新時代提升城市社區(qū)黨組織領導力的意義、問題與路徑
——基于“結構-過程-文化”的分析視角

周敏暉

社區(qū)黨組織領導力是中國共產(chǎn)黨整體領導力的重要基礎單元。社區(qū)黨組織領導力的強弱，關乎國家的長治久安、社會的和諧安定。2021年4月28日，中共中央和國務院出臺了《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，指出：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程?！薄皥猿贮h對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面。”[1]據(jù)此而言，社區(qū)黨組織作為黨的基石，其特殊地位決定了推進基層治理現(xiàn)代化必須提升社區(qū)黨組織的領導力。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟逐步建立和發(fā)展，尤其是隨著城市社會管理重心下移，城市社會結構和利益格局發(fā)生了深刻變化。在此情況下，如何在城市社區(qū)加強黨建工作，提升社區(qū)黨組織領導力以推進基層治理現(xiàn)代化，就顯得更為必要。因此，研究城市社區(qū)黨組織領導力提升面臨的問題，探究城市社區(qū)黨組織領導力的提升路徑，對于完善黨的領導方式和執(zhí)政方式、塑造政黨權威、推進基層治理現(xiàn)代化，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有極其重要的意義。

一、新時代提升城市社區(qū)黨組織領導力的重要意義

習近平指出，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！盵2]黨是基層治理的領導核心，社區(qū)黨組織便是社區(qū)治理的核心領導力量。黨的十九大以來，黨中央高度重視基層黨建和社區(qū)治理工作，社區(qū)治理是國家治理現(xiàn)代化體系的重要組成部分，新時代推進社區(qū)治理現(xiàn)代化有助于解決社會治理中出現(xiàn)的新問題。同時，社區(qū)治理目標的實現(xiàn)要積極發(fā)揮社區(qū)黨組織的引領作用，就應當在社區(qū)治理創(chuàng)新過程中不斷提升社區(qū)黨組織的領導力。可以說，提升社區(qū)黨組織領導力是基層治理現(xiàn)代化的重要保障，也是滿足人民群眾對美好生活需要的應有之義。

（一）基層治理現(xiàn)代化的重要保障

社區(qū)是國家和社會的細胞，是社會治理的基本單元，是國家治理現(xiàn)代化和社會治理現(xiàn)代化的基礎組成部分。2021年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出，“十四五”期間常住人口城鎮(zhèn)化率將提至65%。[3]這意味著近三分之二的常住人口將居住在城市社區(qū)，由此帶來了中國城市社區(qū)數(shù)量的大幅增加和人口規(guī)模的急劇擴大，城市社區(qū)治理架構顯然無法適應城市社區(qū)發(fā)展實踐的新需要。與此同時，伴隨社會治理重心下移，社會問題和社會矛盾容易產(chǎn)生，城市社區(qū)治理面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。在此背景下，社區(qū)黨組織作為中國特色社會主義事業(yè)的基層核心力量，其領導力實現(xiàn)的責任兜底為治理合力的形成奠定了基礎。[4]因此，社區(qū)黨組織肩負著推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重任，這就要求其擁有現(xiàn)代化的社區(qū)治理理念，通過變革社區(qū)治理體制、創(chuàng)新社區(qū)治理運轉機制和優(yōu)化社區(qū)治理方式方法等舉措，以保障國家的長治久安、社會的和諧安定和人民的幸福安康。可以說，提升社區(qū)黨組織領導力，意味著黨的戰(zhàn)斗堡壘更加堅強有力，從而為基層治理現(xiàn)代化提供重要保障。

（二）增強執(zhí)政黨權威的客觀要求

社區(qū)黨組織作為黨在城市社區(qū)的微觀單位，黨的制度賦予是其權威的“先賦性來源”，而其作為社區(qū)事業(yè)領導主體的政治引領和治理效能則成為權威的“自致性來源”。若社區(qū)黨組織帶領社區(qū)各個治理主體對社區(qū)公共事務進行有效治理，其領導力自然得到彰顯和提升。同時，社區(qū)黨組織在擁有“先賦性”權威的前提下，也會因其良好的治理績效而逐步增強其權威。因此，社區(qū)黨組織更多依賴于在社區(qū)治理過程中塑造政黨權威。據(jù)此言之，社區(qū)黨組織要緊緊地抓住群眾路線這條生命線和根本工作路線，堅持以人民為中心的社區(qū)治理理念，在社區(qū)治理實踐中做到依靠人民、團結人民，把工作做到人民群眾的心中，不斷提高為人民辦實事的能力和水平。可以說，社區(qū)黨組織治理權威的塑造過程是其以貫徹為人民服務的宗旨、供給民生服務、改善人民生活水平、引領社區(qū)公共價值為指向，在運行治理權能的過程中獲取居民的政治信任和政治認同，從而促進治理效能和政黨權威的有機結合和相互支撐的過程。[5]而政黨治理權威塑造的過程恰恰也是社區(qū)黨組織領導力提升的過程。因此，提升社區(qū)黨組織領導力是增強政黨權威的客觀要求。

