政府會(huì)計(jì)制度改革對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響

■田潔

（天津市道路運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展服務(wù)中心）

黨的十八大明確要求，建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度提出了改革要求。建立一套更為科學(xué)的、完善的、具中國(guó)特色并且適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)情需要的新會(huì)計(jì)制度勢(shì)在必行。

1 政府會(huì)計(jì)制度改革概述

1.1 政府會(huì)計(jì)制度改革的必要性

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算一直以來(lái)都是實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制的核算原則，通過(guò)預(yù)算收入、支出、結(jié)余來(lái)展現(xiàn)財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程，編制財(cái)政決算報(bào)告，偏重于對(duì)財(cái)政資金的流向及使用做記錄和分析，但是對(duì)于政府總體的資產(chǎn)、負(fù)債、成本費(fèi)用等情況卻無(wú)法得到精準(zhǔn)、詳細(xì)的反映，同時(shí)也無(wú)法為政府的決策者在政府的可持續(xù)發(fā)展、金融風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)狀況等方面提供數(shù)據(jù)上的支持。從2015年起，財(cái)政部陸續(xù)頒布了政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、存貨、投資、固定資產(chǎn)等多項(xiàng)具體準(zhǔn)則以及會(huì)計(jì)科目與報(bào)表等應(yīng)用指南。從2019年開(kāi)始，全國(guó)的行政事業(yè)單位將全部實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度，這意味著本次會(huì)計(jì)制度改革按照既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了階段性勝利。

1.2 本次政府會(huì)計(jì)制度改革的重大變化

1.2.1 確立了“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙分錄”“雙報(bào)告”的財(cái)務(wù)核算新模式

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)反映的財(cái)務(wù)信息都很重要，一種是與國(guó)際接軌的核算方式，一種是我國(guó)運(yùn)行幾十年的模式，就目前而言，單使用其中一種方式，都不能全面反映我國(guó)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息，因此，本次改革，創(chuàng)新的提出將兩種財(cái)務(wù)核算功能統(tǒng)一在一套賬中使用。

權(quán)責(zé)發(fā)生制是企業(yè)會(huì)計(jì)核算的一般原則，它以權(quán)力與義務(wù)為基礎(chǔ)，能夠更準(zhǔn)確的反出映一定期間政府的實(shí)際財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)成本，能夠更為準(zhǔn)確地配比當(dāng)期收入與費(fèi)用。權(quán)責(zé)發(fā)生制更加全面揭示了政府的資產(chǎn)、負(fù)債情況，對(duì)于資產(chǎn)的持續(xù)性管理以及隱性負(fù)債的管理有著重要作用。

本次改革，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)要素統(tǒng)一納入一套會(huì)計(jì)核算體系中，對(duì)所有會(huì)計(jì)要素進(jìn)行了重新規(guī)范和明確定義，將財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)完美結(jié)合，創(chuàng)新的提出了在同一筆分錄中既體現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)容又體現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)內(nèi)容。兩種分錄相互補(bǔ)充，多方位展現(xiàn)會(huì)計(jì)主體的財(cái)務(wù)信息。并且，本次改革對(duì)于會(huì)計(jì)科目的具體內(nèi)容及使用方法，都做了詳細(xì)的解釋和規(guī)范，對(duì)于一些經(jīng)常性業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的會(huì)計(jì)分錄，準(zhǔn)則都給出了詳細(xì)的說(shuō)明，更利于會(huì)計(jì)人員理解和實(shí)際操作具體業(yè)務(wù)。

本次改革，要求會(huì)計(jì)主體必須編制財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告。也就是“雙報(bào)告”模式，以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)編制的報(bào)告包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、凈資產(chǎn)變動(dòng)表、現(xiàn)金流量表。以預(yù)算會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)形成的決算報(bào)告，包括預(yù)算收入支出表、財(cái)政撥款預(yù)算收入支出表、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)表。

兩類(lèi)報(bào)表相互分離又相互聯(lián)系，通過(guò)“本年盈余與預(yù)算結(jié)余的差異情況說(shuō)明”建立聯(lián)系，全面反映行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，從多個(gè)角度滿足會(huì)計(jì)信息使用者的需要。

1.2.2 明確了資產(chǎn)的計(jì)量及核算方式

本次改革，對(duì)固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)的核算有了較大變化，以往行政事業(yè)單位的這些資產(chǎn)計(jì)入費(fèi)用后是不再計(jì)提折舊和攤銷(xiāo)的，這樣造成很多資產(chǎn)在經(jīng)過(guò)多年使用后，資產(chǎn)的賬面價(jià)值沒(méi)有變化，但實(shí)際價(jià)值卻減少很多，造成資產(chǎn)賬面價(jià)值嚴(yán)重虛高，而且一些資產(chǎn)丟失了也不易察覺(jué)，單位很難對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行持續(xù)性管理。改革后，固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)按照國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提折舊和攤銷(xiāo)，費(fèi)用計(jì)入當(dāng)期損益，資產(chǎn)負(fù)債表中固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)記錄的是其減除折舊和攤銷(xiāo)后的凈值，這樣核算既體現(xiàn)了資產(chǎn)的初始價(jià)值又展現(xiàn)了資產(chǎn)的賬面價(jià)值，增加了資產(chǎn)信息的準(zhǔn)確性。

