群團組織參與基層社會治理：角色轉(zhuǎn)型、能力困境與發(fā)展路徑

張守華

（山東女子學(xué)院）

一、研究緣起

2021年11月，黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，黨圍繞增強政治性、先進(jìn)性、群眾性，推動群團工作改革創(chuàng)新，更好發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾組織作用[1]。這一論述客觀總結(jié)了黨中央持續(xù)深化群團組織改革、推動群團組織創(chuàng)新轉(zhuǎn)型所取得的成就。群團工作作為黨的事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，是對各行業(yè)領(lǐng)域、社會階層的人民群眾進(jìn)行政治整合和凝聚，擴大和鞏固黨的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)的一項經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作。黨中央高度重視群團組織在加強和完善基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。2015年2月，《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)黨的群團工作的意見》提出，“群團組織是創(chuàng)新社會治理和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要力量”[2]。2019年10月，黨的十九屆四中全會《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進(jìn)一步將發(fā)揮群團組織作用作為夯實基層社會治理基礎(chǔ)、構(gòu)建基層社會治理新格局的重要維度[3]。由此可見，群團組織參與基層社會治理既是新時代黨推動群團組織改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是檢驗群團組織功能轉(zhuǎn)型升級和改革成果的重要場域。因此，在構(gòu)建基層社會治理新格局和群團改革的雙重背景下，重新審視群團組織的角色定位、面臨的機遇和困境以及今后發(fā)展的路徑，不僅具有一定的理論意義，而且具有現(xiàn)實的實踐價值。

從已有研究成果來看，群團組織參與社會治理研究主要涉及角色功能和工作機制等方面。關(guān)于群團組織的角色功能研究，路云輝提出，群團組織的性質(zhì)與功能使其同時扮演著“功能角色”和“政治角色”，并且存在“重政治功能，輕功能性角色”的傾向[3]。陸一瓊則認(rèn)為，群團組織的功能主要表現(xiàn)在“有效彌補了公共服務(wù)領(lǐng)域的空缺”和“承接利益表達(dá)的載體”[5]。關(guān)于群團組織的工作機制方面，謝麗霞、徐偉明認(rèn)為，群團組織應(yīng)該把自身發(fā)展邏輯與社會治理的需求相結(jié)合，通過搭建與創(chuàng)設(shè)合作平臺、培育與再造社會組織、整合群眾利益創(chuàng)新社會治理模式，提高社會治理效能。鄭長忠則認(rèn)為，群團基層組織應(yīng)該從科層化組織形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)化的平臺性的樞紐型組織形態(tài)，以共贏方式實現(xiàn)體制內(nèi)外的資源整合，組織建立從傳統(tǒng)的“供銷”邏輯向“營銷”邏輯轉(zhuǎn)變，做到組織存在與功能有效并舉。這些研究成果為本研究提供了有益參考，但是主要集中于群團組織參與社會治理的制度安排與功能實現(xiàn)的闡釋，對新時代構(gòu)建基層社會治理新格局的實踐中群團組織的功能定位及運行機制研究還有所欠缺。因此，基于新時代群團組織承擔(dān)的使命和功能，本文著重探討群團組織在構(gòu)建基層社會治理新格局的實踐中的角色定位，面臨的困境和挑戰(zhàn)，以及未來的發(fā)展路徑，以期對推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、群團組織創(chuàng)新發(fā)展以及增強人民的獲得感、幸福感提供支撐。

二、群團組織在構(gòu)建基層社會治理新格局中的角色轉(zhuǎn)型

群團組織參與社區(qū)治理的角色既根植于我國的政治經(jīng)濟和社會體制之中，又受其自身組織性質(zhì)的深刻影響。群團組織的政治性，一方面是其在組織上隸屬于黨群系統(tǒng)，在資源配置上依賴政府，另一方面能夠有效參與公共政策制定與執(zhí)行、填補權(quán)力和權(quán)威真空地帶，有別于一般社會社會組織。群團組織的鮮明的群眾性、先進(jìn)性為其參與基層社會治理提供了資源基礎(chǔ)。因此，群團組織一方面要保持政治性，圍繞黨和政府的中心、大局開展工作；另一方面要保持先進(jìn)性、群眾性，引領(lǐng)、教育群眾聽黨話、跟黨走，并依法或依章程開展聚焦服務(wù)群眾。由此可見，群團組織在參與基層社會治理進(jìn)程中，發(fā)揮政治性功能的同時，還承擔(dān)著權(quán)益維護(hù)者、政策參議者和服務(wù)輸送者三重角色。

（一）權(quán)益維護(hù)者：維護(hù)群眾權(quán)益促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定

