基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化：獲得感的視角與分析框架

邊 嬌

（中共西安市委黨校）

基本公共服務(wù)質(zhì)量提升與優(yōu)化是“十四五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的重要內(nèi)容，更是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的必然選擇。從黨的十八屆三中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”到黨的十九屆五中全會(huì)明確“改善人民生活品質(zhì)，提高社會(huì)建設(shè)水平”，進(jìn)一步表明我國(guó)基本公共服務(wù)供給突出強(qiáng)調(diào)從“規(guī)模效應(yīng)”向“質(zhì)量效率”的轉(zhuǎn)化。公共服務(wù)質(zhì)量提升和優(yōu)化是關(guān)系民生的重要問題，尋求持續(xù)改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的方式更是一種永無(wú)止境的追求，尤其是“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，民生領(lǐng)域同樣應(yīng)以公共服務(wù)質(zhì)量提升為改革方向。在質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)背景下，推動(dòng)基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化與提升，必須把握住“人民生活品質(zhì)”提升這一關(guān)鍵詞，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)美好生活的向往，從獲得感的視角出發(fā)，構(gòu)建分析基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化的框架，為基本公共服務(wù)質(zhì)量提升提供新的視角和思路。

一、相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述

關(guān)于基本公共服務(wù)質(zhì)量的研究興起較早且研究成果頗豐。公共服務(wù)質(zhì)量研究作為一個(gè)“舶來(lái)品”興起于20世紀(jì)，經(jīng)歷了導(dǎo)入質(zhì)量理念、發(fā)展質(zhì)量管理以及強(qiáng)調(diào)市民價(jià)值三個(gè)階段。20世紀(jì)50年代日本學(xué)者石川馨將質(zhì)量圈引入企業(yè)管理實(shí)踐，進(jìn)而激發(fā)歐美等國(guó)家在公共部門的探索。到20世紀(jì)90年代，全面質(zhì)量管理成為政府改革運(yùn)動(dòng)的標(biāo)志，隨后，公民作為公共服務(wù)的終端被認(rèn)為是影響公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵，從市民滿意度、市民調(diào)查角度的研究日益增多并延續(xù)至今。

也正是20世紀(jì)90年代我國(guó)學(xué)者也開始關(guān)注公共服務(wù)質(zhì)量管理，尤其是在公共管理學(xué)界展開理論和實(shí)踐探索。研究涉及對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量概念的界定、基本公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的方法對(duì)策研究等相關(guān)內(nèi)容。比如在基本公共服務(wù)質(zhì)量概念研究方面，學(xué)者們從不同維度對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量概念進(jìn)行論述。從公眾期望和需求視角具有代表性的觀點(diǎn)有，林尚立認(rèn)為公共服務(wù)質(zhì)量指的是“服務(wù)所能滿足民眾的期望與需求的程度”[1]，張成福和黨秀云亦持相同觀點(diǎn)。從公共服務(wù)特性視角出發(fā)，陳振明認(rèn)為公共服務(wù)質(zhì)量是一個(gè)系統(tǒng)的概念，指“終端使用者獲得、享用公共服務(wù)的實(shí)際水平、可獲得性、及時(shí)性、經(jīng)濟(jì)性、準(zhǔn)確性和響應(yīng)性等”[2]。從公眾滿意度視角方面，王家合認(rèn)為“為社會(huì)公眾提供滿意服務(wù)和優(yōu)質(zhì)高效實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共服務(wù)事務(wù)的系統(tǒng)管理的一系列活動(dòng)”[3]是公共服務(wù)質(zhì)量的主要內(nèi)容?？傮w而言，對(duì)于基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念雖然學(xué)者們持有多種觀點(diǎn)，但均承認(rèn)公民在公共服務(wù)質(zhì)量中的重要作用?；诖?，在基本公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)研究方面，學(xué)者們主要從公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的影響因素、指標(biāo)構(gòu)建以及方法使用等幾個(gè)方面展開。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行了定量測(cè)度分析，很多學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)也編寫了基本公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在影響因素方面，公共服務(wù)質(zhì)量水平主要取決于社會(huì)公眾實(shí)際感知的服務(wù)質(zhì)量與其期望的服務(wù)質(zhì)量之間的差距。在指標(biāo)構(gòu)建層面，大多研究的理論來(lái)源于SERVQUAL模型，學(xué)者們主要從公眾感知角度進(jìn)行指標(biāo)構(gòu)建，基于公共服務(wù)質(zhì)量的維度和研究主題設(shè)計(jì)不同指標(biāo)體系。在方法使用上，服務(wù)質(zhì)量測(cè)評(píng)和公眾滿意度測(cè)評(píng)已成為當(dāng)前公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的兩種主要方法，除此之外綜合指數(shù)法、SEM、DEA、OLS 估計(jì)法、面板估計(jì)等評(píng)價(jià)方法也常被用來(lái)測(cè)定公共服務(wù)質(zhì)量。

