落實(shí)政府采購中采購人主體責(zé)任的對策研究

張 霽

（唐山市工人醫(yī)院）

一、政府采購的概述

（一）政府采購的涵義及采購活動(dòng)主體

政府采購是國家的各個(gè)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及各個(gè)團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金集中采購目錄當(dāng)中的，或者是那些屬于限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程或者服務(wù)的一種采購行為。一般來說，政府采購活動(dòng)主體主要有四方，分別指的是采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家、供應(yīng)商。所謂政府采購，指的并非只是某一個(gè)具體的采購過程，而是屬于采購制度、采購程序、采購過程以及采購管理四個(gè)方面組合起來的一個(gè)統(tǒng)稱。通過我國政府采購各方主體的共同努力，我國政府采購的規(guī)模越來越大。僅在2020年這個(gè)年度，我國的政府采購整個(gè)規(guī)模就達(dá)到了36970.6億元，跟2019年相比，增加了3903.6億元，所占比重增長了11.8%，占據(jù)全國的財(cái)政支出比重為10.2%，占據(jù)GDP的比重為3.6%。不難看出，我國的政府采購政策正在發(fā)揮著越來越大的效率，作用也越來越明顯，對于我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，并且支持了綠色環(huán)保，支持了中小企業(yè)發(fā)展，在脫貧攻堅(jiān)方面，帶動(dòng)貧困農(nóng)戶增收脫貧，在解決農(nóng)產(chǎn)品滯銷等方面，取得了良好的社會(huì)效益。依據(jù)疫情防控實(shí)際情況，實(shí)行的政府采購“綠色通道”制度，有效保證了疫情防控需要，支持了衛(wèi)生事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（二）政府采購的范圍

關(guān)于政府采購的使用范圍，在《政府采購法實(shí)施條例》里面，已經(jīng)把“財(cái)政性資金”確定為“納入預(yù)算管理的資金”。意味著只要是已經(jīng)被納入部門預(yù)算管理的資金，不管資金是從哪里來的，其中還包括一般的公共預(yù)算撥款，還有事業(yè)收入、經(jīng)營收入以及其他收入等一系列屬于“自有收入”的資金，一并都需要納入到政府的采購范圍當(dāng)中去。上述可以得知，公立醫(yī)院作為國家的事業(yè)單位，在政府采購中所使用的資金納入預(yù)算管理，也就是說屬于財(cái)政性資金。公立醫(yī)院的政府采購活動(dòng)符合政府采購的適用范圍，執(zhí)行政府采購法的相關(guān)規(guī)定。

（三）政府采購的法律法規(guī)體系

目前，在我國政府采購法律制度體系中，可以大致分為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件等。政府采購法律即由全國人民代表大會(huì)制定，其中包含了《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等法律，這兩部法律在我國的政府采購體系中具有最高權(quán)威性。政府采購的行政法規(guī)，即由國務(wù)院制定，其中也包含了《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》這項(xiàng)行政法規(guī)，實(shí)施條例屬于對《中華人民共和國政府采購法》作出的具體解釋以及必要的補(bǔ)充。政府采購的部門規(guī)章，經(jīng)過我國的財(cái)政部門完成制定，其中包含了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）、《政府采購信息發(fā)布管理辦法》（財(cái)政部令第101號(hào)）等一系列規(guī)章。政府采購的規(guī)范性文件，即由省內(nèi)職能部門制定；以河北省為例，近年陸續(xù)出臺(tái)制定了一系列規(guī)范性文件，具體表現(xiàn)形式有通知、實(shí)施方案、指導(dǎo)意見等，其中包含了關(guān)于河北省財(cái)政廳推出的《河北省政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）》（冀財(cái)采〔2020〕12號(hào)）等重要通知《河北省省級(jí)政府采購績效管理辦法（試行）》（冀財(cái)采〔2020〕16號(hào)）河北省財(cái)政廳 河北省工業(yè)和信息化廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》的通知（冀財(cái)采〔2021〕4號(hào)）等管理辦法。各類規(guī)范性文件對政府采購的采購范圍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更新，對政府采購限額做出了相應(yīng)的提高，對政府采購績效考核明確了考核辦法，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等方面建立了相應(yīng)的管理辦法?？梢哉f政府采購規(guī)范性文件涉及政府采購的方方面面，對政府采購規(guī)定也日趨完善。對政府采購主體人規(guī)范性要求越來越多，對采購人素質(zhì)要求也越來越高。

