中國(guó)特色法律援助制度論綱

吳 羽（華東政法大學(xué)刑事法學(xué)院副教授）

我國(guó)現(xiàn)代意義上的法律援助制度采取自上而下的方式設(shè)立。1995年11月9日，廣州市法律援助中心成立，這是我國(guó)最早設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)；①秋實(shí)：《廣州市法律援助中心掛牌開業(yè)》，《中國(guó)律師》，1995年第12期。1996年12月18日，司法部法律援助中心的成立成為我國(guó)法律援助制度建立的標(biāo)志性事件；②宮曉冰、高貞：《中國(guó)法律援助制度的實(shí)踐、探索與前景（上） 》，《當(dāng)代司法》，1997年第6期。2008年，司法部法律援助工作司成立，標(biāo)志著我國(guó)法律援助管理體制進(jìn)一步完善健全。從法律制度層面來(lái)看，1997年《刑事訴訟法》首次對(duì)法律援助作出原則性規(guī)定；2003年9月1日實(shí)施的《法律援助條例》是我國(guó)第一部專門規(guī)定法律援助的行政法規(guī)，它確立了法律援助制度的基本框架，強(qiáng)化了司法行政領(lǐng)域中法律援助工作的規(guī)范化運(yùn)行；2022年1月1日施行的《法律援助法》是我國(guó)第一部專門規(guī)定法律援助的國(guó)家法律，也是中國(guó)特色法律援助制度形成的重要標(biāo)志，從此法律援助工作進(jìn)入“國(guó)家法時(shí)代”?！斗稍ā肥且徊俊胺家饷馈钡姆桑貙⑦M(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)特色法律援助制度的發(fā)展，從而更好地維護(hù)公民的合法權(quán)益。必須指出的是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)高質(zhì)量的法律服務(wù)需求與日俱增，中國(guó)特色法律援助制度的發(fā)展也面臨新的挑戰(zhàn)。本文將闡釋中國(guó)特色法律援助制度的宗旨、基本原則以及基本框架，在此基礎(chǔ)上探討中國(guó)特色法律援助制度的實(shí)施與完善問題。

一、中國(guó)特色法律援助制度的宗旨與原則

法律援助是公共法律服務(wù)的組成部分，“以人民為中心”是中國(guó)特色法律援助立法與實(shí)踐的必然要求，也是中國(guó)特色法律援助制度最大特色和優(yōu)勢(shì)所在，顯然，我國(guó)法律援助范圍的不斷擴(kuò)大是“以人民為中心”思想的邏輯結(jié)果。就刑事法律援助范圍而言，1997年《刑事訴訟法》規(guī)定的通知辯護(hù)僅限于審判階段被告人可能被判處死刑的刑事案件，《法律援助法》將其擴(kuò)展至偵查、審查起訴階段犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無(wú)期徒刑、死刑的刑事案件，而且死刑復(fù)核案件被納入法律援助的范圍，值班律師的法律幫助服務(wù)也覆蓋于所有犯罪嫌疑人、被告人。就民事行政法律援助而言，《法律援助法》首次規(guī)定了免于經(jīng)濟(jì)困難條件審查的事項(xiàng)范圍。從實(shí)踐層面來(lái)看，2003年全國(guó)共辦理法律援助案件166433件。③蔣建峰、郭婕：《2003年全國(guó)法律援助統(tǒng)計(jì)分析》，《中國(guó)司法》，2004年第3期。2018年則達(dá)到1452534件。④樊崇義、施漢生：《中國(guó)法律援助制度發(fā)展報(bào)告No.1（2019）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第36頁(yè)?！斗稍ā芬?guī)定的其他諸多制度也體現(xiàn)了“以人民為中心”的思想。例如，公民獲得法律援助需先行申請(qǐng)，但開具經(jīng)濟(jì)困難證明條件較為煩瑣，從而加大了公民獲得法律援助的難度，《法律援助法》規(guī)定了信息共享查詢和個(gè)人誠(chéng)信承諾兩種經(jīng)濟(jì)困難狀況的核查方式，經(jīng)濟(jì)困難審查從“證明審查制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢f(shuō)明核查制”，這大大降低了公民獲得法律援助的難度。再如，《法律援助法》還規(guī)定了先行提供法律援助、為特定群體提供便利服務(wù)、委托辯護(hù)優(yōu)先等制度。