構(gòu)建基層社會治理新格局核心是實現(xiàn)不同群體利益的協(xié)調(diào)和整合，保持社會和諧穩(wěn)定。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，我國基層社會正在發(fā)生深刻的變遷與轉(zhuǎn)型，在醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、住房以及家庭建設(shè)等方面多種矛盾交織。這些矛盾成為影響社會安全穩(wěn)定的不和諧因素，使得基層社會治理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織依照法律、法規(guī)或者章程負(fù)有維護(hù)所聯(lián)系群眾合法權(quán)益的職責(zé)，“離開了對其所聯(lián)系群體具體利益的代表和維護(hù)，就失去了存在的政治價值和社會價值”[9]。因此，權(quán)益維護(hù)者是群團組織的核心職能，也是在基層社會治理中的基本角色。群團組織在基層社會治理實踐中應(yīng)該關(guān)注和維護(hù)所聯(lián)系群眾中處于弱勢特別是受損害群體的利益，搭建矛盾防控和解決機制，通過合法渠道表達(dá)群眾訴求，疏解社會矛盾，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

（二）政策參議者：推動實現(xiàn)國家與社會有效互動

構(gòu)建基層社會治理新格局關(guān)鍵是完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，實現(xiàn)社會治理與群眾利益訴求良性互動。在城鎮(zhèn)化和市場化的進(jìn)程中，基層社會利益結(jié)構(gòu)的持續(xù)分化，群眾的利益訴求呈現(xiàn)多元化、碎片化的特征。群團組織扎根群眾，了解和把握不同群體的現(xiàn)實狀況和發(fā)展規(guī)律，能夠有效推動基層社會治理與民意表達(dá)的互動。同時，群團組織具有從中央到地方的完整體系架構(gòu)，具有溝通各個層面的表達(dá)渠道。一方面能夠把黨和政府的政策及時傳達(dá)到基層，引導(dǎo)群眾參與基層社會治理，推進(jìn)基層利益整合以及價值觀引導(dǎo)，實現(xiàn)黨和政府對社會治理的主導(dǎo)和梳理，另一方面也能夠積極有序地把分散化、邊緣化的群眾利益訴求進(jìn)行整合反饋到黨和政府層面，從而使個人利益和國家整體性發(fā)展需要在不斷生成和轉(zhuǎn)化中達(dá)到平衡。因此，作為中國特色社會主義民主政治的重要一極，群團組織通過與黨委、政府、人大以及政協(xié)等國家機構(gòu)建立信息交流和政策協(xié)商對話機制，影響公共決策制定和執(zhí)行，推動國家層面與基層社會實現(xiàn)有效互動。

（三）服務(wù)輸送者：推動公共服務(wù)供給方式變革

構(gòu)建基層社會治理新格局的基礎(chǔ)是完善公共服務(wù)體系，滿足群眾日益增長的美好生活的需要。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和生活水平的提高，基層社會對公共服務(wù)的需求的個性化、差異化和多樣化特征趨勢日趨明顯，但是，提供公共服務(wù)的決策、主體、機制等方面存在的短板和弱項導(dǎo)致群眾需求的快速發(fā)展與公共服務(wù)供給相對滯后的矛盾突出。因此，深化公共服務(wù)供給改革，實現(xiàn)公共服務(wù)供給的均等化、精準(zhǔn)化、精細(xì)化是增強群眾獲得感和幸福感的重要路徑。群團組織參與政府購買服務(wù)可以通過收集群眾意愿，為政府提供科學(xué)、完備的需求信息，引導(dǎo)市場、社會組織來參與政府購買的公共服務(wù)項目，成為推進(jìn)形成高效精準(zhǔn)公共服務(wù)體系的重要參與者和推動力。這不僅可以推進(jìn)群團組織加快轉(zhuǎn)型成為綜合性、樞紐型組織，而且可以實現(xiàn)政府與市場、社會組織在公共服務(wù)供給中無縫對接，使基層群眾真正享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。

三、群團組織在構(gòu)建基層社會社會治理新格局中的能力困境

構(gòu)建基層社會治理新格局必須直面解決經(jīng)濟社會發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型帶來的社會問題和利益沖突，對群團組織的權(quán)益維護(hù)能力、政策協(xié)商能力和服務(wù)群眾能力提出了更高要求。但是，由于群團組織自身能力、政策環(huán)境和社會氛圍等因素的制約性因素的影響，群團組織承載的多重角色期待與構(gòu)建基層社會新格局的要求存在著差距。這主要體現(xiàn)在基層組織功能弱化乃至空缺影響角色功能的發(fā)揮、體制區(qū)隔導(dǎo)致多種角色沖突以及資源困局造成角色扮演能力不足，導(dǎo)致群團組織在基層社會治理中難以充分發(fā)揮引領(lǐng)和服務(wù)群眾的組織效能。