通過(guò)對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量現(xiàn)有研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于基本公共服務(wù)質(zhì)量的研究興起較早，但是研究?jī)?nèi)容往往將其局限在對(duì)于公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)上，通過(guò)運(yùn)用不同評(píng)價(jià)方法對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效展測(cè)評(píng)，往往會(huì)出現(xiàn)簡(jiǎn)單化、碎片化、片面化的研究?jī)A向，制約了質(zhì)量?jī)?yōu)化研究的廣度與深度。我們必須明確“基本公共服務(wù)質(zhì)量作為一個(gè)亟待界定的概念與評(píng)估術(shù)語(yǔ)，既不能混同于行政服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，也不能照搬顧客滿意度調(diào)查，更不能套用產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”[4]。應(yīng)轉(zhuǎn)變單純依賴政府供給公共服務(wù)的研究視角，跳出政府內(nèi)部流程再造的研究局限，從對(duì)公眾感知和實(shí)際獲得入手，搭建起對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量提升和優(yōu)化的系統(tǒng)分析和框架構(gòu)建。

二、獲得感評(píng)價(jià)基本公共服務(wù)質(zhì)量的學(xué)理依據(jù)

“十四五”時(shí)期我國(guó)要實(shí)現(xiàn)“民生福祉達(dá)到新水平”，就必須從人民群眾最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，提供更加充分的就業(yè)崗位和服務(wù)、提高教育質(zhì)量和水平、健全社會(huì)保障服務(wù)體系等等，讓廣大人民群眾從切切實(shí)實(shí)的服務(wù)中獲得幸福和滿意，進(jìn)而推動(dòng)全體人民實(shí)現(xiàn)共同富裕?！矮@得感”這一概念的提出不僅奠定了我國(guó)基本公共服務(wù)供給的價(jià)值基礎(chǔ)和意蘊(yùn)，而且為基本公共服務(wù)質(zhì)量提升和優(yōu)化提供依據(jù)、指明方向，尤其是其作為本土話語(yǔ)體系，明確了我國(guó)改革發(fā)展的目的以及價(jià)值追求?；竟卜?wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化研究應(yīng)著眼于我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展現(xiàn)狀，從穩(wěn)定性、科學(xué)性和本土性角度明確獲得感作為評(píng)價(jià)和分析基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化的學(xué)理依據(jù)。

