我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務問題分析與對策研究

馬文雪

（聊城大學）

第七次全國人口普查結果顯示，2020年我國65歲及以上人口近1.91億，占總人口的13.50%，即將進入中度老齡化社會[1]，養(yǎng)老問題日益嚴峻。受到傳統(tǒng)觀念的影響，大多數(shù)老年人希望能夠在家中安度晚年，又迫切需要專業(yè)的養(yǎng)老服務，而單一的家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老模式難以滿足老年群體的多重需求。居家社區(qū)養(yǎng)老服務模式則依托社區(qū)平臺，讓老人不離開熟悉的環(huán)境就可以享受到專業(yè)的養(yǎng)老服務，融合了家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的優(yōu)勢，彌補了二者的功能缺失，為老年群體提供了優(yōu)化選擇，成為我國養(yǎng)老服務體系的重要組成部分。自2016年以來，中央財政支持了5批203個地區(qū)開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點，現(xiàn)階段已取得初步成果，但仍存諸多問題。本文通過對居家社區(qū)養(yǎng)老服務存在的問題進行分析，發(fā)現(xiàn)問題、剖析原因，以期促進居家社區(qū)養(yǎng)老服務質量提升，推動養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展。

一、居家社區(qū)養(yǎng)老服務存在的問題

（一）服務供需不匹配

目前，居家社區(qū)養(yǎng)老服務還普遍處在僅滿足老人基本需求的層面，內容較為單一，主要涉及生活照料、醫(yī)療保健和文體娛樂等方面的基本服務，精神慰藉、法律援助等方面的服務提供較少。中國老年健康調查（CLHLS）2018年的數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)社區(qū)提供的精神慰藉服務、起居照料服務、法律援助服務、上門看病服務等各項服務中均存在供不應求的現(xiàn)象，其中，上門看病服務的供求差距最小，精神慰藉服務的供求差距最大?？梢?，居家社區(qū)養(yǎng)老服務的供給方對老年群體的期望了解依舊不足，對服務需求缺乏調研，提供的養(yǎng)老服務種類較少、內容單一，供給不足且供需錯位。

（二）服務隊伍建設滯后

專業(yè)人才是影響服務質量的關鍵因素，而目前我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務的專業(yè)人才嚴重不足，難以滿足老年群體的照料需求。養(yǎng)老服務人員的年齡普遍偏大、文化水平普遍偏低，在對濟寧市任城區(qū)城市社區(qū)日間照料中心的調研中發(fā)現(xiàn)，護工年齡大部分在50歲以上，招聘時對護工的學歷要求極低，甚至能識字即可，給職業(yè)技術培訓、職業(yè)資格認證增加了難度。養(yǎng)老服務隊伍的專業(yè)素質不高，缺乏醫(yī)療保健、康復護理、精神慰藉等方面的專業(yè)知識與科學方法，難以根據(jù)老年人的生理及心理特點提供專業(yè)的照護服務。

（三）服務水平有待提升

大部分居家社區(qū)養(yǎng)老服務中心承諾提供覆蓋生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉等多方面的服務，而真正提供的服務卻與承諾之間存在一定的差距。一方面，許多社區(qū)服務中心提供的養(yǎng)老服務較為基礎，生活照料主要包含助餐、助潔方面，精神慰藉以提供文娛服務和陪同聊天為主，對老年人的心理狀況關注不足，同時醫(yī)養(yǎng)結合程度低，尚不能提供多樣化、專業(yè)化的服務，服務項目有待擴展，服務水平有待提升。另一方面，居家社區(qū)養(yǎng)老服務中心普遍存在設施總量不足、配置簡單、實用性差等問題，一定程度上與宣傳不符，影響了其功能的發(fā)揮，也影響著老年群體的服務體驗。

（四）服務欠缺個性化

老年人對服務質量的期望和體驗很大程度上與自身年齡、性別、生活自理能力、生活狀況等諸多個體差異因素有關。高質量的養(yǎng)老服務要求對老年人個體的異質性給予更多的關注，提供更多樣的服務選擇，使服務的供給更加個性化、精準化，從而與老年人的實際需求更加匹配。然而許多社區(qū)服務中心忽略了不同老年人個體的異質性，在服務的內容與形式上欠缺個性化，存在“一刀切”的問題。