（一）基層組織功能弱化乃至空缺導(dǎo)致服務(wù)能力不足

基層組織是群團組織引領(lǐng)、動員所聯(lián)系群眾的終端網(wǎng)絡(luò)，也是群團組織發(fā)揮角色功能的基礎(chǔ)。改革開放以來，市場經(jīng)濟體制帶來社會結(jié)構(gòu)、交往方式以及生存狀態(tài)的巨大變化，群團組織的組織結(jié)構(gòu)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，特別是直接聯(lián)系群眾的基層組織面臨著功能弱化乃至缺失的“空心化”困境。群團的基層組織的功能弱化主要表現(xiàn)在，一方面群團組織的科層制組織體系呈現(xiàn)“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，人員、資源的配置聚集于上層，導(dǎo)致基層工作骨干不足、經(jīng)費短缺，在引領(lǐng)、服務(wù)群眾方面力不從心；另一方面缺乏作為基層社會治理主體的創(chuàng)新意識，服務(wù)內(nèi)容與群眾需求存在差距，弱化了聯(lián)系群眾的廣泛性和針對性。群團的基層組織空缺則有兩種現(xiàn)象，一是在社會轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟發(fā)展中涌現(xiàn)的新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)等沒有及時建立基層組織，存在未能覆蓋的盲區(qū)，二是由于缺乏對相應(yīng)單位或領(lǐng)域發(fā)展需求的調(diào)研，在創(chuàng)建基層組織的過程中因服務(wù)供給予相應(yīng)單位或領(lǐng)域的發(fā)展需求難以對接而退出；總之，群團組織如果不能及時調(diào)整和轉(zhuǎn)變工作思路和方式，筑牢基層組織根基，為基層民眾表達(dá)訴求、參與公共事務(wù)提供舞臺，可能導(dǎo)致群眾基礎(chǔ)流失，影響群團組織角色功能的正常發(fā)揮。

（二）體制內(nèi)外的區(qū)隔導(dǎo)致整合能力不足

基層社會是一個有機整體，建立多元主體協(xié)同治理的合作機制是構(gòu)建基層社會治理新格局的必經(jīng)之路?；诓煌慕M織特性和業(yè)務(wù)范圍，群團組織有相應(yīng)的行政級別和條塊歸屬，形成條塊區(qū)隔、各自為政的組織體系。這一方面造成群團組織存在體制內(nèi)的優(yōu)越感，缺乏主動重塑基層社會治理主體地位的動力，另一方面也導(dǎo)致了一種基于管理權(quán)限的體制內(nèi)區(qū)隔，群團組織之間缺乏跨部門合作的體制機制，難以形成完整的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。同時，隨著社會力量的發(fā)展和結(jié)社空間的拓寬，社會組織成為群眾表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益的重要渠道。群團組織與社會組織在提供公共服務(wù)、爭奪群眾陣地等方面的存在競爭關(guān)系，難免相互產(chǎn)生信任阻滯，妨礙多元主體協(xié)同治理合作機制的推進(jìn)。因此，體制內(nèi)外雙重區(qū)隔對群團組織拓寬聯(lián)系群眾渠道、整合多元主體協(xié)同治理的能力構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）資源困局導(dǎo)致動員能力不足

持續(xù)充足的資源供給是群團組織運作的基本要素和必要條件。能否有效獲取和整合資源，不僅直接關(guān)系到群團組織目標(biāo)的實現(xiàn)，而且也是群團組織在參與基層社會治理進(jìn)程中能否保持創(chuàng)新能力和持續(xù)性動力的關(guān)鍵因素。群團組織在參與基層是會治理實踐中面臨著政策資源、經(jīng)費資源和人力資源等結(jié)構(gòu)性困境。首先，群團組織參與政府購買服務(wù)的具體途徑和具體方式還需要進(jìn)一步完善，黨政部門根據(jù)群團組織的業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)對象詳細(xì)界定購買公共服務(wù)的項目標(biāo)準(zhǔn)和具體內(nèi)容缺乏相應(yīng)的制度化安排。其次，群團組織的經(jīng)費納入行政編制管理體制，列入同級財政年度預(yù)算并予以保證，難以拓寬經(jīng)費籌措渠道，經(jīng)費籌措渠道單一，面對群眾個性化多樣化需求顯得力不從心。第三，群團組織工作人員是準(zhǔn)政府工作人員，有著固定的編制、考錄和遴選方式，使群團工作隊伍缺乏社會工作技能，專業(yè)化服務(wù)水平較低，本領(lǐng)恐慌導(dǎo)致難以滿足群眾的現(xiàn)實需求。