（一）穩(wěn)定性角度

“獲得感”作為一種公共感知評(píng)價(jià)，其與“相對(duì)剝奪感”均產(chǎn)生于個(gè)體與個(gè)體、群體與群體之間的比較，是一種典型的心理狀態(tài)。相對(duì)剝奪理論認(rèn)為“個(gè)體主要通過(guò)與他人比較來(lái)評(píng)價(jià)其地位和處境，弱勢(shì)群體成員經(jīng)常體驗(yàn)到基本權(quán)利被剝奪的感覺”[5]。改革開放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效顯著，尤其是在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，我們解決了絕對(duì)貧困問題，建立了覆蓋全民的社會(huì)保障體系，使得人民生活水平顯著提升。但是，發(fā)展中仍然存在群眾滿意度不高、幸福感不強(qiáng)的“非均衡”現(xiàn)象，這種“不平衡感”帶來(lái)的是相對(duì)剝奪感問題的產(chǎn)生，進(jìn)而嚴(yán)重影響到社會(huì)的穩(wěn)定。獲得感與相對(duì)剝奪感既有區(qū)別又有聯(lián)系，相同之處在于二者均是個(gè)體或群體通過(guò)比較產(chǎn)生的一種心理狀態(tài)，不同之處在于獲得感作為一種正向感受，不僅體現(xiàn)出對(duì)于當(dāng)代社會(huì)群體生存價(jià)值的追求，更加強(qiáng)調(diào)這種生存價(jià)值對(duì)于未來(lái)和下一代的延續(xù)性，具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性特征。尤其是在基本公共服務(wù)供給過(guò)程中，如何提升弱勢(shì)群體、欠發(fā)達(dá)區(qū)域的公共服務(wù)質(zhì)量是我國(guó)改革發(fā)展面臨的重要難題。因此，基本公共服務(wù)質(zhì)量提升必須從基本公共服務(wù)供給與人民群眾獲得感兩端入手，體現(xiàn)的不僅僅是對(duì)社會(huì)公平正義的追求，更保證了“供給端”與“需求端”的平衡，印證獲得感作為評(píng)價(jià)公共服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)定作用。

（二）科學(xué)性角度

“獲得感”包括了兩方面的內(nèi)容，一方面注重實(shí)際獲得，另一方面強(qiáng)調(diào)主體感受，是客觀獲得與主體感受的加總，與單純的主觀滿意度、人民幸福感調(diào)查相比更具科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性。雖然現(xiàn)有研究中，無(wú)論是國(guó)內(nèi)研究還是國(guó)外研究經(jīng)常將主觀滿意度作為評(píng)價(jià)公共服務(wù)質(zhì)量的重要依據(jù)，但是忽略客觀獲得的主觀滿意度是片面的、缺乏科學(xué)性的，因?yàn)槿说男枨蟮臐M足程度與多種因素相關(guān)。因此，有必要從基本公共服務(wù)的內(nèi)容和供給過(guò)程出發(fā)探討基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化問題?；竟卜?wù)作為保障人民生存和發(fā)展最低限度的要求，涉及人出生到死亡各個(gè)階段的服務(wù)內(nèi)容，這就決定了公共服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化迫切需要關(guān)注到市民需求的滿足，為質(zhì)量提升提供動(dòng)力。從公共服務(wù)供給的各個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，抓住服務(wù)需求表達(dá)收集、服務(wù)生產(chǎn)內(nèi)容監(jiān)督、服務(wù)輸送環(huán)節(jié)追蹤、服務(wù)消費(fèi)與體驗(yàn)感受反饋，將分散在不同環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的服務(wù)策略整合為一體，以期達(dá)到科學(xué)、高效推進(jìn)基本公共服務(wù)質(zhì)量提升和優(yōu)化的目的。

（三）本土性角度

自黨的十六屆三中全會(huì)將“公共服務(wù)”作為我國(guó)政府的基本職能之一后，國(guó)家隨即提出了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)?！笆濉薄笆濉币约啊笆奈濉币?guī)劃中均對(duì)基本公共服務(wù)均等化的具體實(shí)踐路徑和內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。雖然目前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展取得了相應(yīng)的成就，但是未來(lái)五年甚至十五年，基本公共服務(wù)均等化仍要向著更高水平發(fā)展，“十四五”時(shí)期要達(dá)到基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高的目標(biāo)，到二〇三五年基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化。現(xiàn)實(shí)的情況是，目前基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中仍然面臨著發(fā)展不均衡不充分的問題，城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間的基本公共服務(wù)供給存在較大差距，大量實(shí)證研究也表明地方間公共服務(wù)供給水平影響均等化程度，進(jìn)而影響人民群眾的主觀評(píng)價(jià)。對(duì)于現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)注是推動(dòng)政策落地、提升治理效能的關(guān)鍵，并且，自古以來(lái)“不患寡而患不均”的思想嚴(yán)重影響著社會(huì)的和諧穩(wěn)定，必須通過(guò)公共服務(wù)質(zhì)量提升解決基本公共服務(wù)供給過(guò)程中存在的不均衡現(xiàn)象。因此，基于我國(guó)發(fā)展實(shí)際選取獲得感作為評(píng)價(jià)基本公共服務(wù)質(zhì)量的依據(jù)有其現(xiàn)實(shí)合理性和本土適用性。

