修改《慈善法》的若干法律問題探析

■文／李海明 李紅芳

2016 年頒布實(shí)施的《慈善法》，是規(guī)范慈善主體和慈善活動(dòng)的基本法，開啟了我國慈善事業(yè)發(fā)展的新篇章。最近修改《慈善法》成為全國人大常委會(huì)的重要工作之一。為什么要修改《慈善法》，重點(diǎn)修改哪些內(nèi)容，如何進(jìn)行修改？本文對(duì)《慈善法》修改中的若干問題進(jìn)行了探討，以促進(jìn)我國慈善法治的完善和發(fā)展。

修法的原因

修改《慈善法》有兩個(gè)重要背景。一是中央對(duì)慈善事業(yè)和慈善制度的高度重視。2019 年，黨的十九屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，其中提出“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會(huì)公益事業(yè)”。2020 年，黨的十九屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，其中提到要“發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善事業(yè)，改善收入和財(cái)富分配格局”。2021 年，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議強(qiáng)調(diào)在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，提出“構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排”。慈善是實(shí)現(xiàn)社會(huì)第三次分配的關(guān)鍵要素，落實(shí)國家政策、發(fā)展慈善事業(yè)成為修改《慈善法》的重要背景。二是《慈善法》實(shí)施后出現(xiàn)了一些新情況、新問題，需要通過修法來回應(yīng)。例如，在新冠疫情蔓延和疫情防控工作常態(tài)化的背景下，慈善應(yīng)急機(jī)制成為《慈善法》面臨的新問題；在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)深入發(fā)展的背景下，通過調(diào)整《慈善法》來規(guī)范特定主體募捐行為成為新的共識(shí)。

一般而言，修法的原因主要是原有法律不足以滿足社會(huì)發(fā)展的需要，這可能會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一種是原有制度已被實(shí)踐突破，法律解釋不足以彌補(bǔ)此種突破；一種是出現(xiàn)了原法沒有考慮到的情形，需要修法塑造新的制度。由此看，修改《慈善法》很有必要。首先，需要更新《慈善法》的觀念，以在慈善法制中貫徹更為積極、更為有效的慈善激勵(lì)機(jī)制。其次，需要在《慈善法》中補(bǔ)充因應(yīng)新情況的新制度，將慈善應(yīng)急制度、慈善信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度納入《慈善法》中。再次，通過完善慈善的具體制度，讓《慈善法》的條文更具有可操作性、更為直接地規(guī)范當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。

修法的目標(biāo)與內(nèi)容

修改《慈善法》應(yīng)該以促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，進(jìn)而確定保護(hù)和促進(jìn)慈善的修法要點(diǎn)?！洞壬品ā奉C布實(shí)施后，慈善法學(xué)研究取得了長足進(jìn)展，這為完善慈善法律制度提供了很好的理論基礎(chǔ)。從已有研討所涉及的問題點(diǎn)和權(quán)益訴求來看，可以從以下幾點(diǎn)完善《慈善法》，以激勵(lì)慈善活動(dòng)、發(fā)展慈善事業(yè)。

其一，完善慈善稅收優(yōu)惠制度。通過稅收工具激勵(lì)慈善捐贈(zèng)是各國慈善立法的重要經(jīng)驗(yàn)，尤其是在實(shí)現(xiàn)稅收措施組合適用的情況下，慈善信托會(huì)成為優(yōu)于房產(chǎn)投資、遺產(chǎn)繼承的財(cái)富管理和財(cái)產(chǎn)傳承的選擇。我國《慈善法》雖然在第九章中用多個(gè)條文規(guī)定了慈善稅收優(yōu)惠制度，但多限于原則性規(guī)范，這意味著與慈善相關(guān)的稅收制度是分散的、原則性的，可操作性不強(qiáng)。而從現(xiàn)有的慈善稅收優(yōu)惠的政策和實(shí)踐來看，限制捐贈(zèng)和慈善的情形還不少?！洞壬品ā啡裟茉谛薹ㄖ兄苯右?guī)定相關(guān)的稅收優(yōu)惠制度，直接打通阻礙慈善捐贈(zèng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，必將對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。另外，完善慈善稅收優(yōu)惠制度，不僅應(yīng)關(guān)注財(cái)富管理和財(cái)產(chǎn)傳承意義上的富人捐贈(zèng)，更應(yīng)該關(guān)注普通人的直接捐贈(zèng)，應(yīng)考慮在《慈善法》中明確規(guī)定暢通個(gè)人直接捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠制度和其他激勵(lì)制度，而且這些制度應(yīng)僅依據(jù)《慈善法》就有可操作性。唯有個(gè)人直接捐贈(zèng)能夠充分發(fā)展，慈善捐贈(zèng)才能成為普遍現(xiàn)象。

