百年大黨鄉(xiāng)村治理的探索實(shí)踐與基本經(jīng)驗(yàn)

王義娜

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展加速推進(jìn)，城鄉(xiāng)利益格局深刻調(diào)整，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深刻變革，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了前所未有的巨大活力，農(nóng)民訴求更加多元化、復(fù)雜化，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)及治理模式提出了新的挑戰(zhàn)?；仡欀袊?guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村治理的探索實(shí)踐，總結(jié)鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理具有重要意義。

一、百年大黨鄉(xiāng)村治理的探索實(shí)踐

鄉(xiāng)村治理不是一個(gè)新概念,其實(shí)踐活動(dòng)縱貫古今。上世紀(jì)90年代，隨著“治理”一詞在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)及社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域的興起，國(guó)內(nèi)學(xué)界在研究村民自治基礎(chǔ)上，逐步將“鄉(xiāng)政”和“村治”兩個(gè)維度與治理理論相融合，形成了“鄉(xiāng)村治理”的概念，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的有機(jī)組成部分。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是一個(gè)發(fā)展的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，包含著現(xiàn)代化發(fā)展的要素，它們之間相互聯(lián)系、各自分工、共同作用于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程當(dāng)中。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的探索實(shí)踐，在不同歷史時(shí)期體現(xiàn)出不同歷史特點(diǎn)。

（一）新民主主義革命時(shí)期:建立鄉(xiāng)村政權(quán)重塑鄉(xiāng)村秩序

新民主主義革命時(shí)期，毛澤東旗幟鮮明地指出：“農(nóng)民在全國(guó)總?cè)丝谥写蠹s占百分之八十，是現(xiàn)時(shí)中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要力量”。[1]中國(guó)共產(chǎn)黨一開(kāi)始就把最廣大農(nóng)民作為革命的主體力量，把教育、喚醒、動(dòng)員、關(guān)注農(nóng)民作為工作重點(diǎn)。尤其毛澤東通過(guò)對(duì)農(nóng)村農(nóng)民持久深入的調(diào)查，了解農(nóng)民疾苦、立場(chǎng)和訴求，提出了符合國(guó)情的政治主張和斗爭(zhēng)策略，開(kāi)辟了“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”的革命道路理論。在這一理論思想指導(dǎo)下，黨在農(nóng)村建立革命根據(jù)地廣泛建立鄉(xiāng)村政權(quán)，把農(nóng)民組織起來(lái)，建立了一支中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村政權(quán)。尤其1947年頒布實(shí)施的《中國(guó)土地法大綱》，解決了農(nóng)村農(nóng)民的土地問(wèn)題。在此基礎(chǔ)之上，鄉(xiāng)村政權(quán)積極開(kāi)展民主建設(shè)工作，建立、完善人民代表會(huì)議制度，加強(qiáng)和鞏固了農(nóng)村新型基層政權(quán)，重塑了鄉(xiāng)村治理秩序。[2]

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期:公社化制度對(duì)鄉(xiāng)村政治的改造

新中國(guó)成立后，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以國(guó)家政權(quán)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理模式逐步走向正軌，鄉(xiāng)村政權(quán)和治理秩序逐步穩(wěn)定。1950年黨中央通過(guò)了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，建立基本制度，明確規(guī)定鄉(xiāng)、村政權(quán)。1954年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》也明確規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是最基層的行政單位”。1958年，《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》頒布實(shí)施，鄉(xiāng)政府相繼取消，全國(guó)廣泛建立人民公社。人民公社化制度對(duì)鄉(xiāng)村政治的改造體現(xiàn)在方方面面：將村一級(jí)行政力量合一，國(guó)家力量深入鄉(xiāng)村最基層，深度改變了鄉(xiāng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系，重塑了農(nóng)民的行動(dòng)規(guī)則與社會(huì)空間。這個(gè)時(shí)期，人民公社制度實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村一元治理、國(guó)家權(quán)力的下沉及黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)村資源得以整合分配。這一時(shí)期，農(nóng)村的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和農(nóng)田水利以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)家動(dòng)員能力等得到發(fā)展，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

（三）改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期：三元共治格局到中堅(jiān)農(nóng)民治村

改革開(kāi)放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)民勞動(dòng)的積極性和效率，釋放了家庭剩余勞動(dòng)力，國(guó)家制度層面對(duì)農(nóng)民進(jìn)城自由流動(dòng)的限制也逐步消除。1982年，國(guó)家以憲法形式確定了鄉(xiāng)作為一級(jí)政權(quán)、村作為自治單位；《村民委員會(huì)組織法》1987年出臺(tái)，村民自治逐步實(shí)施。此后，鄉(xiāng)村治理的空間日益增長(zhǎng)，逐步發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主導(dǎo)、村“兩委”自治、村民參與治理的三元共治的鄉(xiāng)村治理格局。社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，尤其20世紀(jì)90年代后，國(guó)家工業(yè)能力的空前提升以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的高速推進(jìn)，使得工業(yè)需求勞動(dòng)力和城市人口容納力呈幾何式增長(zhǎng)，給農(nóng)村剩余勞動(dòng)力走出農(nóng)村謀求更好生計(jì)創(chuàng)造了條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求下大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力迅速外流，而中老年尤其是老年勞動(dòng)力成為維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和秩序的主力軍。一些留守的中青年勞動(dòng)力通過(guò)流轉(zhuǎn)土地開(kāi)展適度規(guī)模耕作，逐漸成為鄉(xiāng)村社會(huì)的中堅(jiān)力量，對(duì)于發(fā)展村莊建設(shè)、維系鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系以及宣傳執(zhí)行國(guó)家政策等都具有積極作用和基本能力。中堅(jiān)農(nóng)民治村是20世紀(jì)90年代后中國(guó)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重要特征，也是鄉(xiāng)村治理有序的核心機(jī)制。[3]

