省會(huì)城市綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)路徑研究
——以濟(jì)南市為例

趙銘申 于 振

黨的十九大報(bào)告對(duì)新時(shí)代交通運(yùn)輸發(fā)展做出重要部署，首次明確提出建設(shè)“交通強(qiáng)國(guó)”的發(fā)展戰(zhàn)略。2019年9月，《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》明確要建成“人民滿意、保障有力、世界前列”的交通強(qiáng)國(guó)總目標(biāo)，著力打造“三張交通網(wǎng)”和“兩個(gè)交通圈”。2021年2月，《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》對(duì)加快建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)、構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)提出了新的更高要求。濟(jì)南市作為省會(huì)城市，2021年2月出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略的實(shí)施意見》，明確提出建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)樣板城市、加快省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展目標(biāo)。面對(duì)發(fā)展機(jī)遇，濟(jì)南市要加快構(gòu)建現(xiàn)代化綜合立體交通網(wǎng)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，當(dāng)好新時(shí)代全省走在前列的排頭兵。

一、省會(huì)城市構(gòu)建綜合立體交通網(wǎng)的重要意義

綜合立體交通網(wǎng)是一項(xiàng)龐大且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其規(guī)劃的核心是體現(xiàn)區(qū)域路網(wǎng)的“綜合、一體、立體”，即各運(yùn)輸方式之間及方式內(nèi)部的有機(jī)融合與協(xié)調(diào)，達(dá)到客運(yùn)“零換乘”和貨運(yùn)“無縫銜接”的效果。落實(shí)交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略部署，啟動(dòng)交通強(qiáng)市戰(zhàn)略，全面統(tǒng)籌“鐵陸空地水”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快構(gòu)建互聯(lián)互通、高效便捷的綜合立體交通網(wǎng)，全面提升與京津冀、長(zhǎng)三角、黃河流域、環(huán)渤海等國(guó)內(nèi)重要城市群互動(dòng)聯(lián)系，對(duì)于增強(qiáng)濟(jì)南都市圈乃至全省的輻射力和影響力，具有十分重要的意義。

（一）推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要、國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略賦予濟(jì)南新的發(fā)展使命和黃河流域中心城市的新定位，要求構(gòu)建以濟(jì)南為起點(diǎn)的“一字型”東西向大通道。新發(fā)展格局和國(guó)家戰(zhàn)略部署為濟(jì)南交通發(fā)展帶來新機(jī)遇，要求濟(jì)南進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域要素集聚能力，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，切實(shí)發(fā)揮黃河流域中心城市和山東半島龍頭作用。

（二）建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)樣板城市的必然選擇

交通運(yùn)輸部已將山東省列入第一批交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)試點(diǎn)，要求在港口智慧大腦平臺(tái)及自動(dòng)化碼頭、綜合交通體制機(jī)制改革等方面取得突破性進(jìn)展，為交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。濟(jì)南作為山東省會(huì)城市，要搶抓交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)機(jī)遇，結(jié)合城市特點(diǎn)和實(shí)際，盡快形成一批重點(diǎn)示范工程，積極爭(zhēng)取國(guó)家更多政策支持，加快交通強(qiáng)國(guó)樣板城市建設(shè)。

（三）優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的堅(jiān)實(shí)保障

山東省委、省政府提出實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略，支持濟(jì)南新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)省會(huì)，加快建設(shè)黃河流域中心城市，要求高水平建設(shè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換起步區(qū)，做大做強(qiáng)做優(yōu)省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈。這要求濟(jì)南強(qiáng)化交通樞紐輻射引領(lǐng)作用，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局。

二、濟(jì)南綜合立體交通網(wǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

濟(jì)南市著力建設(shè)人民滿意交通，在綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)輸服務(wù)提升、“大交通”體制改革等方面取得重大突破，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)歷史新高，綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)取得較大進(jìn)展，但也面臨一些挑戰(zhàn)。