（四）政府采購活動(dòng)的主要流程

政府采購主要流程是由采購人編制政府采購預(yù)算，制定采購需求；選擇代理機(jī)構(gòu)并簽訂代理協(xié)議（采購人也可以自行組織）；明確政府采購的方式，并且政府采購意向要公開；上報(bào)編制的采購計(jì)劃(必須經(jīng)過同級(jí)的財(cái)政部門進(jìn)行必要的備案或者是通過審批以及審核)；政府采購人自己完成編制或者是自身參與到編制采購文件當(dāng)中來。

通過上述對政府采購概述及具體流程的梳理可以看出，公立醫(yī)院在政府采購過程中對應(yīng)采購人的角色，在采購活動(dòng)中是當(dāng)之無愧的主要角色，采購人主體責(zé)任在政府采購活動(dòng)日益凸顯。尤在近期，以河北省為例子，出臺(tái)了《河北省省級(jí)政府采購績效管理辦法（試行）》（冀財(cái)采〔2020〕16號(hào)），辦法中規(guī)定了省級(jí)各部門單位已于2020年9月開展政府采購績效方面的考核制度，考核的范圍包括績效目標(biāo)管理、績效評價(jià)管理以及績效結(jié)果應(yīng)用管理等一系列管理方法。提高政府采購質(zhì)量和效率、促進(jìn)財(cái)政資金使用效益最大化。更深層次的是，在關(guān)于落實(shí)政府采購主體人責(zé)任的態(tài)勢進(jìn)一步得到凸顯。

二、公立醫(yī)院政府采購遇到的問題

（1）公立醫(yī)院預(yù)算編制問題。我國的政府采購預(yù)算，作為政府采購部門監(jiān)管的所有工作的源頭以及基礎(chǔ)，政府采購預(yù)算編制的有效性對政府采購的計(jì)劃起到了至關(guān)重要的作用。根據(jù)河北省最新政府采購預(yù)算政策相關(guān)要求，政府采購的各個(gè)預(yù)算單位有必要通過參照省政府統(tǒng)一進(jìn)行采購的目錄以及實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)的各種變化，以此來對政府采購目錄預(yù)算進(jìn)行完整的編制；通過了解掌握本地區(qū)的政府采購里面的限額標(biāo)準(zhǔn)的變化及時(shí)進(jìn)行本單位的預(yù)算調(diào)整；政府采購備案時(shí)資金來源和預(yù)算中資金來源保持一致；預(yù)算編制需要增加中小微企業(yè)預(yù)留份額等。目前，公立醫(yī)院在政府采購預(yù)算編制方面或多或少存在著預(yù)算不細(xì)化、預(yù)算金額制定不合理的問題，存在著未根據(jù)調(diào)整后的采購限額標(biāo)準(zhǔn)和目錄進(jìn)行編制的問題，存在著對中小微企業(yè)預(yù)留份額不明確等問題。

（2）公立醫(yī)院采購文件編制問題。采購文件是采購需求的核心所在，是整個(gè)采購活動(dòng)的“風(fēng)向標(biāo)”。編制采購文件時(shí)內(nèi)容要求要合法、完整、準(zhǔn)確、精煉。采購文件的編制應(yīng)符合法律法規(guī)要求，明確資格條件、技術(shù)要求、合同條款、評審辦法，采購文件中不得有按圖索驥、量身定做等條款。公立醫(yī)院在采購文件編制過程中存在著對供應(yīng)商資格條件、評分標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)需求以及商務(wù)條件等設(shè)置不合理的情況，甚至是在不經(jīng)意的情況下，在編制采購文件的過程中，存在傾向性、排他性條款的情況。

