我國(guó)建筑業(yè)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度創(chuàng)新研究

■張中豪

（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

引 言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)積極探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，并學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域探索建立職業(yè)資格制度[1]，經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展，職業(yè)資格制度已經(jīng)成為我國(guó)重要的準(zhǔn)入制度，對(duì)提升從業(yè)人員素質(zhì)、優(yōu)化人力資源配置起到了重要作用。

建筑業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)，近十年來(lái)建筑業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例均保持在6.85%以上。在建筑業(yè)，對(duì)關(guān)鍵崗位進(jìn)行技能認(rèn)定與水平評(píng)價(jià)、建立職業(yè)資格制度，對(duì)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、穩(wěn)固國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要意義。

在行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要機(jī)遇期，探索實(shí)現(xiàn)職業(yè)資格制度的創(chuàng)新成為行業(yè)的重要議題。本文擬分析當(dāng)前建筑業(yè)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題，并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家建筑業(yè)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從而為我國(guó)建筑業(yè)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度創(chuàng)新提出相應(yīng)對(duì)策與建議。

1 我國(guó)建筑業(yè)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度現(xiàn)狀

根據(jù)我國(guó)人力資源和社會(huì)保障部最新發(fā)布的《國(guó)家職業(yè)資格目錄（2021年版）》，我國(guó)現(xiàn)有59項(xiàng)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格，其中，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)實(shí)施管理的專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格包括注冊(cè)建筑師、監(jiān)理工程師、房地產(chǎn)估價(jià)師、造價(jià)工程師、建造師、勘察設(shè)計(jì)注冊(cè)工程師、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人員七類(lèi)。

我國(guó)建筑業(yè)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格體系參照國(guó)際上的成熟做法，形成了一套較為完整的運(yùn)行機(jī)制，該套運(yùn)行機(jī)制由考試、注冊(cè)、執(zhí)業(yè)、繼續(xù)教育等要素共同構(gòu)成。

考試是取得職業(yè)資格的主要途徑，滿足相應(yīng)學(xué)歷與工作經(jīng)歷的從業(yè)人員可以報(bào)名參加全國(guó)統(tǒng)一組織的職業(yè)資格考試，所有科目考核通過(guò)后方可進(jìn)行注冊(cè)。

注冊(cè)、執(zhí)業(yè)是職業(yè)資格運(yùn)行機(jī)制的核心內(nèi)容。對(duì)于準(zhǔn)入類(lèi)職業(yè)資格，從業(yè)人員通過(guò)考試后可向注冊(cè)機(jī)關(guān)申請(qǐng)注冊(cè)，注冊(cè)機(jī)關(guān)對(duì)從業(yè)人員的注冊(cè)申請(qǐng)進(jìn)行批準(zhǔn)，為符合注冊(cè)條件的從業(yè)人員頒發(fā)執(zhí)業(yè)資格證書(shū)。取得職業(yè)資格證書(shū)的人員可以在執(zhí)業(yè)范圍內(nèi)以注冊(cè)師名義進(jìn)行執(zhí)業(yè)，享有相應(yīng)的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

繼續(xù)教育制度是職業(yè)資格的關(guān)鍵部分，職業(yè)資格人員必須定期接受繼續(xù)教育并達(dá)到相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，才能延續(xù)注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格證書(shū)。

2 我國(guó)建筑業(yè)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度問(wèn)題分析

2.1 規(guī)制體系

目前我國(guó)建筑業(yè)職業(yè)資格的規(guī)制體系以《注冊(cè)建造師管理規(guī)定》等一系列部門(mén)規(guī)章為主，相較于其他職業(yè)資格設(shè)置的《律師法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等法律而言，部門(mén)規(guī)章的效力較低、對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的約束力較弱[2]。由于政府主管部門(mén)的執(zhí)行力度和處罰力度欠缺，注冊(cè)人員將資格證書(shū)掛靠的現(xiàn)象屢禁不止，處罰追責(zé)困難。