（三）滿足人民群眾美好生活需要的應有之義

習近平指出，“推進城市治理，根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。”[6]作為城市建設的基礎單元，城市社區(qū)治理過程一定要貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，以滿足人民群眾的美好生活需要。社區(qū)黨組織植根于廣大人民群眾，其最先獲悉和了解人民群眾的“急難愁盼”。因此，社區(qū)黨組織在推進社區(qū)治理現(xiàn)代化進程中要統(tǒng)籌轄區(qū)資源，協(xié)調(diào)各方利益，以人民的需要為出發(fā)點，將為民辦實事落到實處，以此提升自身領導力?？梢哉f，社區(qū)治理的過程就是居民需求不斷得到滿足的過程。有學者認為，社區(qū)治理現(xiàn)代化要將“人文關懷”貫穿到社區(qū)治理全過程，明確社區(qū)治理為人民服務的核心價值，突出“人”的價值。[7]這里所說的“人”的價值是指對個人需要的尊重和滿足，即既要滿足個人在器物方面的需要，還要滿足個人在精神、安全、生態(tài)等方面的需要，讓居民的“獲得感幸福感安全感”在社區(qū)層面得以落實?？梢?，人民群眾對美好生活的需要，是在社區(qū)治理現(xiàn)代化的過程中得以實現(xiàn)，而其前提則是要提升社區(qū)黨組織的領導力。所以說，社區(qū)黨組織領導力提升是滿足人民群眾對美好生活需要的應有之義。

二、新時代提升城市社區(qū)黨組織領導力面臨的問題

黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨向基層延伸，城市社區(qū)黨組織的領導力有所提升。然而，由于社會結構進一步分化、利益訴求日益多樣化復雜化，城市社區(qū)黨組織領導力提升面臨著來自“結構—過程—文化”三方面的問題。

（一）從結構層面來看

城市社區(qū)黨組織的組織結構是否完善直接關系到其領導力是否堅強有力。當前，結構上的一些因素，在一定程度上制約了社區(qū)黨組織領導力。

1.社區(qū)書記“黨政一肩挑”。在黨建引領社區(qū)治理的制度框架下，社區(qū)書記既是黨在社區(qū)的“最高領導者”，也是最高的“行政主管”，由此產(chǎn)生了“黨政一肩挑”的社區(qū)領導機制。伴隨社會治理重心下移，治理任務由此下移，社區(qū)書記的“責任清單”明確要求其對社區(qū)事務的方方面面進行全方位、全過程的領導和管理，這不可避免地導致社區(qū)書記忙于社區(qū)具體事務，從而致使其“把方向”“定政策”“求創(chuàng)新”的時間精力減少，由此導致社區(qū)黨組織領導力的弱化。

2.社區(qū)支部骨干活力不足。社區(qū)支部骨干是貫徹和執(zhí)行黨的路線方針政策的中堅力量。部分年長的社區(qū)支部骨干長期擔任社區(qū)黨支部成員，社區(qū)支部年齡結構不夠合理，年輕且有活力的社區(qū)黨員無法擔任社區(qū)支部成員。部分社區(qū)支部骨干活力不足、創(chuàng)新性不夠，難以及時發(fā)現(xiàn)和應對社區(qū)治理過程中產(chǎn)生的新情況新問題，由此造成社區(qū)治理中的問題堆積，影響黨群關系和社區(qū)治理的有效運轉，進而制約社區(qū)黨組織領導力的提升。

3.社區(qū)青年黨員缺乏。一是社區(qū)薪資待遇較低。收入較高的崗位多集中分布在一些高精尖的企業(yè)，社區(qū)薪資待遇較之于社會一般崗位偏低，因此，無法吸引青年到社區(qū)工作。二是社區(qū)青年工作者的晉升渠道不暢，街道層面的管理崗位也相當有限。三是社區(qū)工作的社會認可度較低，這種社會氛圍在一定程度上影響了青年到社區(qū)工作。缺乏新鮮血液注入，社區(qū)治理面臨活力不足的挑戰(zhàn)。