其二，完善慈善認(rèn)定制度?！洞壬品ā方缍藢挿旱拇壬苹顒?dòng)概念，規(guī)范了慈善組織、慈善募捐、慈善財(cái)產(chǎn)。這意味著我國的慈善法制是以慈善組織為核心建構(gòu)的，同時(shí)依據(jù)《慈善組織認(rèn)定辦法》可知，慈善組織認(rèn)定存在條件限制，這在一定程度上限制了慈善認(rèn)定，造成了對(duì)不同慈善事業(yè)者的區(qū)別對(duì)待。從法律實(shí)踐來看，何為慈善以及慈善活動(dòng)的問題并未通過《慈善法》轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的法律實(shí)踐活動(dòng)。既然《慈善法》確定了廣義慈善的概念，就應(yīng)該重視各種各樣以及各個(gè)層次的慈善，不宜以公私劃界，也不宜形成限定慈善組織的社會(huì)印象。因此，若能在修法中確定建立慈善事業(yè)認(rèn)定委員會(huì)，則有利于慈善認(rèn)定的法治化，這會(huì)為平等對(duì)待慈善事業(yè)、促進(jìn)各種慈善活動(dòng)的發(fā)展提供法律基礎(chǔ)。

其三，完善慈善信托制度。慈善信托不同于商業(yè)信托，但在實(shí)踐中以受托主體為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，若受托主體不是已認(rèn)定的慈善組織則該慈善信托就不能享有《慈善法》所規(guī)定的優(yōu)惠政策。因此，《慈善法》應(yīng)進(jìn)一步完善慈善信托制度，明確慈善信托相關(guān)的稅收優(yōu)惠制度。目前的《慈善法》沒有全面規(guī)范慈善信托的設(shè)立、信托財(cái)產(chǎn)的管理、信托當(dāng)事人、信托的終止和清算等，雖然在法律技術(shù)上可以尋找到法律依據(jù)，但是《慈善法》若能完善慈善信托制度，例如建立慈善信托登記制度、慈善信托的清算制度，以及慈善信托受托人的變更制度，則有助于在制度上進(jìn)一步區(qū)分慈善信托和商業(yè)信托，為慈善信托的發(fā)展提供更多的制度保障。

其四，完善慈善服務(wù)制度，規(guī)范社區(qū)慈善服務(wù)和志愿者制度。在疫情防控期間，社區(qū)服務(wù)和志愿服務(wù)的作用受到了空前的重視，而《慈善法》僅在附則中認(rèn)可了社區(qū)內(nèi)和單位內(nèi)的互助互濟(jì)活動(dòng)，這顯然不足以因應(yīng)社區(qū)慈善服務(wù)的實(shí)踐。慈善服務(wù)是慈善事業(yè)的終端，也是慈善活動(dòng)的重要表現(xiàn)形式，有必要在《慈善法》修改中進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)慈善服務(wù)、志愿者制度。

修法的立法技術(shù)考量

《慈善法》修改還應(yīng)該注意促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展和規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的平衡，這就要求《慈善法》修改將涉及更開放的目標(biāo)和議題，例如慈善監(jiān)管問題、慈善組織管理問題以及《慈善法》與相關(guān)法的銜接和解釋問題，這也涉及法律修改中需要平衡的一些事項(xiàng)。

其一，應(yīng)把握慈善分配和其他分配的平衡。重視慈善的分配作用的同時(shí)也應(yīng)平衡慈善分配與其他分配制度，以在改善收入和財(cái)富分配格局中能夠發(fā)揮各自的作用，達(dá)到良好的效果。目前關(guān)于慈善分配功能的討論還有待深入，這涉及慈善的性質(zhì)與定位。慈善根植于文化傳統(tǒng)之中，在不同的國家有著不同的表現(xiàn)。修改《慈善法》不僅應(yīng)博采眾長，更應(yīng)該考慮本土文化，這樣才能充分發(fā)揮慈善的分配功能。例如，西方法治嚴(yán)格區(qū)分公私，慈善也嚴(yán)格限于民間慈善，即私的慈善；而我國傳統(tǒng)文化并不嚴(yán)格區(qū)分公私，不少慈善和公益活動(dòng)是在政府主導(dǎo)或引導(dǎo)下進(jìn)行的。若不考慮我國慈善實(shí)踐的本土性，就可能在慈善功能上過于倚重域外的慈善理論和制度，最終造成制度與實(shí)踐的脫節(jié)。

