)，將“逢進必考”關口提前，通過考試人員接受一定周期的培養(yǎng)考核后再由單位擇優(yōu)納入編制內(nèi)管理，既能發(fā)揮人力資源的最大效益，又能充分保障單位的用人自主權。

（四）聚焦制度約束，堅持底線思維，夯實機構編制剛性要求的舉措支撐

一是堅持目標導向。樹牢“過緊日子”思想，將編制總量不超基數(shù)、人員不超編制“雙不超”的目標作為落實中央要求的剛性前提，注重上下聯(lián)動，健全用編前置審核等制度舉措，建立完善編制資源多元配置和一次使用的資源活化機制，從源頭防控風險。

二是堅持結果導向。通過推動機構編制申請、執(zhí)行、效益評估結果科學應用，壓實部門（單位）管好用好本部門本領域機構編制資源的責任，促進資源配置質量效益提升。通過機構編制常態(tài)化績效評估，確定編制資源的投放規(guī)模和統(tǒng)籌制度的“進退存廢”，對績效不高、使用不規(guī)范的，通過控制用編進人，逐步壓縮統(tǒng)籌周轉規(guī)模直至完全收回。

三是堅持過程控制。推進機構編制法定化，強化法治權威，不僅需要不斷完善機構編制法規(guī)制度體系，提升制度執(zhí)行力，更需要增強運用法治思維、法治方式推進機構編制工作的意識和能力。推進機構編制資源科學配置，既要依法辦事，更要注重機構編制與法治銜接互動，爭取更大空間、發(fā)揮更大作用。