（一）濟(jì)南綜合立體交通網(wǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，濟(jì)南市交通運(yùn)輸綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，交通網(wǎng)絡(luò)不斷完善、功能布局不斷優(yōu)化、服務(wù)能力明顯提升。交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展建設(shè)提高了地方基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平，改善了城鄉(xiāng)居民出行環(huán)境，拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

1.交通網(wǎng)初具規(guī)模。濟(jì)南交通基礎(chǔ)設(shè)施完成投資占全市基礎(chǔ)設(shè)施投資額的三分之二，是助推濟(jì)南高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極?？偫锍?46公里的“三環(huán)十二射”高快一體路網(wǎng)規(guī)劃獲省政府批復(fù)。2020年底，全市公路通車?yán)锍踢_(dá)到18117.2公里，同比增加346.3公里，增加1.9%，公路密度每百平方公里176.9公里。濟(jì)南市境域內(nèi)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)673.3公里，交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量和覆蓋率顯著提升；每天約有21萬人坐火車進(jìn)出濟(jì)南，300趟高鐵直達(dá)全國(guó)254個(gè)城市；每天約有4.8萬人乘飛機(jī)進(jìn)出濟(jì)南，濟(jì)南國(guó)際機(jī)場(chǎng)擁有204條航線，通達(dá)120個(gè)城市，到達(dá)28個(gè)國(guó)際城市和地區(qū)。2019年機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量達(dá)到1756萬人次；公共交通日均客運(yùn)量240萬人次，公交線路596條，近3年來年均新開公交線路50條。近年來，泉城交通實(shí)現(xiàn)“三項(xiàng)全國(guó)示范城市創(chuàng)建”，順利通過“全國(guó)綜合運(yùn)輸示范城市”“全國(guó)公交都市”“全國(guó)綠色交通城市”的驗(yàn)收，濟(jì)南交通運(yùn)輸服務(wù)水平獲得國(guó)家肯定，實(shí)現(xiàn)新跨越。

2.基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)加速提級(jí)擴(kuò)容。濟(jì)南市“交通支撐提升行動(dòng)”順利實(shí)施，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷刷新“濟(jì)南速度”。鐵路建設(shè)“3+3格局”全面展開，濟(jì)南東站、石濟(jì)客專、濟(jì)青高鐵相繼建成運(yùn)營(yíng)，濟(jì)萊、濟(jì)鄭、黃臺(tái)聯(lián)絡(luò)線加快建設(shè)，濟(jì)濱、濟(jì)棗、德商高鐵開工建設(shè)，總投資500余億元、總里程308公里，投資力度和建設(shè)規(guī)模前所未有；貨運(yùn)大北環(huán)、董家鐵路貨運(yùn)中心投運(yùn)，實(shí)現(xiàn)“客內(nèi)貨外”科學(xué)布局。濟(jì)南國(guó)際機(jī)場(chǎng)二期工程規(guī)劃建設(shè)加快推進(jìn)，高標(biāo)準(zhǔn)打造8000萬人次吞吐量的國(guó)際一流4F機(jī)場(chǎng)。加速構(gòu)建“三環(huán)十二射”高快一體路網(wǎng)。繞城大東環(huán)、濟(jì)泰、濟(jì)樂南延、青蘭(萊蕪)、京滬(萊蕪)等5條116公里高速公路建成通車，新開工濟(jì)南至高青、濟(jì)南至濰坊、大西環(huán)等3個(gè)項(xiàng)目，濟(jì)南跨步邁入“三環(huán)”時(shí)代。加快完善城市路網(wǎng)，近3年建成6條快速路、93條主次干路，打通109條瓶頸路。二環(huán)東（南）延、北園快速路西延等6條快速路建成通車，總長(zhǎng)115.7公里的“兩橫三縱”快速路成環(huán)成網(wǎng)。“三橋一隧”跨河通道加緊建設(shè)，助力濟(jì)南加速邁向“黃河時(shí)代”。小清河復(fù)航工程全面啟動(dòng)。復(fù)航工程開工建設(shè)，我省第一條通江達(dá)海的“黃金水道”將于2022年全線通航。