（3）公立醫(yī)院政府采購項(xiàng)目合同簽訂及驗(yàn)收問題。首先，需要特別注意政府采購合同簽訂、備案的時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求。不僅僅是數(shù)字日期上需要注意，更要注意政策規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)上關(guān)于“工作日”和“日”之間描述的區(qū)別，避免對時(shí)限要求不準(zhǔn)確，導(dǎo)致耽誤政府采購項(xiàng)目的持續(xù)進(jìn)行。驗(yàn)收活動(dòng)執(zhí)行不相容崗位相互分離要求。值得注意的是，在公立醫(yī)院項(xiàng)目驗(yàn)收過程中，存在著驗(yàn)收工作粗放，驗(yàn)收報(bào)告相對簡單，還有以簡單簽名代替實(shí)質(zhì)性驗(yàn)收的情況出現(xiàn)；采購執(zhí)行人員和驗(yàn)收人員交叉情況的出現(xiàn)，既是采購代表人參加招投標(biāo)活動(dòng)，又作為采購項(xiàng)目的驗(yàn)收人員。

（4）公立醫(yī)院政府采購意向公開問題。我國政府制定的公開范圍里面涵蓋了能夠?qū)嵤┑恼少弮?nèi)容。政府采購項(xiàng)目公開的內(nèi)容要求必須廣泛、細(xì)化，這當(dāng)中還應(yīng)該包括采購的項(xiàng)目名稱、需求概況、預(yù)算金額、計(jì)劃實(shí)施、采購時(shí)間以及采購方式等一系列采購項(xiàng)目。公開時(shí)間可以由公立醫(yī)院自行選擇“定期”或“不定期”。我國政府在采購意向公開原則一定不可以比政府采購活動(dòng)開始以前30天還要遲。因此，采購意向公開的時(shí)間可以提前但絕不拖延，宜早不宜晚。否則，就可能致使采購意向公開時(shí)間晚，公開時(shí)間短于規(guī)定時(shí)間，導(dǎo)致實(shí)際采購活動(dòng)時(shí)間晚于采購活動(dòng)預(yù)計(jì)的開始時(shí)間，延誤采購活動(dòng)時(shí)機(jī)，降低采購效率，甚至是耽誤臨床使用的情況出現(xiàn)。

（5）公立醫(yī)院有效采購需求論證問題。需求論證對項(xiàng)目的采購活動(dòng)可以說具有“一票否決”的重要條件。在公立醫(yī)院內(nèi)部，由各個(gè)職能部門參加的需求論證不能通過的話，也就沒有之后的采購活動(dòng)。所以，采購需求論證就顯得至關(guān)重要。采購需求論證不充分的表現(xiàn)情況主要是在論證中出現(xiàn)需求不明確，論證需求模糊；采購項(xiàng)目可行性論證不充分、公式化，不具有財(cái)務(wù)可行性參考價(jià)值；采購論證標(biāo)準(zhǔn)打分量化設(shè)置不合理，過場化嚴(yán)重、甚至打分雷同的情況出現(xiàn)。

三、落實(shí)采購人主體責(zé)任的對策

（1）合理編制政府采購預(yù)算。公立醫(yī)院應(yīng)當(dāng)建立公立醫(yī)院采購內(nèi)控機(jī)制，提高采購資金的使用效益，保證采購質(zhì)量；選擇批量集中采購，選擇協(xié)議供貨、網(wǎng)上商城、現(xiàn)貨市場等采購方式；需要按規(guī)定為中小企業(yè)預(yù)留采購份額，采購人未按照規(guī)定要求實(shí)施價(jià)格扣除或者價(jià)格分進(jìn)行加分的，屬于未按照規(guī)定執(zhí)行政府采購政策，依照《中華人民共和國政府采購法》等國家有關(guān)規(guī)定追究法律責(zé)任。在為中小企業(yè)預(yù)留采購份額的時(shí)候，需要明確中小企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在我國的中小型企業(yè)的一個(gè)具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該根據(jù)我國工信部頒布的《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)的通知》（工信部聯(lián)企業(yè)[2011]300號(hào)）完成認(rèn)定，認(rèn)定時(shí)需要注意認(rèn)定中型企業(yè)以及小型企業(yè)都一定要達(dá)到所列出來的指標(biāo)的一個(gè)下限，不然就要往下再劃一檔；但是微型企業(yè)只要求能夠達(dá)到所列出來的指標(biāo)當(dāng)中的一項(xiàng)就可以了。