同時(shí)，還擴(kuò)大了資產(chǎn)的核算范圍，以往事業(yè)單位只核算本單位控制下的資產(chǎn)，新制度還增加了對(duì)經(jīng)手國(guó)有資產(chǎn)的管理，比如常見(jiàn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施、文物文化資產(chǎn)、政府儲(chǔ)備物資、在內(nèi)的多領(lǐng)域核算內(nèi)容。這樣，更能準(zhǔn)確反映我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的真正“家底”，對(duì)防止國(guó)有資產(chǎn)流失、杜絕浪費(fèi)都起到了巨大作用。只有賬目清楚了，政府部門(mén)才能提高資產(chǎn)配置以及使用效率，才能有的放矢的解決各類(lèi)問(wèn)題，更好的促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.2.3 改變了基本建設(shè)會(huì)計(jì)記賬模式

以往行政事業(yè)單位的基建項(xiàng)目需要單獨(dú)記賬，會(huì)計(jì)期末再將基建項(xiàng)目的賬目合并到單位的總賬中。但是傳統(tǒng)的基建會(huì)計(jì)核算，不僅使基建信息在時(shí)間的反映上有滯后性，而且分開(kāi)記賬，使單位一段時(shí)間內(nèi)會(huì)計(jì)信息的反映并不全面。新政府會(huì)計(jì)制度，對(duì)此項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行了整合，將基建工程的財(cái)務(wù)核算工作作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)單獨(dú)核算，按照制度的要求和標(biāo)準(zhǔn)記賬，這樣既簡(jiǎn)化了核算流程，又使基建工程會(huì)計(jì)核算時(shí)刻和單位大帳同時(shí)運(yùn)行，在時(shí)間上達(dá)到了統(tǒng)一。

2 政府會(huì)計(jì)制度改革對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響

行政事業(yè)單位在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要的地位，它不以盈利為目標(biāo)，主要任務(wù)是服務(wù)社會(huì)，服務(wù)人民，促進(jìn)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的創(chuàng)新和發(fā)展。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作，是在立足于本單位職責(zé)和職能的基礎(chǔ)上，管理和組織單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與相關(guān)各方之間財(cái)務(wù)關(guān)系的一系列經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。一個(gè)單位的財(cái)務(wù)管理水平，決定著單位未來(lái)的發(fā)展和進(jìn)步空間。

政府會(huì)計(jì)制度改革，對(duì)行政事業(yè)單位務(wù)管理水平的提高具有積極的促進(jìn)作用。它立足我國(guó)國(guó)情，吸收以往會(huì)計(jì)制度的經(jīng)驗(yàn)和不足，從財(cái)務(wù)核算的最基本出發(fā)，轉(zhuǎn)變了思路，提高了創(chuàng)新能力，采取了高效的方式方法，提高了財(cái)務(wù)管理的效率和質(zhì)量，具體影響如下：

2.1 統(tǒng)一行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度

改革前我國(guó)的行政單位、事業(yè)單位、醫(yī)院、學(xué)校、科學(xué)事業(yè)單位等行政事業(yè)單位都按照各自領(lǐng)域的會(huì)計(jì)制度記賬，會(huì)計(jì)信息反映的內(nèi)容也不盡相同，財(cái)政部門(mén)數(shù)據(jù)需要花費(fèi)巨大人力物力，才能把數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計(jì)，形成政府部門(mén)需要的數(shù)據(jù)信息，而且信息反映既不全面也不準(zhǔn)確。

新政府會(huì)計(jì)制度在吸取行政事業(yè)單位的各類(lèi)會(huì)計(jì)制度優(yōu)點(diǎn)和精華的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行了有機(jī)整合，形成適合我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)需要的新型會(huì)計(jì)制度。針對(duì)每一類(lèi)具體業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，制度中給了明確的列示，統(tǒng)一了會(huì)計(jì)處理方法。因此新制度下各個(gè)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)信息不但縱向可比，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了橫向可比。并且為合并各個(gè)單位、部門(mén)的財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算報(bào)告和財(cái)政部門(mén)的數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計(jì)都奠定了基礎(chǔ)，提供了可行性。