3.出行服務(wù)水平不斷提升。群眾便捷出行是重要的民生實(shí)事，是建設(shè)人民滿意交通的重要內(nèi)容。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快，對(duì)于交通出行運(yùn)營(yíng)服務(wù)提出更高要求。全市公交車8188輛，運(yùn)營(yíng)線路650條，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度13204.7公里，客運(yùn)量5.29億人次。持續(xù)優(yōu)化公交線網(wǎng)，新開線18條，定制公交358條，延時(shí)運(yùn)營(yíng)200余條，推出定制公交、公軌互通等優(yōu)惠便民政策，進(jìn)一步方便市民出行。軌道交通1號(hào)、2號(hào)、3號(hào)線開通運(yùn)行，濟(jì)南邁入軌道交通新時(shí)代。“四好農(nóng)村路”助力鄉(xiāng)村振興。新改建1700公里農(nóng)村公路、危橋改造21座，完成2196個(gè)村莊通戶道路硬化，基本實(shí)現(xiàn)“戶戶通”全覆蓋，為鄉(xiāng)村振興和決勝全面建成小康社會(huì)保駕護(hù)航。

4.大交通管理體制優(yōu)勢(shì)明顯。根據(jù)2019年機(jī)構(gòu)改革部署，全市建立了統(tǒng)籌“鐵陸空地水”綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)管理的“大交通”體制格局，負(fù)責(zé)推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，統(tǒng)籌管理或協(xié)調(diào)全市公共交通、軌道交通、鐵路運(yùn)輸、高速公路、航空運(yùn)輸、水路運(yùn)輸?shù)瘸青l(xiāng)交通運(yùn)輸和道路建設(shè)管理工作。經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革，濟(jì)南逐步建立起大交通一體化的管理體制，形成城鄉(xiāng)一體的大交通管理格局，實(shí)現(xiàn)了公共交通、軌道交通、鐵路運(yùn)輸、高速公路、航空運(yùn)輸、水路運(yùn)輸、道路運(yùn)輸?shù)热袠I(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，形成了交通運(yùn)輸政策、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、服務(wù)到應(yīng)急的一體化運(yùn)行模式。

（二）濟(jì)南綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

濟(jì)南綜合交通運(yùn)輸發(fā)展成效顯著，但同國(guó)家及區(qū)域戰(zhàn)略要求、人民對(duì)美好生活的向往之間還存在諸多發(fā)展不平穩(wěn)、不充分的問題。

1.傳統(tǒng)發(fā)展模式與新業(yè)態(tài)融合聯(lián)動(dòng)不足。濟(jì)南綜合交通運(yùn)輸發(fā)展模式較為傳統(tǒng)，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)新的形勢(shì)和要求，交通運(yùn)輸與新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域有待進(jìn)一步融合。與供給服務(wù)、需求對(duì)接、大數(shù)據(jù)共享利用效率、交通引領(lǐng)能力等聯(lián)動(dòng)方面有待進(jìn)一步提升。交通運(yùn)輸建設(shè)資金來源單一、有限，可持續(xù)的投融資機(jī)制較少，吸引民營(yíng)資本進(jìn)入交通投資領(lǐng)域的政策支持率低。目前，鐵路、民航、公路、公交、城市道路等交通設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)以政府投入為主，受建設(shè)體制等因素制約，投資、融資渠道少，社會(huì)資本難以涉足交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

2.交通綜合樞紐功能定位不夠明確。濟(jì)南作為國(guó)家綜合交通網(wǎng)絡(luò)樞紐節(jié)點(diǎn)城市的作用并不突出，功能完備、布局合理的一體化城市綜合交通樞紐規(guī)劃建設(shè)滯后，鐵路、公路、民航相互之間，各種交通方式與城市公共交通之間銜接不緊密，尚未形成與小汽車有競(jìng)爭(zhēng)力的公共交通體系，距離客運(yùn)“零距離換乘”、貨運(yùn)“無縫隙銜接”的目標(biāo)還有一定差距。內(nèi)河航道尚處于起步階段。濟(jì)南在國(guó)家綜合立體交通格局中的門戶樞紐地位急需進(jìn)一步提升。