（2）嚴(yán)格遵守采購意向。公立醫(yī)院嚴(yán)格執(zhí)行政府采購意向公開時(shí)間，倒排時(shí)間表，滿足采購需求時(shí)間，提高采購活動(dòng)的效率。原則上需要分開合同包，工程項(xiàng)目與工程服務(wù)項(xiàng)目要分開，國產(chǎn)設(shè)備和進(jìn)口設(shè)備也要分開。采購意向直接與采購計(jì)劃里的計(jì)劃詳情掛鉤，可合并不可拆分。

（3）認(rèn)真編寫采購文件。公立醫(yī)院在進(jìn)行政府采購文件編制的時(shí)候，需求方面一定跟我國的采購法律法規(guī)當(dāng)中確定的那些技術(shù)、服務(wù)以及安全要求向符合；我國政府的采購文件里面已經(jīng)明確我國的供應(yīng)商一定要有的資格以及條件；采購什么、采購多少，必須具體、明確；將中小微企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人福利單位在采購文件中予以體現(xiàn)；對列入國家節(jié)能清單中的產(chǎn)品設(shè)定加分或同等條件優(yōu)先采購，對節(jié)能清單中帶星號(hào)為強(qiáng)制采購；當(dāng)然，國貨也一樣可以參與到招投標(biāo)的活動(dòng)當(dāng)中來；在進(jìn)行采購文件編制的同時(shí)在技術(shù)參數(shù)以及性能指標(biāo)里不可以有意或無意的寫明“進(jìn)口產(chǎn)品”或者是“原裝進(jìn)口產(chǎn)品”等各種硬性要求在內(nèi)，也不可以對進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行優(yōu)待，必須一視同仁，“進(jìn)口產(chǎn)品”不能夠成為優(yōu)先中標(biāo)的理由，當(dāng)然，也不能歧視國貨，并且排斥甚至限制國貨，有意讓“國貨”受到不公平競投標(biāo)。

（4）合理選擇政府采購的采購方式。首先要確定政府采購的方式。我國法律規(guī)定的政府采購的方式一共有六種方式，分別是公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單子來源采購、詢價(jià)以及競爭性磋商。同時(shí)還有這六種采購方式的含義所在以及適用的條件，此外還有適用的范圍。按照政府采購的相關(guān)政策進(jìn)行采購方式的選擇。

（5）完善合同簽訂和驗(yàn)收流程。公立醫(yī)院需要根據(jù)自身實(shí)際情況結(jié)合政府采購相關(guān)規(guī)定，制定《內(nèi)控制度》，《內(nèi)控制度》中需要完善履約驗(yàn)收的具體途徑和流程。明確履約驗(yàn)收的主體、時(shí)間、方式、程序、內(nèi)容以及驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)等諸多事宜。鼓勵(lì)、允許、邀請參加過這個(gè)項(xiàng)目的另外的一些供應(yīng)商，或者是第三方的專業(yè)機(jī)構(gòu)，還需要有專家參與進(jìn)來實(shí)施驗(yàn)收，得出的一些有關(guān)驗(yàn)收的意見當(dāng)作參考資料保存下來，日后持續(xù)運(yùn)營并改進(jìn)。驗(yàn)收內(nèi)容要包括每一項(xiàng)技術(shù)和商務(wù)要求的履約情況，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)要包括所有客觀、量化指標(biāo)。至于屬于貨物類的項(xiàng)目，應(yīng)該按照要求設(shè)置必要的驗(yàn)收環(huán)節(jié)，例如：出廠檢驗(yàn)、貨到檢驗(yàn)、卸載檢驗(yàn)、安裝調(diào)試檢驗(yàn)等一系列重要的檢驗(yàn)環(huán)節(jié)。還有工程類項(xiàng)目的驗(yàn)收方案必須要跟行業(yè)管理部門里制定的標(biāo)準(zhǔn)一樣。履約驗(yàn)收方案應(yīng)當(dāng)在合同中進(jìn)行約定，方案中需要細(xì)化，具體包括采購項(xiàng)目的驗(yàn)收人員、驗(yàn)收時(shí)間、驗(yàn)收流程、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等。