（四）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代：多元主體參與推動(dòng)形成更加有效的鄉(xiāng)村治理體系

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是繼農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、科技現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化“四個(gè)現(xiàn)代化”后中國(guó)發(fā)展的“第五個(gè)現(xiàn)代化”要求?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出：“現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以保障和改善農(nóng)村民生、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定作為根本目的，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐為現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，采取黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，全面提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平?！盵4]黨的十八大以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理體系的完善，也使得國(guó)家治理重心得以有序下移?！暗谝粫?shū)記”“駐村工作隊(duì)”等干部“嵌入式駐村”的方式，為鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了新鮮血液；鄉(xiāng)村協(xié)作扶貧的治理框架，形成了政府體系內(nèi)多層級(jí)、跨部門的扶貧治理網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)對(duì)涉農(nóng)資金進(jìn)行更加規(guī)范和有效的管理。事業(yè)單位、社會(huì)組織、合作社、第三方機(jī)構(gòu)、企業(yè)等多元主體參與推動(dòng)了治理方式的變革，形成更加有效的鄉(xiāng)村治理體系。

黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作岀了具體的戰(zhàn)略部署，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展注入新動(dòng)能。[5]隨著鄉(xiāng)村振興工作的深入推進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村在干部配備、資金投入、公共服務(wù)等方面將處于優(yōu)先發(fā)展的地位，工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系將改變單一的鄉(xiāng)村治理，逐步構(gòu)建完善的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，形成更加完善有效、多元共治的新型鄉(xiāng)村治理體系。

二、加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗(yàn)

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障。鄉(xiāng)村治理水平的高低直接影響著國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，也影響著黨執(zhí)政根基的鞏固和農(nóng)民群眾利益的維護(hù)。百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨取得了鄉(xiāng)村治理的一系列重大成就，也積累了推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以維護(hù)農(nóng)民根本利益為前提

回顧百年鄉(xiāng)村治理歷程，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，維護(hù)農(nóng)民的根本利益，注重發(fā)揮農(nóng)民主體作用，注重貫徹為了群眾、依靠群眾、組織群眾的辯證邏輯。

100多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村建設(shè)中領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾，完成四大歷史性任務(wù)。一是實(shí)現(xiàn)了耕者有其田的千年夢(mèng)想，解決了農(nóng)村農(nóng)民土地問(wèn)題。二是端穩(wěn)了14億中國(guó)人的飯碗，解決了全國(guó)人民吃飯的問(wèn)題。三是脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，歷史性地解決了農(nóng)村絕對(duì)貧困問(wèn)題。四是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，關(guān)鍵在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅能為鄉(xiāng)村治理提供方向引領(lǐng)，也能為鄉(xiāng)村治理提供制度設(shè)計(jì)和政策保障。尤其新時(shí)代新階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，更要充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，扎實(shí)有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。

（二）增加制度供給，為鄉(xiāng)村治理提供保障

鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)體系中，制度是保障治理的基礎(chǔ)性要素。在我國(guó)廣大農(nóng)村已經(jīng)運(yùn)行了20多年的村民自治制度，迫切需要在新的歷史條件下加以深化和完善，升級(jí)為新型的充滿活力的村級(jí)治理制度。構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)，關(guān)鍵在于將多元利益主體通過(guò)權(quán)力共享，使其獲得更多參與村級(jí)公共事務(wù)管理的權(quán)利和機(jī)會(huì)。必須在承認(rèn)參與主體利益多元化差別和訴求合理性的基礎(chǔ)上，建立開(kāi)放的、促進(jìn)權(quán)利和機(jī)會(huì)平等的民主參與制度和公共需求的有效表達(dá)機(jī)制。公民通過(guò)協(xié)商辯論、批判參加公共事務(wù)、是民主治理的重要形式。[6]優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織及其他組織的合作博弈機(jī)制，傳播平等、協(xié)商、理性討論社會(huì)問(wèn)題的合作理念，適時(shí)出臺(tái)規(guī)范農(nóng)村各類組織關(guān)系的規(guī)章條例，建立多元溝通協(xié)商機(jī)制。