2.2 開(kāi)拓創(chuàng)新了新的會(huì)計(jì)核算模式

我國(guó)行政事業(yè)單位一般為非盈利機(jī)構(gòu)，不涉及成本和利潤(rùn)，因此收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)能夠更加直接的反映資金的收支過(guò)程和結(jié)果，對(duì)于政府部門(mén)更好的掌控現(xiàn)金資源，進(jìn)行整體宏觀調(diào)控。但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)政府逐步從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，并且需要和國(guó)際接軌，因此引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)概念，能夠更有效的反映政府一定會(huì)計(jì)期間內(nèi)的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)成本，從而提高國(guó)家財(cái)政資金的使用效益。

在新政府會(huì)計(jì)制度核算中，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離又相互銜接，在同一會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)雙重功能，最終同時(shí)形成反映資產(chǎn)負(fù)債的財(cái)務(wù)報(bào)告和反映資金收支的決算報(bào)告。這種新的會(huì)計(jì)核算模式，更適應(yīng)國(guó)情的需要。

2.3 提高了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量

新政府會(huì)計(jì)制度既需要滿足財(cái)政預(yù)決算的要求，又要滿足行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的需要。改革前行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算重點(diǎn)是反映現(xiàn)金的收、支、結(jié)余等內(nèi)容，對(duì)于非現(xiàn)金的會(huì)計(jì)信息，基本不涉及，造成會(huì)計(jì)信息反映不全面。改革后的新政府會(huì)計(jì)制度，既反映了政府資金使用內(nèi)容和方向，又反映了政府全部資產(chǎn)、負(fù)債以及實(shí)際運(yùn)行成本費(fèi)用等內(nèi)容。

新政府會(huì)計(jì)制度要求行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息向社會(huì)依法公開(kāi)，由于有了外部監(jiān)督機(jī)制，這勢(shì)必要求行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息更加準(zhǔn)確明晰，從而提升整個(gè)政府財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性，能夠更好地促進(jìn)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

3 政府會(huì)計(jì)制度改革下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

3.1 一段時(shí)間內(nèi)增加了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的難度

本次改革，對(duì)比以往會(huì)計(jì)核算制度，不管是在核算原理上，還是在核算方法上，都有了巨大的變化，對(duì)于一些年齡比較大的財(cái)務(wù)人員，或者一些不是財(cái)會(huì)專業(yè)出身的財(cái)務(wù)人員來(lái)說(shuō)，不僅是思想上有畏難情緒，而且在實(shí)際操作上也要改變以往的思維定式和方法，需要重新認(rèn)真學(xué)習(xí)新的知識(shí)，可能接受起來(lái)會(huì)有較大難度。

本次新舊制度銜接工作，面臨時(shí)間緊、任務(wù)重的情況，盡管財(cái)政部門(mén)也組織行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員參加了多次培訓(xùn)，不管是從改革初衷、意義、框架、要求等宏觀角度論述，還是從具體數(shù)據(jù)導(dǎo)入、分錄編制、報(bào)表編制、資產(chǎn)錄入、折舊計(jì)提等實(shí)操方面指導(dǎo)，但是總體來(lái)說(shuō)，效果并不是很理想。要讓財(cái)務(wù)人員真正理解并熟練運(yùn)用新的核算方法，還有一定的距離，短期內(nèi)會(huì)造成一些單位財(cái)務(wù)工作難度和工作量的增加，初期財(cái)務(wù)核算工作的準(zhǔn)確度會(huì)打折扣。

3.2 以往的財(cái)務(wù)做賬系統(tǒng)不適應(yīng)新政府會(huì)計(jì)制度核算要求

以往事業(yè)單位的財(cái)務(wù)核算也是依托現(xiàn)代化的財(cái)務(wù)核算軟件，也投入了很多資金成本。本次改革，變化巨大，以往的財(cái)務(wù)軟件要么不能再繼續(xù)使用，要么需要重新編寫(xiě)程序，來(lái)滿足新政府會(huì)計(jì)制度的核算方式。不管采取哪一種方式，在時(shí)間和資金上都需要大量投入。同時(shí)新政府會(huì)計(jì)制度是新實(shí)施的制度，軟件公司也是初次接觸，在程序編寫(xiě)上不可能一次就編寫(xiě)的盡善盡美，同時(shí)又面臨時(shí)間緊的情況，因此初期運(yùn)行的軟件可能會(huì)存在諸多問(wèn)題，也需要后續(xù)逐步修改和完善。并且新的會(huì)計(jì)核算對(duì)財(cái)務(wù)軟件的要求很高，如果不能達(dá)到要求，可能會(huì)面臨事倍功半的效果。