四、結(jié)束語

采購人需要正視自身在政府采購活動(dòng)中的定位，對于我國的政府采購管理機(jī)構(gòu)負(fù)有主要責(zé)任，根據(jù)我國采購管理的規(guī)定，展開一系列合理有序的采購管理工作，對于采購需求以及采購實(shí)施計(jì)劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。有效、合理地去制定政府的采購預(yù)算，合理選擇政府采購的方式、完善履約驗(yàn)收的具體途徑和流程，為采購意向公開做好前期工作。只有把以上工作做好、做實(shí)，才能夠落實(shí)政府采購人主體責(zé)任，維護(hù)公共利益和國家利益。

【相關(guān)鏈接】

公立醫(yī)院是指政府舉辦的納入財(cái)政預(yù)算管理的醫(yī)院，也就是國營醫(yī)院、國家出錢辦的醫(yī)院。也可以理解成國立。醫(yī)院分3個(gè)等級(jí)，一級(jí)是社區(qū)醫(yī)院，二級(jí)是縣(區(qū))級(jí)醫(yī)院，三級(jí)是市級(jí)醫(yī)院。

公立醫(yī)院是中國醫(yī)療服務(wù)體系的主體。國家衛(wèi)生部部長陳竺指出:“公立醫(yī)院是體現(xiàn)公益性、解決基本醫(yī)療、緩解人民群眾看病就醫(yī)困難的主體，矛盾問題比較集中。要加強(qiáng)其公益性，就要扭轉(zhuǎn)過于強(qiáng)調(diào)醫(yī)院創(chuàng)收的傾向，讓其成為群眾醫(yī)治大病、重病和難病的基本醫(yī)療服務(wù)平臺(tái)?！?/p>

做到以上要求，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，衛(wèi)生行政部門主要承擔(dān)衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃、資格準(zhǔn)入、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)監(jiān)管等行業(yè)管理職能，其他有關(guān)部門按照各自職能進(jìn)行管理和提供服務(wù)。

新醫(yī)改首次明確落實(shí)公立醫(yī)院獨(dú)立法人地位。湖北省新華醫(yī)院院長涂遠(yuǎn)超說，目前許多公立醫(yī)院的院長徒有獨(dú)立法人之名，實(shí)際上并沒有自主經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)。醫(yī)院大的經(jīng)營活動(dòng)、干部任命等都要向上級(jí)主管部門申請，衛(wèi)生行政部門既是主管者又是主辦者，“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員?！比缃瘢箩t(yī)改將衛(wèi)生行政部門的職能明確為行業(yè)管理，管辦分開，就能加強(qiáng)衛(wèi)生行政部門的公信力。

新醫(yī)改強(qiáng)調(diào)公立醫(yī)院公益性，其補(bǔ)償機(jī)制之一、被詬病多年的“以藥養(yǎng)醫(yī)”將逐步退出舞臺(tái)，最終實(shí)現(xiàn)醫(yī)藥分家。其中，公立醫(yī)院的“藥品加成收入”，將通過實(shí)行藥品購銷差別加價(jià)、設(shè)立藥事服務(wù)費(fèi)等多種方式逐步取消。