（三）融合正式與非正式制度，實(shí)現(xiàn)法治與德治共治新模式

一是推進(jìn)正式與非正式制度的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)治理優(yōu)勢(shì)的最大化。正式制度代表著國(guó)家的治理力量，主要由法律、法規(guī)、政策、規(guī)章等因素構(gòu)成，體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力和治理方向。非正式制度承載著民間的規(guī)制力量，是在長(zhǎng)期的生活實(shí)踐中被人們認(rèn)可的民俗習(xí)慣、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、道德規(guī)范和意識(shí)形態(tài)等。非正式制度有著本土化和更能被村民所接受的優(yōu)勢(shì)，尤其對(duì)于調(diào)節(jié)鄉(xiāng)土熟人社會(huì)中的人際關(guān)系非常奏效。鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐表明，必須要以正式制度的價(jià)值取向?yàn)橐龑?dǎo)，加強(qiáng)對(duì)非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內(nèi)的相互支撐、相互補(bǔ)充的動(dòng)態(tài)開(kāi)放治理體系。

二是推進(jìn)法治與德治的融合，實(shí)現(xiàn)治理模式的創(chuàng)新。法治是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系的應(yīng)有之義，德治是健全鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系的情感支撐。堅(jiān)持法治為本，樹(shù)立法治理念，強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、生態(tài)環(huán)境治理等方面的權(quán)威地位，已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)代化不可逆的要求。法治與德治兩者的目標(biāo)是一致的，都是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的良性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)善治的治理目標(biāo)。兩者在功能上各有側(cè)重點(diǎn)，法治主要依靠國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)保證治理實(shí)效，強(qiáng)調(diào)外在控制的剛性；德治主要依靠自律、社會(huì)輿論來(lái)確保治理效果，偏重于內(nèi)心約束的柔性。剛?cè)岵?jì)才能讓治理事半功倍。

（四）吸引精英人才力量，構(gòu)建多元治理主體新格局

一是重塑鄉(xiāng)村生產(chǎn)與生活面貌吸引精英返鄉(xiāng)回流。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化離不開(kāi)精英的力量。當(dāng)今現(xiàn)代化進(jìn)程下，受教育程度較高的精英，更快地接受了新的文化理念、生活觀念和生活方式，享受到了環(huán)境整潔、生活便利、文化豐富等，已經(jīng)養(yǎng)成了高品質(zhì)生活的習(xí)慣和更高層次的價(jià)值追求。必須重新塑造鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，增強(qiáng)公共服務(wù)供給，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)互聯(lián)互通。側(cè)重生產(chǎn)，改善農(nóng)村交通物流設(shè)施條件、加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代能源體系、打牢鄉(xiāng)村信息化基礎(chǔ)；側(cè)重生活，提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境質(zhì)量、加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)、優(yōu)化農(nóng)村公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、加速推進(jìn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化與現(xiàn)代鄉(xiāng)村文化相融合。以便利的生產(chǎn)條件和舒適的生活條件吸引精英返鄉(xiāng)，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理人才的支撐。

二是調(diào)整人才引進(jìn)政策，壯大“嵌入式”治理力量。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化離不開(kāi)人才，治理水平與治理人才是成正比的。要調(diào)整人才政策，拓寬職業(yè)發(fā)展空間，發(fā)展職業(yè)種類，完善人才晉升考核機(jī)制，加大財(cái)政投入和改善發(fā)展環(huán)境，吸引人才回鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)。只有放寬政策，運(yùn)用政策吸引力，才能吸引那些各具特色且有熱情有動(dòng)力有想法有能力的現(xiàn)代青年人才回流。要運(yùn)用區(qū)分類別多樣化的激勵(lì)機(jī)制，讓人才在建設(shè)家鄉(xiāng)的過(guò)程中能夠充滿動(dòng)力，更好地嵌入到鄉(xiāng)村治理全過(guò)程，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化快速發(fā)展。

三是搭建多元主體結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元共治格局。鄉(xiāng)村治理是系統(tǒng)性工程，需要多元主體合力共治。在鄉(xiāng)村治理中，要著力推動(dòng)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的工作格局。加強(qiáng)村級(jí)黨組織、村民自治組織、市場(chǎng)組織（如企業(yè)、合作社等）、社會(huì)服務(wù)組織、群眾互助組織、公益服務(wù)組織、村民社群組織等多元主體的建設(shè)和培育，搭建起“群治、綜治、共治”相結(jié)合、“自治、法治、德治”相融合的多元主體治理結(jié)構(gòu)。以全面推進(jìn)基層黨組織建設(shè)為切入點(diǎn)，切實(shí)提高黨支部和黨員在鄉(xiāng)村治理中服務(wù)引領(lǐng)能力，優(yōu)化組織設(shè)置，整合黨建資源，強(qiáng)化力量?jī)?chǔ)備。積極構(gòu)建各類組織有效參與鄉(xiāng)村治理的平臺(tái)和渠道，讓各類組織都能發(fā)揮自身的功能和作用，切實(shí)保障各類組織的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，協(xié)同解決其發(fā)展面臨的各種問(wèn)題，滿足村民多元需求。