三、獲得感視角下基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化分析

基于獲得感提升的基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化必須明確人民需求導(dǎo)向的根本宗旨，從公共服務(wù)供給的各個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，既注重客觀公共服務(wù)或產(chǎn)品的獲得，又關(guān)注人民對(duì)于所提供的公共服務(wù)的主觀滿意度，搭建一個(gè)系統(tǒng)的公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化分析框架。獲得感視角就是質(zhì)量?jī)?yōu)化的價(jià)值基礎(chǔ)，從基本公共服務(wù)供給的生產(chǎn)、分配、獲得、享用各個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)建基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化的分析框架，為順應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展提供依據(jù)。此框架中，由于獲得感所強(qiáng)調(diào)的是建立在“客觀獲得”之上的“主觀感受”，需要從人民需求視角和服務(wù)供給視角明確基本公共服務(wù)供給各個(gè)環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容，以此來(lái)確保基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化系統(tǒng)的完整性和科學(xué)性。

（一）人民需求視角

公眾感知和實(shí)際獲得研究是彌補(bǔ)目前基本公共服務(wù)質(zhì)量相關(guān)研究不足的重要導(dǎo)向，尤其是在人民需求日益多樣化和品質(zhì)化的當(dāng)下，基本公共服務(wù)供給要以人民實(shí)際需求為主。在需求識(shí)別環(huán)節(jié)，公共服務(wù)政策制定者要明確公眾的需求是公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的邏輯起點(diǎn)和動(dòng)力來(lái)源，應(yīng)拓寬需求表達(dá)渠道、及時(shí)收集群眾需求。在公共服務(wù)生產(chǎn)和輸送環(huán)節(jié)做到公開、透明，滿足群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，加強(qiáng)對(duì)質(zhì)量的監(jiān)督力度，跳出政府“壟斷”供給的“怪圈”，引入社會(huì)主體參與其中。與此同時(shí)通過(guò)滿意度調(diào)查等評(píng)價(jià)方法及時(shí)了解公眾對(duì)于所供給公共服務(wù)的反饋和評(píng)價(jià)，這既是提升公共服務(wù)質(zhì)量的“終點(diǎn)”也是進(jìn)一步優(yōu)化質(zhì)量的“新起點(diǎn)”。因此，需要注重對(duì)于基本公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)研究，包括評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)的原則、評(píng)價(jià)模型的選擇、評(píng)價(jià)方法的運(yùn)用等等。在評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)和建構(gòu)中需要明確公眾導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向原則，相關(guān)指標(biāo)的開發(fā)設(shè)計(jì)要從公眾實(shí)際需求出發(fā)，解決群眾關(guān)心、急切的難題，通過(guò)公眾實(shí)際調(diào)查篩選、調(diào)整相應(yīng)指標(biāo)，并且關(guān)注成本—效益分析，明確公共服務(wù)財(cái)政投入與產(chǎn)出之間的正向關(guān)系，確保研究合法、高效。在評(píng)價(jià)模型的選擇和評(píng)價(jià)方法的運(yùn)用上，SERVQUAL模型被廣泛用于公共部門服務(wù)質(zhì)量研究中，需要關(guān)注的是指標(biāo)體系中各個(gè)維度的確定以及具體計(jì)算方法的把握。