二、制約居家社區(qū)養(yǎng)老服務質量提升的原因

通過對我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務的分析，可以看出我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務水平總體上偏低，供給方提供的服務難以滿足需求方的期望。本文將從宏觀、中觀和微觀三個層面分析制約居家社區(qū)養(yǎng)老服務質量提高的原因。

（一）宏觀層面

主要為政策環(huán)境。養(yǎng)老服務政策越完善，越有利于居家社區(qū)養(yǎng)老服務質量提升。

一是法律法規(guī)不完善。當前我國主要依靠行政法規(guī)、部門規(guī)章等來推動養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，雖有政策出臺高效快速的優(yōu)勢，但相比于法律法規(guī)，約束力較弱。除《憲法》《刑法》《婚姻法》中有一些與老年人相關的條文外，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中規(guī)定了“居民委員會應當開展便民利民的社區(qū)服務活動，可以興辦有關的服務事業(yè)”，為我國開展社區(qū)養(yǎng)老服務提供了法律保障；《中華人民共和國老年人權益保障法》指出“老年人養(yǎng)老以居家為基礎，形成社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系”，闡明了養(yǎng)老服務體系建設的原則。除此之外，難以找到更多有關養(yǎng)老服務的法律。整體而言，專門針對居家社區(qū)養(yǎng)老服務的法律法規(guī)及監(jiān)督機制欠缺，執(zhí)行力度存在不足，阻礙了我國老年事業(yè)的法制化進程。

二是福利政策還不夠完善。補貼優(yōu)惠力度不足、范圍不廣，首先，現(xiàn)階段養(yǎng)老服務政策主要集中在稅費優(yōu)惠、土地使用和人才培養(yǎng)等方面，但是當前的稅費優(yōu)惠主要針對公立機構的優(yōu)惠，缺乏專門針對居家社區(qū)養(yǎng)老方面的優(yōu)惠政策，[2]不利于引入社會資本，豐富居家社區(qū)養(yǎng)老服務的供給主體。其次，直接進行資金支持和財政補貼的激勵方式使用較少。[3]目前居家社區(qū)養(yǎng)老服務尚在在起步階段，無論是養(yǎng)老服務設施的建設、市場力量的培植還是人才的培養(yǎng)都需要大量的資金投入，沒有足夠的資金支持也就沒有居家社區(qū)養(yǎng)老服務的長遠發(fā)展。

（二）中觀層面

一是資金方面。養(yǎng)老服務質量與政府的財政投入息息相關，投入越大，質量越高。[4]當前，政府對養(yǎng)老服務業(yè)的投入嚴重不足，據(jù)《2020中國民政統(tǒng)計年鑒》顯示，2019年國家老年人福利總投入453億元，其中230億元是高齡津貼，護理補貼和養(yǎng)老服務補貼投入不足42億，僅占老年人福利總投入的9.27%，占民政事業(yè)費的0.98%，養(yǎng)老服務體系的財政資金缺口較大。有調查表明，有55.8%的養(yǎng)老機構為政府主辦，社會組織和企業(yè)投資主辦的僅占4%和3.3%，[5]可見養(yǎng)老服務業(yè)的資金來源較為單一，仍以政府投入為主，社會力量參與不足，尚不能為養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展提供強有力的資金支持，阻礙了養(yǎng)老服務業(yè)的進一步發(fā)展。

二是人才方面。養(yǎng)老服務提供者的專業(yè)素質高低與養(yǎng)老服務質量密切相關。首先，養(yǎng)老服務護理員缺口大。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查結果顯示，我國失能半失能老人眾多，人數(shù)約為4063萬，而按照失能老人與護理員3:1的國際標準推算，至少需要1300萬名護理員，而目前各類養(yǎng)老服務人員不足50萬人，持證人員不足2萬人，僅失能半失能老年人群體的護理人員缺口就十分巨大，供需矛盾十分突出。其次，人才流失嚴重。政府的財政補貼主要落到了居家社區(qū)養(yǎng)老服務中心硬件設施的投入上，而在人工服務投入上的傾斜較少。[6]工作時間長、工作強度大、工作環(huán)境差、工資待遇低是目前養(yǎng)老服務工作的顯著特點，難以吸引高素質的專業(yè)服務人員，養(yǎng)老相關畢業(yè)生很少從事養(yǎng)老服務工作，大部分畢業(yè)生選擇離開養(yǎng)老服務行業(yè)。