2.2 管理體制

從管理主體來(lái)看，政府部門(mén)對(duì)于職業(yè)資格的管理發(fā)揮主導(dǎo)作用，并承擔(dān)大量瑣碎的職業(yè)資格注冊(cè)審批、執(zhí)業(yè)監(jiān)管任務(wù)，一定程度上造成政府資源的浪費(fèi)[3]。從管理層級(jí)來(lái)看，國(guó)務(wù)院、省級(jí)、縣級(jí)建設(shè)主管部門(mén)分別承擔(dān)部分職業(yè)資格注冊(cè)審批和執(zhí)業(yè)監(jiān)管任務(wù)，管理層次較為混亂；而交通、水利等其他相關(guān)部門(mén)承擔(dān)了部分專業(yè)職業(yè)資格的管理任務(wù)，部門(mén)間權(quán)責(zé)劃分不清晰的問(wèn)題難以解決。

近年來(lái)，隨著行業(yè)“放管服”改革，政府發(fā)布一系列舉措將職能轉(zhuǎn)移至行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，同時(shí)鼓勵(lì)行業(yè)組織在水平評(píng)價(jià)類(lèi)職業(yè)資格中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等行業(yè)組織未能完全從政府管制模式中脫離，難以真正實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理[4]。而行業(yè)組織由于缺乏經(jīng)驗(yàn)、人員配備薄弱，短時(shí)間難以發(fā)揮維護(hù)行業(yè)利益、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的職能。

2.3 考試制度

從考試體系來(lái)看，職業(yè)資格的級(jí)別設(shè)置不合理，不同級(jí)別的職業(yè)資格相互獨(dú)立，滿足一定學(xué)歷和工作年限的人員無(wú)需報(bào)考低級(jí)別職業(yè)資格即可直接報(bào)考高級(jí)別職業(yè)資格。從考試內(nèi)容上看，部分職業(yè)資格考試題目偏重對(duì)理論知識(shí)的考察，與工程實(shí)際不完全匹配，并與學(xué)歷教育內(nèi)容相脫節(jié)。

2.4 繼續(xù)教育

參加一定課時(shí)的繼續(xù)教育并通過(guò)考核是進(jìn)行職業(yè)資格延續(xù)注冊(cè)的必要條件。從繼續(xù)教育的內(nèi)容來(lái)看，目前多數(shù)職業(yè)資格主管部門(mén)對(duì)于繼續(xù)教育的投入有限，課程內(nèi)容較為單一，難以滿足各類(lèi)專業(yè)技術(shù)人員的個(gè)性化需要[5]。從繼續(xù)教育的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，缺乏嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)難以保證繼續(xù)教育的質(zhì)量。

2.5 信用體系

由于各級(jí)各類(lèi)建設(shè)工程企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)均明確包含對(duì)于專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格數(shù)量的要求，建筑業(yè)職業(yè)資格掛靠成為了企業(yè)維持資質(zhì)、從業(yè)人員謀取非法利益的重要手段[6]。目前，由于缺乏健全的行業(yè)信用體系和有效的監(jiān)管措施，行業(yè)秩序面臨挑戰(zhàn)。

2.6 權(quán)利與責(zé)任

從權(quán)力劃分、責(zé)任劃分的角度來(lái)看，由于建筑業(yè)利益主體眾多、專業(yè)分工復(fù)雜，在實(shí)際工程項(xiàng)目中難以清晰界定各方的權(quán)利與責(zé)任。隨著工程質(zhì)量責(zé)任制的落實(shí)，相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員對(duì)部分工程責(zé)任承擔(dān)終身責(zé)任，缺乏相應(yīng)的保障措施，導(dǎo)致責(zé)任與權(quán)利不匹配逐漸成為職業(yè)資格制度的重要問(wèn)題。