遵循“以人民為中心”的宗旨，中國(guó)特色法律援助制度的基本原則包括：其一，尊重和保障人權(quán)原則。司法活動(dòng)關(guān)涉公民的生命權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等重要權(quán)利，法律援助是保障公民人權(quán)的重要制度設(shè)計(jì)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“完善法律援助制度”作為“完善人權(quán)司法保障制度”的重要組成部分，中國(guó)特色法律援助制度以尊重和保障人權(quán)為基本原則。其二，維護(hù)社會(huì)公平正義原則。只有社會(huì)公平正義，社會(huì)才能和諧穩(wěn)定，而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，應(yīng)以司法公正為前提和基本保障。在刑事司法活動(dòng)中，被追訴者往往無(wú)法自行進(jìn)行有效辯護(hù)，律師對(duì)他們而言是“必需品”，我國(guó)刑事法律援助制度旨在保障沒有委托辯護(hù)律師的被追訴者的權(quán)利，從而最大限度地避免冤假錯(cuò)案的發(fā)生，維護(hù)司法公正，促進(jìn)社會(huì)公平正義。其三，遵循公開、公平、公正原則。公開原則主要是指有關(guān)法律援助的規(guī)范性文件應(yīng)予以公開，法律援助案件的辦理、考核、監(jiān)管、經(jīng)費(fèi)使用等事項(xiàng)也應(yīng)予以公開；公平原則意味著任何公民依法平等地享有獲得法律援助的機(jī)會(huì)，不能因身份、經(jīng)濟(jì)條件、民族等因素受到區(qū)別對(duì)待；公正原則要求法律援助工作人員秉持客觀公正的立場(chǎng)，保障公民依法獲得法律援助。公開、公平、公正原則緊密相連，要實(shí)現(xiàn)公平、公正，離不開公開。

二、中國(guó)特色法律援助制度的基本框架

在不到30年的時(shí)間里，中國(guó)特色法律援助制度已然建成，其在保障公民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義方面發(fā)揮了重要的作用。中國(guó)特色法律援助制度是一個(gè)系統(tǒng)性的制度體系，其基本框架主要體現(xiàn)如下。

第一，國(guó)家作為法律援助的責(zé)任主體。“法律援助責(zé)任的歸屬，決定著建立和實(shí)施這一制度的一些帶有根本性的重大問題。”⑤宮曉冰：《中國(guó)法律援助立法研究》，中國(guó)方正出版社2001年版，第20頁(yè)。在法律援助制度體系中，國(guó)家責(zé)任具有統(tǒng)領(lǐng)性的作用。從世界范圍來(lái)看，法律援助經(jīng)歷了由律師慈善舉動(dòng)到國(guó)家責(zé)任的轉(zhuǎn)變過程?！斗稍鷹l例》規(guī)定法律援助屬于政府責(zé)任，首次將法律援助定位為政府責(zé)任仍意義深遠(yuǎn)，這使人們認(rèn)識(shí)到法律援助既是政府責(zé)任也是公民權(quán)利?！斗稍ā访鞔_規(guī)定法律援助屬于國(guó)家責(zé)任，⑥《法律援助法》第2條雖未明確表述“法律援助是國(guó)家的責(zé)任”，但從該條對(duì)法律援助的定義來(lái)看，《法律援助法》已將法律援助規(guī)定為國(guó)家責(zé)任。這是法律援助制度本質(zhì)的體現(xiàn)，也將極大地推動(dòng)我國(guó)法律援助事業(yè)的發(fā)展。一方面，國(guó)家責(zé)任意味著權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都負(fù)有保障法律援助實(shí)施的義務(wù)，這既要求法律援助工作機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)（如財(cái)政部門、編制部門等）應(yīng)保障法律援助的實(shí)施，也要求公檢法機(jī)關(guān)應(yīng)保障刑事法律援助的實(shí)施（如告知、通知、轉(zhuǎn)交等義務(wù)，以及不得限制當(dāng)事人委托律師的權(quán)利等）。另一方面，國(guó)家責(zé)任有助于保障法律援助經(jīng)費(fèi)的投入，甚至可以認(rèn)為提供充分的法律援助經(jīng)費(fèi)是國(guó)家主體責(zé)任最為重要的體現(xiàn)。另外，諸如完善法律援助服務(wù)質(zhì)量體系、加強(qiáng)法律援助信息化建設(shè)、提供法律援助工作場(chǎng)所、開展法律援助宣傳等都是國(guó)家責(zé)任的題中應(yīng)有之義，“國(guó)家責(zé)任理念不是空洞的概念，而是有血有肉的制度實(shí)體”。⑦樊崇義：《我國(guó)法律援助立法與實(shí)踐的哲理思維》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2021年第6期。