3.城市結(jié)構(gòu)框架加劇交通擁堵。濟(jì)南城區(qū)形狀狹長(zhǎng)，東西長(zhǎng)、南北窄，帶狀城市結(jié)構(gòu)框架導(dǎo)致城市蔓延、車輛擁堵、鐘擺交通等問題，交通擁堵時(shí)間集中在早、晚高峰，90%堵點(diǎn)集中在老城主中心、副中心及周邊區(qū)域。城市道路整體規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏連續(xù)性，特別是老城區(qū)范圍內(nèi)道路分布與人口密度存在不合理現(xiàn)象；部分路段“機(jī)非混行”問題仍然突出，市區(qū)道路微循環(huán)網(wǎng)絡(luò)不夠暢通，支路和背街小巷利用率不高；城區(qū)道路與對(duì)外交通、公共交通的銜接仍存在薄弱環(huán)節(jié)；路網(wǎng)交通流量不均衡，上下班高峰期時(shí)段容易出現(xiàn)道路擁堵現(xiàn)象?？傮w上，交通擁堵狀況呈現(xiàn)出了常態(tài)化、全城化的發(fā)展趨勢(shì)。

三、省會(huì)城市綜合立體交通網(wǎng)發(fā)展路徑探析

交通運(yùn)輸是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“先行官”。在當(dāng)前時(shí)代背景下，應(yīng)對(duì)省會(huì)城市綜合立體交通網(wǎng)進(jìn)行合理規(guī)劃，真正實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使其真正成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的助推器。

（一）強(qiáng)化綜合立體交通網(wǎng)政策支持保障，規(guī)范執(zhí)法體制建設(shè)

加快鐵路、公路、水路等領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章、管理制度及規(guī)范性文件的修訂，推動(dòng)形成系統(tǒng)、科學(xué)、有效的制度化體系，不斷提升交通運(yùn)輸行業(yè)法治化水平。

完成綜合行政執(zhí)法改革各項(xiàng)任務(wù)，繼續(xù)推進(jìn)“四基四化”建設(shè)。創(chuàng)新執(zhí)法模式，推廣“交通融合+”執(zhí)法模式，加強(qiáng)行政執(zhí)法數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化建設(shè)。提高依法行政能力，嚴(yán)格落實(shí)交通綜合行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”。加大安全執(zhí)法力度，探索建立安全執(zhí)法機(jī)制，落實(shí)“凡檢查必執(zhí)法”要求，推動(dòng)安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查常態(tài)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。推動(dòng)執(zhí)法信息全域共享，建立聯(lián)席會(huì)商制度，共享執(zhí)法線索，探索開展省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈道路客運(yùn)、出租汽車客運(yùn)等一體化執(zhí)法。探索“交通+資源”“交通+旅游”等一體開發(fā)機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與綜合立體交通網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理。

（二）創(chuàng)新綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)方式，推進(jìn)設(shè)施服務(wù)數(shù)智治理

推進(jìn)綜合立體交通網(wǎng)多元化建設(shè)發(fā)展，鼓勵(lì)與地產(chǎn)、傳統(tǒng)商業(yè)、電子商務(wù)等領(lǐng)域開展需求定制合作開發(fā)。推進(jìn)董家鎮(zhèn)國(guó)際陸港、遙墻國(guó)際航空物流港以及黃河北岸現(xiàn)代物流樞紐協(xié)同發(fā)展，打造組合型國(guó)家物流樞紐。圍繞機(jī)場(chǎng)效能最大化和現(xiàn)代臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，研究推進(jìn)遙墻機(jī)場(chǎng)管理體制改革，健全機(jī)場(chǎng)與臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)管理體制機(jī)制。系統(tǒng)謀劃國(guó)家級(jí)新區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)、跨境電商等在濟(jì)南樞紐試點(diǎn)。強(qiáng)化與北京、上海、青島等綜合立體交通網(wǎng)聯(lián)動(dòng)，建設(shè)跨區(qū)域綜合立體交通網(wǎng)合作利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。積極引入跨國(guó)跨區(qū)域戰(zhàn)略合作主體，強(qiáng)化與國(guó)際國(guó)內(nèi)重要企業(yè)深度合作，打造一批具有融合載體孵化創(chuàng)新功能的平臺(tái)和實(shí)驗(yàn)室。強(qiáng)化與國(guó)內(nèi)外高端智庫(kù)、專業(yè)性研究機(jī)構(gòu)深度合作。