3 國(guó)際建筑業(yè)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度發(fā)展模式

3.1 各國(guó)建筑業(yè)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度比較

3.1.1 英國(guó)、德國(guó)以水平評(píng)價(jià)類(lèi)職業(yè)資格為主

英國(guó)建筑業(yè)各類(lèi)職業(yè)資格由政府下屬的教學(xué)大綱與學(xué)歷管理委員會(huì)設(shè)置，并由相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)制定標(biāo)準(zhǔn)、組織考核與認(rèn)證、進(jìn)行注冊(cè)和會(huì)員管理。盡管這些職業(yè)資格均由政府設(shè)立，但這些職業(yè)資格并不具有強(qiáng)制性，未取得職業(yè)資格的人員仍可從事相關(guān)工作。在英國(guó)，職業(yè)資格的意義主要在于為從業(yè)人員提供學(xué)歷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的證明，從而為業(yè)主招聘提供參考。英國(guó)十分重視人員職業(yè)能力培養(yǎng)，通過(guò)建立國(guó)家職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)體系，為不同學(xué)歷的人提供了合適的職業(yè)發(fā)展路徑。

德國(guó)對(duì)職業(yè)資格的管理側(cè)重于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的職能，作為從業(yè)人員、企業(yè)與州政府、聯(lián)邦政府間的紐帶，行業(yè)協(xié)會(huì)為政府制定法律法規(guī)和政策發(fā)揮了重要的輔助作用，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)分工明確，高效互動(dòng)。針對(duì)職業(yè)資格考試標(biāo)準(zhǔn)，德國(guó)強(qiáng)調(diào)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論并重。

3.1.2 日本以準(zhǔn)入類(lèi)職業(yè)資格為主

與中國(guó)建筑業(yè)職業(yè)資格的管理體制類(lèi)似，日本對(duì)建筑業(yè)大多數(shù)職業(yè)資格采取準(zhǔn)入制管理，并由各級(jí)政府進(jìn)行直接管理，政府通過(guò)制定法律法規(guī)、政策制度及考試大綱建立職業(yè)資格的運(yùn)行制度，并實(shí)施人員注冊(cè)管理。日本建設(shè)業(yè)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)、日本建筑學(xué)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)作為職業(yè)資格制度的重要參與者，協(xié)助政府制定政策，并受政府委托對(duì)個(gè)人的執(zhí)業(yè)行為實(shí)施監(jiān)管，發(fā)揮了重要的行業(yè)自律作用。在各類(lèi)職業(yè)資格的考核中，日本建筑業(yè)十分注重對(duì)于個(gè)人信用的評(píng)價(jià)。

3.1.3 美國(guó)、新加坡對(duì)準(zhǔn)入類(lèi)職業(yè)資格與水平評(píng)價(jià)類(lèi)職業(yè)資格并重

美國(guó)、新加坡通過(guò)立法對(duì)建筑師、專業(yè)工程師等與公民生命財(cái)產(chǎn)安全密切相關(guān)的職業(yè)資格實(shí)施準(zhǔn)入制管理，并由政府及政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)施管理；而對(duì)建造師等其他職業(yè)資格實(shí)施水平評(píng)價(jià)制，并由相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行管理，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在培養(yǎng)會(huì)員、形成行業(yè)自律機(jī)制方面的積極作用。

值得一提的是，對(duì)于建筑師和專業(yè)工程師，美國(guó)聯(lián)邦政府頒布《注冊(cè)建筑師法》和《專業(yè)工程師法》，對(duì)建筑師和專業(yè)工程師進(jìn)行總體規(guī)定，而各州制定《州注冊(cè)委員會(huì)規(guī)則與條例》等規(guī)章制度為職業(yè)資格考核、認(rèn)證流程提供規(guī)范，且各州的做法相互獨(dú)立。美國(guó)成立了聯(lián)邦性質(zhì)的注冊(cè)建筑師委員會(huì)，統(tǒng)籌各州建筑師認(rèn)證、注冊(cè)、管理活動(dòng)，并為建筑師跨州注冊(cè)與執(zhí)業(yè)提供便利。

3.2 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

總體看來(lái)，各國(guó)在建筑業(yè)對(duì)于準(zhǔn)入類(lèi)職業(yè)資格與水平評(píng)價(jià)類(lèi)職業(yè)資格的劃分各不相同，其劃分依據(jù)主要基于本國(guó)國(guó)情。而強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)在職業(yè)資格管理中的職能、注重人員實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與能力考核、建立健全信用體系等經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

4 推動(dòng)我國(guó)建筑業(yè)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度創(chuàng)新的措施與建議