三是技術方面。信息化技術在養(yǎng)老服務中的運用有助于提高養(yǎng)老服務質量。[7]一方面，目前我國的健康智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處在初級階段，信息平臺還不夠完善，智能化水平有待提升，加之智能產(chǎn)品價格較高，在老年群體中推廣使用有一定的難度。另一方面，居家社區(qū)養(yǎng)老服務機構的信息化程度普遍較低，信息采集、分析、共享機制不完善，與信息技術相匹配的軟硬件設施配備不足，缺乏專業(yè)的適老化設備和成熟的信息化平臺，不利于老年人服務體驗和滿意度的提升。

（三）微觀層面

主要是個體差異特征。一方面，不同個體特征的老年群體對養(yǎng)老服務的需求及期望有所差別，目前居家社區(qū)養(yǎng)老服務的工作主要集中在老年人的普遍需求上，對高齡、空巢、失能、失智等特殊老年群體的關注不足，缺乏多樣化、個性化的服務。另一方面，享受政府養(yǎng)老補貼的老人和養(yǎng)老金水平越高，然而，截至2020年底，享受養(yǎng)老服務補貼的老年人535.0萬人，占65周歲及以上老人的2.8%，享受護理補貼的老年人81.3萬人，占65周歲及以上老年人口的0.43%，[8]顯然，這一比例是非常低的；由于退休養(yǎng)老金雙軌制的存在，養(yǎng)老金水平在機關事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間存在較大差異，同時，城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老金差異顯著，相比于城市，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障水平較低，很難有余力去購買和使用居家社區(qū)養(yǎng)老服務，可見，養(yǎng)老保障水平存在不平衡、不充分的問題。

三、居家社區(qū)服務質量提升建議

（一）完善服務內容及相關政策

服務內容的完善、相關福利政策及制度法規(guī)的頒布，能夠對居家社區(qū)養(yǎng)老服務提供支持和保障，讓服務有章可循。因此，一方面，要完善居家社區(qū)養(yǎng)老服務內容。以老年人的實際需求為導向，加大財政投入，豐富服務內容，按照不同收費標準和服務層次，提供醫(yī)、養(yǎng)、康、樂融合的服務，以滿足低齡、高齡、失能、失智等各群體老人多元化的需求。另一方面，要健全居家社區(qū)養(yǎng)老服務政策。第一，健全法律法規(guī)，加快老年人權益相關立法，及時修訂陳舊落后的法律法規(guī)，并制定新政策，對其發(fā)展做出長期規(guī)劃，推動我國老年事業(yè)的法制化建設。第二，完善福利政策，充實服務購買政策、稅費優(yōu)惠政策、補助政策的內容，根據(jù)居家社區(qū)養(yǎng)老服務的準公共物品特征，在起步階段和后續(xù)發(fā)展階段提供強有力的政策支持，從而吸引更多的社會資本進入養(yǎng)老服務領域，為居家社區(qū)養(yǎng)老服務注入發(fā)展活力。

（二）加強軟硬件建設

一是加強基礎設施建設。一方面，要擴大養(yǎng)老服務設施設備的有效供給，政府作為主導力量，應加快推進居家社區(qū)養(yǎng)老服務中心建設，對老舊小區(qū)實行改造，對新建小區(qū)規(guī)劃養(yǎng)老服務專用場地，配備基本的設施設備，保證相應服務的開展，同時應加大補貼優(yōu)惠力度，鼓勵社會力量參與居家社區(qū)養(yǎng)老建設，開展多樣化的養(yǎng)老服務。另一方面，要進一步推動智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展和應用推廣，以老年人終端設備為載體的智慧養(yǎng)老可以實現(xiàn)對老人的健康監(jiān)管、緊急救助等，有著重大意義和廣闊的應用前景，因此政府主管部門應擴大健康智慧養(yǎng)老的試點范圍，鼓勵養(yǎng)老服務信息化技術創(chuàng)新，實現(xiàn)高效率智慧化養(yǎng)老。