（二）從過程層面來看

當前城市社區(qū)黨組織的運轉過程面臨著不同程度的難題，直接影響著社區(qū)黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的充分發(fā)揮和領導力的切實提升。主要體現(xiàn)在：

1.社區(qū)黨組織行政化的運行邏輯。城市社區(qū)作為社會治理的新載體而承擔起整合社會和管理民眾的職能。社區(qū)硬件設施的配置和服務體系的構建通過政府的行政手段可以迅速得以實現(xiàn)。由于體制慣性，社區(qū)黨組織基于命令式的行政化運行邏輯，導致社區(qū)治理平等、協(xié)商不足，社區(qū)多元治理主體的活力不夠，影響社區(qū)治理現(xiàn)代化進程的推進，從而制約了社區(qū)黨組織領導力的提升。

2.社區(qū)黨員干部先鋒模范作用發(fā)揮不夠。社會發(fā)展日新月異，社區(qū)治理實踐不斷更新，而部分社區(qū)黨員的社區(qū)治理能力不足，這毫無疑問地制約了其先鋒模范作用的發(fā)揮。部分社區(qū)黨員干部在社區(qū)治理過程中對居民的利益訴求難以做到有效地回應和處理，不利于社區(qū)黨組織領導力的增強。

（三）從文化層面來看

社區(qū)是社會的基本單元，面臨多元化社會思潮、形式主義新表現(xiàn)等問題的挑戰(zhàn)。

1.多元化社會思潮。隨著改革開放步伐進一步加快以及市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，各種社會思潮紛至沓來。城市是最先受到多元思想影響的場域，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)和手機移動終端的普及，居民接收信息的渠道更為便利和順暢。在“人人皆是自媒體”的現(xiàn)代社會，任何一種思想和觀點的分享都會以指數(shù)級的速度傳播到世界上的每一個角落，而多元化思想的傳播在一定程度上消解了社會主義核心價值觀凝聚社會共識的功能，從而制約了社區(qū)黨組織的領導力。

2.形式主義新表現(xiàn)。在“文山會?！薄斑x擇性應付”[8]等形式主義現(xiàn)象尚未得到根治的情況下，社區(qū)治理中的“流量主義”以形式主義的“新面孔”出現(xiàn)。社區(qū)治理中的“流量主義”表現(xiàn)為黨政上級職能部門以追求“流量”為政績，并最終以網(wǎng)絡平臺上的關注人數(shù)和網(wǎng)絡流量為完成指標。這會影響居民對社區(qū)黨組織的信任和支持。

三、新時代提升城市社區(qū)黨組織領導力的路徑

提升社區(qū)黨組織領導力，對于完善和增強黨的領導，維護社會和諧穩(wěn)定，推進基層治理現(xiàn)代化、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。具體來講，可以從以下幾個方面著手：

（一）完善社區(qū)黨組織結構

改革開放以來，黨對城市社區(qū)黨的建設的認識不斷深化。然而，城市社區(qū)黨組織也曾面臨“虛化、弱化、邊緣化”[9]的情況。從結構層面來看，完善城市社區(qū)黨組織的組織結構要做到配齊配強社區(qū)黨組織的領導班子、培養(yǎng)堅強有力的社區(qū)支部骨干和加大對城市社區(qū)的政策支持和資源投入，吸引優(yōu)秀青年到社區(qū)工作。

1.配齊配強社區(qū)黨組織的領導班子，提高黨建引領社區(qū)治理效能。具體做法是：社區(qū)書記要實行“黨政分開”。社區(qū)黨組織要嚴格把好“黨建引領社區(qū)治理”這個“方向盤”，將具體的行政事務放權給“行政”職能部門，這樣才能保證其從社區(qū)治理“執(zhí)行者”的角色中抽離出來，成為真正意義上貫徹和執(zhí)行黨的路線方針政策的“引領者”“服務者”“協(xié)調(diào)者”。這樣可以調(diào)動社區(qū)多元主體參與社區(qū)治理的主動性和積極性，充分發(fā)揮城市社區(qū)黨建“引領”社區(qū)治理的功能，從而實現(xiàn)社區(qū)治理效能最大化。