3.3 財(cái)務(wù)管理規(guī)范性不高

以往財(cái)務(wù)核算以資金收支為重點(diǎn)，以預(yù)算執(zhí)行為目標(biāo)，不考慮成本收益的問(wèn)題。其他方面如資產(chǎn)管理、成本控制、效益分析等方面流于形式，沒(méi)有形成系統(tǒng)科學(xué)的管理方式，因此容易造成鋪張浪費(fèi)。而且財(cái)務(wù)人員崗位職責(zé)不夠明晰，缺乏不相容崗位分離機(jī)制、輪崗機(jī)制等現(xiàn)代化的內(nèi)控管理方式方法。

4 政府會(huì)計(jì)制度下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理問(wèn)題的改善策略

4.1 加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)，提升工作能力和水平

新制度與以往會(huì)計(jì)制度相比，內(nèi)容涉及較大變化，最明顯的就是擴(kuò)大了資產(chǎn)、負(fù)債的核算范圍，增加了計(jì)提折舊、攤銷(xiāo)、壞賬準(zhǔn)備、預(yù)計(jì)負(fù)債等內(nèi)容，這其中不僅有會(huì)計(jì)科目的變化，也有核算方式、報(bào)表形式的變化。尤其是對(duì)于每一筆業(yè)務(wù)都需要按照準(zhǔn)則要求同時(shí)編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)分錄，這就要求會(huì)計(jì)人員對(duì)兩種記賬原則有深刻的理解，站在不同角度分析業(yè)務(wù)內(nèi)容，財(cái)務(wù)人員需要在短時(shí)間內(nèi)理解掌握大量新知識(shí)，跳出以前的工作習(xí)慣，轉(zhuǎn)換新的工作思路和方法，迎接全新的挑戰(zhàn)。首先要在思想和觀念上轉(zhuǎn)變，要深入了解本次改革的內(nèi)容、意義，其次要掌握專業(yè)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)，深入學(xué)習(xí)本次改革的具體實(shí)操方法，靈活運(yùn)用財(cái)務(wù)相關(guān)理論，不僅僅是機(jī)械的記賬，還需要從綜合財(cái)務(wù)管理的高度分析每筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)反映的實(shí)質(zhì)，只有這樣才能勝任改革后的財(cái)務(wù)核算和管理工作。

4.2 提升財(cái)務(wù)信息化水平

現(xiàn)代化的財(cái)務(wù)核工作算離不開(kāi)信息化新技術(shù)，每個(gè)行政事業(yè)單位要選擇適合自身業(yè)務(wù)需要的軟件供應(yīng)商，為單位財(cái)務(wù)核算工作提供技術(shù)支持，建立系統(tǒng)、完整的核算體系。充分運(yùn)用信息化手段提高財(cái)務(wù)人員的工作效率，既做到功能全面、操作便捷，又能滿足新制度下財(cái)務(wù)核算的要求，還需要解決資產(chǎn)管理系統(tǒng)、預(yù)決算系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，數(shù)據(jù)共享問(wèn)題。

4.3 提高內(nèi)部管理控制水平

新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施，要求每個(gè)行政事業(yè)單位對(duì)外公開(kāi)政府財(cái)務(wù)報(bào)告，接受大眾的全面監(jiān)督。單位財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確度高低，取決于單位內(nèi)控體系的健全與否。因此單位需要根據(jù)實(shí)際建立相適合的內(nèi)控制度。首先應(yīng)在財(cái)政預(yù)算資金的收支管理、各類(lèi)資產(chǎn)的管理、合同的管理、政府采購(gòu)的管理、建設(shè)項(xiàng)目的管理等各個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域細(xì)化規(guī)章、完善流程、確定崗位職責(zé)、明晰審批權(quán)限，建立起覆蓋全面、重點(diǎn)突出、科學(xué)合理的內(nèi)控制度。其次要提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范、風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)與消化機(jī)制，盡可能將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍內(nèi)，但是也要積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案。最終目標(biāo)是使財(cái)務(wù)基礎(chǔ)信息的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性得到保障。

5 結(jié) 論

政府會(huì)計(jì)制度的出臺(tái)符合我國(guó)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于全面深化財(cái)政稅收體制改革起到了重要作用。雖然短時(shí)間內(nèi)可能會(huì)面臨人員、信息化系統(tǒng)、內(nèi)部控制水平不足等問(wèn)題，但是從長(zhǎng)期看，改革后行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)核算有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，財(cái)務(wù)管理從以前的單一、片面、粗放的管理模式向全面、多元、精細(xì)的方向轉(zhuǎn)變，整體的財(cái)務(wù)核算水平提高了，數(shù)據(jù)也越來(lái)越準(zhǔn)確，對(duì)于國(guó)家財(cái)政資金的監(jiān)管、各類(lèi)數(shù)據(jù)的查詢統(tǒng)計(jì)都有積極的作用。