第二，法律援助工作機(jī)構(gòu)的雙軌制運(yùn)行模式。法律援助工作機(jī)構(gòu)是開展法律援助的基本保障，我國(guó)逐漸形成了“法律援助機(jī)構(gòu)”和“法律援助管理機(jī)構(gòu)”的雙軌制運(yùn)行模式。受各種因素的影響，法律援助工作機(jī)構(gòu)存在的問題也日益凸顯。其一，法律援助機(jī)構(gòu)性質(zhì)不一。我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立之初就面臨性質(zhì)不統(tǒng)一的問題，當(dāng)時(shí)在政府部門內(nèi)新增機(jī)構(gòu)較為困難，國(guó)家法律援助中心只能采取事業(yè)單位的性質(zhì)。⑧張耕：《中國(guó)法律援助制度誕生的前前后后》，中國(guó)方正出版社1998年版，第100頁(yè)。此后，為控制行政體制過度膨脹，許多地方在原則上不新增行政機(jī)構(gòu)和行政編制的情況下，不得不背離職能決定機(jī)構(gòu)的邏輯起點(diǎn)，成立了大量事業(yè)性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)。⑨桑寧：《法律援助管理體制研究》，《中國(guó)司法》，2008年第6期。目前，法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)包括行政性質(zhì)、參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位以及全額撥款事業(yè)單位三種情形。法律援助機(jī)構(gòu)受理、審查法律援助申請(qǐng)，屬于行政給付行為，事業(yè)單位性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)履行行政性質(zhì)職能的政府行為似乎并不合理。其二，法律援助機(jī)構(gòu)的弱化傾向。在制定《法律援助條例》時(shí)，考慮到法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀，既對(duì)現(xiàn)有法律援助機(jī)構(gòu)從法律上進(jìn)行確認(rèn)，又要給地方政府自主決定法律援助機(jī)構(gòu)的布局和數(shù)量留下空間和余地，⑩國(guó)務(wù)院法制辦政法司、司法部法律援助中心、司法部法規(guī)教育司：《法律援助條例通釋》，中國(guó)法制出版社2003年版，第9頁(yè)?！斗稍鷹l例》規(guī)定司法行政部門“根據(jù)需要”確定法律援助機(jī)構(gòu)，但近年來(lái)機(jī)構(gòu)改革對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)沖擊很大，一些地方已經(jīng)不存在法律援助機(jī)構(gòu)，還有一些地方在琢磨取代它，變換名稱。11顧永忠：《〈援助法〉立法歷程中的六個(gè)重要問題》，《中國(guó)檢察官》，2021年第1期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，全國(guó)現(xiàn)有法律援助機(jī)構(gòu)2651個(gè)，同比減少6%，且減少主要是縣（區(qū)）法律援助機(jī)構(gòu)。12張勇、熊選國(guó)：《中華人民共和國(guó)法律援助法釋義》，法律出版社2021年版，第69頁(yè)。其三，法律援助機(jī)構(gòu)與法律援助管理機(jī)構(gòu)之間的職能定位不清。法律援助管理機(jī)構(gòu)是在法律援助機(jī)構(gòu)之后出現(xiàn)的，當(dāng)初的定位是法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施、法律援助管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，但在實(shí)踐中，有的地方出現(xiàn)了“兩塊牌子，一個(gè)班子”的現(xiàn)象，有的甚至影響了法律援助工作效率。針對(duì)上述問題，《法律援助法》從兩個(gè)方面加以解決：一是明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府司法行政部門“應(yīng)當(dāng)”設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，即司法部、省、市、縣四級(jí)司法行政部門都必須設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，這屬于剛性要求。二是調(diào)整法律援助管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，即將法律援助管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理職責(zé)調(diào)整為指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，從“管理”到“指導(dǎo)”是非常大的轉(zhuǎn)變，意在實(shí)現(xiàn)“管辦分離”。由此，法律援助管理機(jī)構(gòu)應(yīng)立足于宏觀職能，如制定規(guī)范性文件和政策、發(fā)布指導(dǎo)性案件以及開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、實(shí)施監(jiān)督等；法律援助機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施法律援助工作，二者定位和職責(zé)有所不同，應(yīng)各司其職。