2.培養(yǎng)堅強有力的社區(qū)支部骨干，打造一支和諧有為的支部團隊。要更新社區(qū)支部的年齡結構。社區(qū)支部應該朝“老中青比例協(xié)調(diào)均衡”的方向合理安排社區(qū)支部成員，注重培養(yǎng)社區(qū)支部青年骨干，避免出現(xiàn)“青黃不接”的情況。同時，要制定相關制度明確社區(qū)支部成員的最高年齡上限和任期年限。要協(xié)調(diào)社區(qū)支部成員之間的不同意見。社區(qū)支部對社區(qū)公共事務做出重大決策之時，既要尊重支部老年成員的經(jīng)驗傳授，也要注重支部年輕黨員創(chuàng)新社區(qū)治理的新思路新舉措，在保證社區(qū)支部成員充分討論的前提下，就切實解決好社區(qū)治理中的“真問題”獻計獻策，充分展示出社區(qū)支部骨干和團隊成員的團結與協(xié)作能力，從而提高社區(qū)支部領導力。

3.要加大對城市社區(qū)的政策支持和資源投入，吸引優(yōu)秀青年到社區(qū)工作。一是為城市社區(qū)工作人員提供基本的物質保障。馬克思指出，“人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。”[10]所以，滿足社區(qū)工作者基本的物質生活需要是基礎和前提，這也是確保社區(qū)治理正常運轉的重要保障。二是完善相關體制機制，確保社區(qū)優(yōu)秀人才“引得來”“干得好”“留得住”“上得去”。近年來，黨在優(yōu)化城市社區(qū)干部隊伍上采取了一些措施，例如“儲備干部”計劃、“居委會書記”干滿兩屆可以申請事業(yè)編制等，都起到了正向推動作用。三是營造關心社區(qū)、尊重社區(qū)的社會文化氛圍，讓青年在社區(qū)工作中不僅感受到職業(yè)的成就感和榮譽感，還能感受到職業(yè)的社會認同感。這樣，青年才會走進社區(qū)、熱愛社區(qū)，服務社區(qū)、扎根社區(qū)。

（二）轉變社區(qū)黨組織工作方式，發(fā)揮黨員先鋒模范作用

社區(qū)黨組織是依靠服務群眾來鞏固領導核心地位，并在服務群眾的過程中凝聚人心。因此，社區(qū)黨組織應該轉變工作方式，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，在社區(qū)治理過程中塑造其領導權威，從而提高自身領導力。

1.提高社區(qū)黨組織領導力。在推進基層治理現(xiàn)代化進程中，社區(qū)黨組織要發(fā)揮“非權力權威”影響力，[11]促進民主協(xié)商，實現(xiàn)社區(qū)黨組織工作方式方法民主化，從而提高社區(qū)黨組織領導力。

一是社區(qū)黨組織要引導居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司等社區(qū)組織主動公開關涉居民切實利益的公共事務，尤其是社區(qū)重大事項決策的制定和執(zhí)行、社區(qū)公共收益的收支情況、維修基金等容易激發(fā)民眾矛盾的公共事務。同時，要推動社區(qū)各行為主體積極化解社區(qū)矛盾、及時解決問題。若居民們對社區(qū)某些公共事務存在異議或者建議，相關工作人員應當就具體問題做出合理的解釋或處理，以保證居民的知情權、參與權和合理利益訴求得到真正地實現(xiàn)。

二是居民對社區(qū)黨組織和社區(qū)黨員干部的監(jiān)督評議不能流于形式，要做到落實落地。居民參與監(jiān)督評議，即可以聽取群眾關于社區(qū)治理的聲音，這是一種下級對上級的新型有效評價。對于不斷更新的現(xiàn)代城市社區(qū)自治來說，居民行使監(jiān)督權，更能體現(xiàn)居民參與和居民自治，也能更好地反映社區(qū)自治的發(fā)展方向。

三是社區(qū)黨組織通過黨建活動來服務群眾和凝聚人心，實現(xiàn)黨建活動方式的民主化。上海市江川路街道的“團隊黨建”依托社區(qū)團隊，建立起了基于“趣緣”紐帶的居民間的有機聯(lián)系，居民通過社區(qū)團隊來參與社區(qū)治理活動，實現(xiàn)了小區(qū)的自治和共治，這是社區(qū)黨組織探索工作方式方法民主化的有益實踐。[12]

2.充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用。社區(qū)支部是黨的神經(jīng)末梢，社區(qū)黨員是黨的路線方針政策的執(zhí)行者和落實者。

首先，社區(qū)黨員要做到“政治過硬”。旗幟鮮明地“講政治”是一名黨員應該具備的基本政治素養(yǎng)。社區(qū)黨員在任何時候都要堅守黨性原則，時刻謹記全心全意為人民服務的宗旨，時刻發(fā)揚“走在前頭、干在前頭”、不計個人得失、無私奉獻的政治品格。因此，社區(qū)黨員干部要主動加強政治理論學習，提升政治素養(yǎng)和職業(yè)道德，真正做到以人民為中心，在社區(qū)治理實踐中堅決杜絕形式主義和官僚作風。