其二，應(yīng)注重慈善活動(dòng)創(chuàng)新與慈善監(jiān)督管理的平衡。慈善常常是一種自發(fā)自覺的行為，慈善活動(dòng)體現(xiàn)了個(gè)人置身于社會(huì)的自覺奉獻(xiàn)和人性向善。因此，《慈善法》所調(diào)整的慈善活動(dòng)是多樣的、不斷創(chuàng)新的。尤其在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)日益發(fā)展的背景下，網(wǎng)絡(luò)慈善的形式超越了傳統(tǒng)慈善的形式，這給慈善監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。平衡慈善活動(dòng)創(chuàng)新與慈善監(jiān)督管理的關(guān)鍵是法律對(duì)民間慈善的管理制度。一般來說，法律不會(huì)禁止慈善活動(dòng)創(chuàng)新，也不允許假慈善之名行不法之實(shí)，這在法律管制中相對(duì)容易把握。然而，如何規(guī)制民間慈善卻因存在多種目標(biāo)而時(shí)常成為難題。修改《慈善法》應(yīng)該兼顧民間慈善的自在和公法的管制，這樣才能不斷發(fā)展慈善事業(yè)、完善慈善活動(dòng)，確保慈善中各主體的正當(dāng)權(quán)益。

其三，應(yīng)注意現(xiàn)行法重心和應(yīng)然法重心的平衡?！洞壬品ā肥且?guī)范慈善活動(dòng)的，慈善活動(dòng)中有慈善組織、捐贈(zèng)人、志愿者和受益人等參與者。從《慈善法》的修改來看，一方面，《慈善法》應(yīng)著重完善慈善行業(yè)管理、完善慈善組織的認(rèn)定與退出、完善慈善組織的財(cái)產(chǎn)保護(hù)等，側(cè)重對(duì)慈善組織的管理；另一方面，《慈善法》應(yīng)著重完善網(wǎng)絡(luò)慈善制度、完善公開募捐制度，側(cè)重對(duì)慈善活動(dòng)的規(guī)范。比較來看，現(xiàn)行法的重心是對(duì)慈善組織的嚴(yán)格管理，通過規(guī)范慈善組織來實(shí)現(xiàn)慈善活動(dòng)的規(guī)范有序；而應(yīng)然法的重心則是對(duì)慈善活動(dòng)的規(guī)范調(diào)整，通過規(guī)范慈善活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)各參與主體的合理定位。平衡《慈善法》現(xiàn)實(shí)重心和應(yīng)然重心就應(yīng)該在《慈善法》修改中適當(dāng)注意對(duì)慈善服務(wù)和慈善捐贈(zèng)的行為管理，注重對(duì)不同類型施善者的平等對(duì)待。

其四，應(yīng)把握修改法律和解釋法律的平衡?！洞壬品ā放c相關(guān)法的銜接問題是《慈善法》頒布實(shí)施后的重要問題，尤其是在《慈善法》與《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《信托法》《民法典》等法律的銜接方面均存在需要明確的事項(xiàng)。例如，在關(guān)于慈善信托的規(guī)定中，《慈善法》采用備案制，而《信托法》采用審批制，這就需要更為明確的實(shí)施細(xì)則來確認(rèn)慈善信托的管理制度。從法律實(shí)施的角度來看，一些法律漏洞是可以通過法律解釋來彌補(bǔ)的，《慈善法》實(shí)施中的具體問題也宜采用法律解釋技術(shù)來解決，而當(dāng)法律實(shí)踐積累到一定程度時(shí)再通過修改法律來豐富《慈善法》的內(nèi)容。因此，《慈善法》修改應(yīng)平衡修改法律和解釋法律的不同選擇，而不應(yīng)寄希望于通過修法來解決《慈善法》中的所有問題。