搭建高精度數(shù)字化交通基礎(chǔ)設(shè)施信息庫(kù)。利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、超級(jí)計(jì)算等新技術(shù)，推進(jìn)高精度遙感影像交通設(shè)施信息采集工作，完成全市交通基礎(chǔ)設(shè)施二維矢量化及三維建模，生成濟(jì)南市交通設(shè)施管理一張圖及全景影像，提供設(shè)施漫游、資產(chǎn)接收、安全監(jiān)測(cè)等服務(wù)工具。搭建重點(diǎn)橋梁BIM管理模型，實(shí)現(xiàn)全生命周期的細(xì)化管理。全面推動(dòng)綜合交通大數(shù)據(jù)中心體系應(yīng)用發(fā)展，搭建完成“1+1+4+N”智慧交通體系，充分發(fā)揮交通運(yùn)輸大數(shù)據(jù)中心采集、匯聚、共享和交換功能，挖掘數(shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)深度融合。建設(shè)一體化MaaS出行平臺(tái)，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”出行服務(wù)，實(shí)現(xiàn)交通出行全流程規(guī)劃、無縫銜接、一站式支付。

（三）完善綜合立體交通網(wǎng)重點(diǎn)交通樞紐建設(shè)投融資模式，營(yíng)造良好市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境

建立和完善綜合預(yù)算管理制度，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理和項(xiàng)目成本控制，統(tǒng)籌利用好各種財(cái)源，積極爭(zhēng)取專項(xiàng)資金等對(duì)重點(diǎn)交通樞紐建設(shè)的投資補(bǔ)助支持力度，提高資金集約利用效率。深化交通投融資改革，采用多元化方式拓寬融資渠道，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。在風(fēng)險(xiǎn)有效防控前提下，充分發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，有效應(yīng)用PPP模式，推進(jìn)樞紐建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。探索利用保險(xiǎn)資金投入樞紐項(xiàng)目建設(shè)新模式，探索設(shè)立綜合交通樞紐建設(shè)基金，發(fā)行綜合交通樞紐建設(shè)債券，擴(kuò)大融資能力。研究制定綜合交通樞紐土地分層供應(yīng)與儲(chǔ)備制度，建立綜合交通樞紐綜合開發(fā)利益共享及反哺機(jī)制，做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

營(yíng)造支撐引導(dǎo)綜合立體交通網(wǎng)與產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)等融合發(fā)展的良好市場(chǎng)環(huán)境，重點(diǎn)支持跨界融合性企業(yè)、具有物流鏈供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈組織創(chuàng)新企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新等企業(yè)發(fā)展。建設(shè)自主創(chuàng)新體系，大力培育具有資源整合能力的本土平臺(tái)類、樞紐類、交通運(yùn)輸類等上市公司、領(lǐng)軍企業(yè)、創(chuàng)新主體。鼓勵(lì)具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的運(yùn)輸企業(yè)向綜合物流服務(wù)商、供應(yīng)鏈企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持開展基礎(chǔ)設(shè)施、平臺(tái)等資源整合。堅(jiān)持合理審慎原則，創(chuàng)新靈活高效的監(jiān)管模式，支持依托綜合立體交通網(wǎng)的共享型、體驗(yàn)型新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展。