四、群團組織在構(gòu)建基層社會社會治理新格局中的發(fā)展路徑

群團組織在構(gòu)建基層社會治理新格局中的角色轉(zhuǎn)型需要在具體運作機制中實現(xiàn)，這就需要一方面加強群團自身建設(shè)，提升內(nèi)部治理水平和群眾服務(wù)能力，另一方面創(chuàng)造有利于群團組織創(chuàng)新發(fā)展的創(chuàng)造良好政策環(huán)境和社會氛圍。

（一）推動組織延伸，有效發(fā)揮角色功能

群團基層組織建設(shè)要遵循市場化、信息化時代的社會結(jié)構(gòu)與運行邏輯，改變基層組織功能弱化乃至缺失的邊緣化窘境，以功能有效支撐組織存在。實現(xiàn)群團基層組織的結(jié)構(gòu)重塑，需要重點推動三方面工作：第一，實現(xiàn)群團組織內(nèi)部的下沉式變革，推動不同層級間的比例調(diào)整，鼓勵上級群團干部深入基層充實基層組織，建立健全基礎(chǔ)組織體系，為群團組織提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級提供組織保障。第二，按照市場運作邏輯對相關(guān)單位和領(lǐng)域發(fā)展的內(nèi)生性需求進(jìn)行調(diào)研，推動群團組織的部分角色功能與內(nèi)生性需求對接，實現(xiàn)群團基層組織在相關(guān)單位和領(lǐng)域有效在場，并建立可持續(xù)發(fā)展的長效機制。第三，適應(yīng)信息化社會發(fā)展的需要，突破科層制的局限，在新經(jīng)濟組織和新社會組織領(lǐng)域，因地制宜創(chuàng)新群團基層組織的設(shè)置形式和存在形態(tài)，實現(xiàn)從實體空間向網(wǎng)絡(luò)空間的延伸，促進(jìn)線上線下的有機融合。

（二）打破體制區(qū)隔，構(gòu)建新型組織格局

群團組織打破體制區(qū)隔，需要堅持整體性和系統(tǒng)性思維，激發(fā)內(nèi)生動能和活力，改變?nèi)簣F組織系統(tǒng)內(nèi)相互疏離和資源碎片化分布，推動群團組織與社會組織實現(xiàn)功能互補，建立互聯(lián)互通和協(xié)作治理的一體化格局。構(gòu)建立體、開放、多維的群團組織新格局，需要重點從兩個層面入手：第一，將破除固化的組織體系作為拓展群團組織的組織功能、實現(xiàn)工作創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容，探索建立群團組織綜合化服務(wù)平臺，集體辦公、相互協(xié)作，形成整體聯(lián)動、資源共享的“大群團”工作格局。第二，發(fā)揮樞紐性功能，聚焦主業(yè)，培育和孵化業(yè)務(wù)范圍、工作性質(zhì)相同或相近的社會組織，為社會組織發(fā)展提供政治指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息資源等服務(wù)，鼓勵和協(xié)助社會組織通過市場化運作方式承接政府購買服務(wù)項目，填補群團組織在公共服務(wù)供給中的結(jié)構(gòu)洞，進(jìn)一步延伸群團組織的服務(wù)領(lǐng)域。

（三）整合優(yōu)化資源，提升服務(wù)群眾能力

群團組織長期以來體制內(nèi)的資源依賴，造成運用市場化、社會化手段整合優(yōu)化資源的能力弱化和社會服務(wù)的內(nèi)卷化，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下群團改革的時代要求。建立有效整合體制內(nèi)外資源的運行機制，推動群團組織高質(zhì)量發(fā)展，提升服務(wù)群眾能力，需要以下配套措施的支持：第一，推動完善參與政府購買服務(wù)的法規(guī)政策，建立包括前期調(diào)研、過程監(jiān)管和結(jié)果評估的全過程、專業(yè)化監(jiān)管機制，篩選符合群眾需求、目標(biāo)聚焦的優(yōu)質(zhì)項目列入政府購買服務(wù)的清單和購買目錄，引導(dǎo)市場、社會組織承接公共服務(wù)項目，從而激活群團組織與市場、社會組織合力創(chuàng)新公共服務(wù)供給的深層效能。第二，推動群團組織經(jīng)費轉(zhuǎn)型，建立群團公益基金，實現(xiàn)由政府撥款、社會捐贈與群團組織籌集等多元化籌資渠道，將未納入政府購買服務(wù)清單的特色服務(wù)、救助、孵化等項目納入群團公益基金支持的項目。第三，提升服務(wù)能力是群團改革和可持續(xù)發(fā)展的需要，群團組織要吸納優(yōu)秀社會人才加入基層工作隊伍，借鑒商業(yè)運作和社會工作的方式，利用群團行動的法律依據(jù)和政策資源，為群眾提供專業(yè)化服務(wù)，創(chuàng)造性的延續(xù)扎根群眾的傳統(tǒng)。