社區(qū)黨員干部要做到“能力過硬”。社區(qū)黨員務必保持持續(xù)學習的狀態(tài)，不斷學習國家治理和社區(qū)治理等方面的理論知識，熟悉和掌握現(xiàn)代社區(qū)治理的方式方法。通過授課培訓和實踐參與等手段，豐富和充實社區(qū)黨員干部的業(yè)務知識，不斷增強其社區(qū)治理能力。

社區(qū)黨員干部要做到“責任過硬”。針對社區(qū)治理中的重點難點問題，黨員干部要主動克服困難、勇闖險關、拼搏進取，做到不忘初心、牢記使命、真抓實干，為社區(qū)重大經(jīng)濟社會事務治理履職盡責。社區(qū)黨組織要針對不同類型社區(qū)組織涉及的具有不同特點的治理事務，細化黨員干部的責任分工，建立健全符合本社區(qū)實際情況的責任體系。

此外，還應以工作制度、集體決策、具體規(guī)定等方式建立健全獎懲機制，強化黨員干部參與社區(qū)治理的責任感，激勵和督促其在社區(qū)治理中發(fā)揮先鋒模范作用，進而提高社區(qū)黨組織的領導力。

（三）凈化政治生態(tài)，營造風清氣正、互助友愛的社區(qū)文化氛圍

凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，營造風清氣正、互助友愛的社區(qū)文化氛圍，為社區(qū)黨組織領導力提升提供良好的外部環(huán)境。主要從以下三個方面著手：

1.要加強對社區(qū)黨員的思想教育，建設一支忠誠、干凈、擔當?shù)狞h員干部隊伍。一是要加強對社區(qū)黨員進行黨性教育，堅持學習《共產(chǎn)黨宣言》等馬克思主義經(jīng)典著作，學習習近平新時代中國特色社會主義思想，不斷更新社區(qū)黨員的思想觀念，通過理論學習來武裝其頭腦。二是要加強對社區(qū)黨員進行正確的權力觀教育。黨的合法性來源于廣大人民群眾的擁護和支持，社區(qū)黨員干部公共權力的獲得也是來自于廣大人民群眾的“授予”。因此，社區(qū)黨員干部要樹立正確的權力觀，要時刻謹記“全心全意為人民服務”的根本宗旨，將黨中央提出的“情為民所系、利為民所謀、權為民所用”的要求落到基層實處。

2.要充分發(fā)揮群眾對社區(qū)黨員干部的監(jiān)督權，建立起一道制度監(jiān)督“防護墻”。制度治黨是全面從嚴治黨的根本保障，制度的執(zhí)行才能彰顯出制度的生命力。人民群眾實行對社區(qū)黨員干部的監(jiān)督權則充分體現(xiàn)出制度治黨的實效。當廣大居民群眾以“公平正義”之名揮出“監(jiān)督之劍”之時，無形之中為營造良好的黨內(nèi)政治生態(tài)建立起一道“防護墻”。因此，既要加強對社區(qū)黨員干部的教育，又要發(fā)揮居民群眾對社區(qū)黨員干部的監(jiān)督權，增強二者在社區(qū)治理過程中的主體性力量，如此才能為社區(qū)黨組織領導力的提升提供堅實的主體力量，進而推進基層治理現(xiàn)代化。

3.要推進社區(qū)公共價值的形成，凝聚社區(qū)思想共識。一是要發(fā)揮馬克思主義、習近平新時代中國特色社會主義思想對美好生活觀的價值引領。當前，我國的社會主要矛盾已經(jīng)轉化為發(fā)展不平衡不充分與人民對美好生活向往之間的矛盾?？梢哉f，美好生活觀已經(jīng)構成了社區(qū)治理實踐的具體指導理念。要發(fā)揮馬克思主義、習近平新時代中國特色社會主義思想對美好生活觀的價值引領。二是形成社區(qū)公共價值。社區(qū)里各種各樣的社會關系是在社區(qū)治理過程中形成并得以維系的，需要有社區(qū)公共價值來發(fā)揮作用。一般來說，《社區(qū)公約》《居民守則》等對倡導社區(qū)公共價值具有正向作用。社區(qū)黨組織要引領社區(qū)多元主體各司其職，以社區(qū)規(guī)范性公共價值規(guī)約社區(qū)多元主體，為營造風清氣正、互助友愛的社區(qū)氛圍而共同努力。