二是加快居家社區(qū)養(yǎng)老服務人才隊伍建設。首先，加強專業(yè)人才培養(yǎng)力度，一方面，鼓勵高校開設養(yǎng)老服務相關專業(yè)，并擴大招生規(guī)模，為養(yǎng)老服務行業(yè)輸送專業(yè)人才；另一方面，民政部門和養(yǎng)老服務機構要合力做好職業(yè)技能培訓、考核，優(yōu)化職位晉升、學業(yè)深造機制，拓展優(yōu)秀養(yǎng)老服務人才的上升空間。其次，提高薪資待遇，完善從業(yè)人員保障制度，加大財政投入并向人才方向傾斜，以高薪留住高素質人才；最后，發(fā)展時間銀行，鼓勵低齡活躍老年人參與為老服務，由政府主導完善服務時間存儲、兌換機制，緩解人才短缺問題。

（三）不斷提高老年人收入

老年人的收入水平嚴重影響著其對養(yǎng)老服務的使用，多渠道提高老年人的收入水平，使得有需求的老年群體能夠消費得起養(yǎng)老服務，保障晚年生活質量。

一是進一步增加養(yǎng)老補貼，尤其是護理補貼和養(yǎng)老服務補貼，加大補貼力度，擴展補貼范圍，讓更多地老年人享受到強有力的服務優(yōu)惠。同時，要創(chuàng)新補貼方式，如采取發(fā)放養(yǎng)老服務消費券的方式，刺激養(yǎng)老服務消費，激發(fā)市場活力。

二是逐步提高養(yǎng)老金水平。首先要調整基礎養(yǎng)老金水平，提升職工基本養(yǎng)老保險和居民基本養(yǎng)老保險的保障力度，[9]同時，應關注企業(yè)職工與機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金差距、城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老金水平的差距，提高養(yǎng)老金替代率，緩解不平衡、不充分問題。三是培植優(yōu)質的商業(yè)養(yǎng)老保險，通過減稅降費等優(yōu)惠政策鼓勵城鄉(xiāng)居民參與，彌補不同群體養(yǎng)老保障水平之間的差距，拓寬養(yǎng)老金收入渠道，從而提高收入水平。

（四）強化多元主體共同治理

多元主體共同治理居家社區(qū)養(yǎng)老服務，有助于緩解政府壓力與籌資渠道單一問題，是促進居家社區(qū)養(yǎng)老服務可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。其中，政府發(fā)揮著主導作用，養(yǎng)老服務是一項涉及廣泛的復雜工程，需要政府力量統(tǒng)籌協(xié)調，又要適度監(jiān)管，讓市場發(fā)揮作用，鼓勵社會資本進入，讓養(yǎng)老服務行業(yè)多元發(fā)展。民營資本是居家社區(qū)養(yǎng)老服務的重要參與者，為養(yǎng)老服務業(yè)帶來了發(fā)展活力。投資周期長是居家社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的顯著特點，在發(fā)展前期需要龐大的啟動資金，而相較于個人，企業(yè)普遍具有較為雄厚的資金和完備的管理體制，有利于居家社區(qū)養(yǎng)老服務工作的開展，保障服務質量。同時，公益組織是居家社區(qū)養(yǎng)老服務的重要補充力量，志愿者團隊的參與豐富了居家社區(qū)養(yǎng)老服務的內容與形式，在一定程度上緩解了服務人才短缺的問題，也有利于引起社會的關注，無形中起到宣傳和監(jiān)督作用。家庭是養(yǎng)老服務的首要責任主體，在老年人的物質和精神支持方面發(fā)揮著關鍵作用。家庭成員要盡到自己的贍養(yǎng)義務，老年人也要轉變傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，積極接受居家社區(qū)養(yǎng)老服務，從而提升晚年生活質量。

四、結論與展望

隨著人口老齡化程度的加深，我國的養(yǎng)老問題日益嚴峻。居家社區(qū)養(yǎng)老服務具有家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老所沒有的優(yōu)勢，成為我國養(yǎng)老服務體系的重要組成部分，承擔著緩解養(yǎng)老壓力的重任，因此，針對現(xiàn)階段存在的服務供需不匹配、服務隊伍建設滯后、服務水平有待提升、服務欠缺個性化等問題，應及時完善服務內容及相關政策、加強軟硬件建設、不斷提高老年人收入、強化多元主體共同治理，從而提升養(yǎng)老服務質量，滿足老年群體的養(yǎng)老需求，促進養(yǎng)老事業(yè)長遠健康發(fā)展。