4.1 加強(qiáng)政府與行業(yè)組織合作

建議進(jìn)一步深化“放管服”改革，將各類(lèi)職業(yè)資格的認(rèn)證審批等職能由政府轉(zhuǎn)移至相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)。建議加強(qiáng)政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織的政策扶持力度，鼓勵(lì)相關(guān)行業(yè)組織在探索職業(yè)資格人才培養(yǎng)方式、加強(qiáng)行業(yè)自律管理等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

4.2 完善職業(yè)資格考試制度

建議職業(yè)資格考試進(jìn)一步突出對(duì)執(zhí)業(yè)素質(zhì)與基本技能的要求，考試題目?jī)?yōu)化基礎(chǔ)理論、技術(shù)應(yīng)用與前沿理論題目的比例，選拔應(yīng)用型、技能型人才。建議加強(qiáng)建議以行業(yè)市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，將新技術(shù)、新理論及時(shí)納入各類(lèi)職業(yè)資格的考核范疇。

4.3 實(shí)行個(gè)性化繼續(xù)教育方案，并注重過(guò)程考核

建議按照職業(yè)資格人員工作經(jīng)驗(yàn)、崗位性質(zhì)、自身素質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差異化繼續(xù)教育，為職業(yè)資格人員制定與自身情況相適應(yīng)的繼續(xù)教育培養(yǎng)方案。建議建立面向職業(yè)資格人員繼續(xù)教育過(guò)程中的常態(tài)化考核評(píng)估機(jī)制，將考核評(píng)估結(jié)果作為職業(yè)資格人員延續(xù)注冊(cè)的直接依據(jù)。

4.4 規(guī)范水平評(píng)價(jià)類(lèi)職業(yè)資格

建議政府積極引導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織在水平評(píng)價(jià)類(lèi)職業(yè)資格的設(shè)置、組織、認(rèn)證中發(fā)揮主導(dǎo)作用。建議面向集成化建造模式，以推廣工程總承包、全過(guò)程工程咨詢、建筑師負(fù)責(zé)制等新型組織模式為契機(jī)，培養(yǎng)一批專業(yè)知識(shí)過(guò)硬、具備全過(guò)程工程管理能力的專業(yè)技術(shù)人員。

4.5 健全行業(yè)信用體系

建議建立健全覆蓋各類(lèi)職業(yè)資格人員的信用評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步完善行業(yè)信用信息分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，基于行業(yè)信用信息平臺(tái)將個(gè)人信息、項(xiàng)目信息、企業(yè)信息互相連通，并及時(shí)更新。建議健全職業(yè)資格人員失信懲戒機(jī)制，嚴(yán)格把控失信懲戒措施落實(shí)到位，并向社會(huì)公開(kāi)。建議健全信用修復(fù)機(jī)制，引導(dǎo)失信人員通過(guò)參加公益活動(dòng)等形式恢復(fù)個(gè)人信用。

4.6 推廣職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)制度

建議推廣行業(yè)組織主導(dǎo)的職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)制度，完善執(zhí)業(yè)責(zé)任鑒定、保險(xiǎn)代理、信息咨詢、法律顧問(wèn)體系等服務(wù)[7]，推動(dòng)職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展成熟。

5 結(jié) 語(yǔ)

建筑業(yè)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度是建筑業(yè)重要的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。針對(duì)職業(yè)資格制度在規(guī)制體系、管理體制、考試制度、繼續(xù)教育、權(quán)力責(zé)任、信用體系等方面存在的問(wèn)題，進(jìn)一步探究英國(guó)、德國(guó)、日本、美國(guó)、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展模式。對(duì)此本文從加強(qiáng)政府與行業(yè)組織合作、完善職業(yè)資格考試制度、實(shí)行個(gè)性化繼續(xù)教育、注重繼續(xù)教育過(guò)程考核、規(guī)范水平評(píng)價(jià)類(lèi)職業(yè)資格、健全行業(yè)信用體系、推廣職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)制度等方面對(duì)職業(yè)資格制度提出對(duì)策與建議，從而為行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供重要的人才制度保障。