（二）服務(wù)供給視角

基本公共服務(wù)供給是一個(gè)動(dòng)態(tài)的持續(xù)性過(guò)程，各個(gè)環(huán)節(jié)之間需要緊密配合才能實(shí)現(xiàn)完整且高效的服務(wù)供給。聯(lián)系質(zhì)量管理研究中的“顧客導(dǎo)向”原則，未來(lái)提升公共服務(wù)質(zhì)量不僅要注重“自下而上”的公眾需求和滿意度調(diào)查，更需要“自上而下”的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。尤其是作為供給主體責(zé)任的政府更應(yīng)該兼具“向內(nèi)看”和“向外看”的能力，向內(nèi)確保公共服務(wù)供給行為的高效性和優(yōu)先順序，把握服務(wù)需求、生產(chǎn)、輸送和享用各個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量；向外注重所供給服務(wù)是否滿足社會(huì)需求、是否改善人民生活品質(zhì)、是否符合服務(wù)型政府建設(shè)要求等等。因此，需要加強(qiáng)對(duì)于基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)，因?yàn)椤皹?biāo)準(zhǔn)化作為一種技術(shù)工具是解決我國(guó)公共服務(wù)供需矛盾以及實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)手段”[6]。尤其是基本公共服務(wù)的涵蓋面較廣，且具有綜合性的特征，涉及到人生存和發(fā)展方方面面的內(nèi)容，并且各類型的基本公共服務(wù)供給涉及到相關(guān)部門的責(zé)任落實(shí)，其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)更具緊迫性和挑戰(zhàn)性。近年來(lái)我國(guó)在推動(dòng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理上也出臺(tái)了相關(guān)的政策和試點(diǎn)項(xiàng)目，其目的就是通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化資源配置、規(guī)范各服務(wù)流程和環(huán)節(jié)，以此來(lái)提升基本公共服務(wù)的質(zhì)量。

四、結(jié)束語(yǔ)

基于獲得感視角的基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化是一個(gè)價(jià)值構(gòu)建的過(guò)程，并非單純依賴技術(shù)手段和工具手段，是將價(jià)值理性寓于工具理性之中的活動(dòng)。未來(lái)我們?nèi)孕柚泵婀卜?wù)改革中存在的不足和短板，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給理念，既要發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)供給中的主體責(zé)任，還要激發(fā)、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與其中，進(jìn)一步健全和完善公共服務(wù)供給的制度體系和運(yùn)行系統(tǒng)。這是服務(wù)型政府建設(shè)的重要保障，也是通過(guò)加強(qiáng)公眾的參與性和主動(dòng)性真正構(gòu)建出“人人參與、人人共享”的社會(huì)治理格局，使全體人民切實(shí)體驗(yàn)到基本公共服務(wù)帶來(lái)的獲得感的必然選擇。

改善民生，質(zhì)量為本。精細(xì)化、個(gè)性化的公共服務(wù)正是基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化的重要內(nèi)容和重點(diǎn)方向，尤其是面對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中呈現(xiàn)出來(lái)的諸多障礙，我們既要有主動(dòng)適應(yīng)的決心，也要有被動(dòng)應(yīng)對(duì)的能力?！笆奈濉睍r(shí)期面對(duì)極其復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化與提升顯得尤為迫切和關(guān)鍵，尤其是基本公共服務(wù)均等化作為推動(dòng)全社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑之一，成為未來(lái)我國(guó)社會(huì)和民生建設(shè)領(lǐng)域的重要任務(wù)。在新的歷史節(jié)點(diǎn)上，為了全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，我們必須認(rèn)清新發(fā)展階段所要堅(jiān)持和遵守的理念，時(shí)刻將人民利益放在首位，堅(jiān)持人民至上的原則，這是中國(guó)共產(chǎn)黨引領(lǐng)社會(huì)民生建設(shè)取得成功的密碼所在?；诖?，新時(shí)代踐行以人民為中心的發(fā)展理念就是要緊緊抓住人民需求導(dǎo)向這一基本原則，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，提升基本公共服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步滿足人民群眾對(duì)于美好生活的向往。