第三，法律援助提供模式的多元化發(fā)展。法律援助服務(wù)人員在何種形式下提供法律援助服務(wù)涉及法律援助的提供模式，根據(jù)法律援助國(guó)家責(zé)任的定位，法律援助提供模式分為兩種基本模式：一是國(guó)家既是法律援助的“提供者”，又是法律援助的“生產(chǎn)者”，即國(guó)家通過自己的雇員直接為受援人提供法律援助。二是國(guó)家是法律援助的“提供者”，但不直接“生產(chǎn)”法律援助，即國(guó)家采取購(gòu)買律師法律服務(wù)的方式間接為受援人提供法律援助?；谔峁└喔玫姆稍蛯?shí)現(xiàn)控制法律援助成本的雙重考量，直接提供與間接提供相結(jié)合的多元化法律援助提供模式成為時(shí)代潮流。當(dāng)前，我國(guó)法律援助提供模式包括兩種基本情形：一是法律援助機(jī)構(gòu)工作人員為受援人提供法律援助?！斗稍鷹l例》規(guī)定法律援助機(jī)構(gòu)可以安排本機(jī)構(gòu)工作人員辦理法律援助案件，這在很大程度上是因當(dāng)時(shí)很多地方的律師資源有限。在制定《法律援助法》時(shí)，有意見認(rèn)為法律援助機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，又直接提供法律援助的做法不妥。13江必新：《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)法律援助法（草案）〉修改情況的匯報(bào)》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》，2021年第6期。換言之，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員。但是，與社會(huì)律師相比，專職律師投入法律援助的主動(dòng)性、使命感更強(qiáng)；專業(yè)性更強(qiáng)；追求更好的結(jié)果。14高貞：《論法律援助機(jī)構(gòu)的職責(zé)及作用》，《中國(guó)司法》，2004年第1期。從域外實(shí)踐來(lái)看，專職法律援助律師提供法律援助是普遍的做法。2006 年日本法律援助中心首次確立了專職律師制度，意在解決律師缺乏地區(qū)的法律服務(wù)供給。15吳宏耀、趙常成：《法律援助的管理體制》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第4期。世界范圍受到廣泛采用的公設(shè)辯護(hù)人制度也是一種典型的專職律師模式。目前，我國(guó)仍有不少地區(qū)社會(huì)律師資源有限，允許符合條件的法律援助機(jī)構(gòu)工作人員提供法律援助實(shí)有必要，這也是國(guó)家直接提供法律援助的方式。因此，專職律師模式不僅不能弱化，更不能取消，反而需要加強(qiáng)，并逐步朝專業(yè)化的方向發(fā)展。對(duì)此，《法律援助法》再次肯定了法律援助機(jī)構(gòu)工作人員可以為受援人提供法律援助。二是社會(huì)律師為受援人提供法律援助。社會(huì)律師提供法律援助主要采取行政指派的方式，這也是當(dāng)前我國(guó)最主要的法律援助提供模式。受指派的社會(huì)律師獲得的是法律援助補(bǔ)貼，法律援助補(bǔ)貼屬于基本成本費(fèi)用，不具有市場(chǎng)屬性，低法律援助補(bǔ)貼與法律援助服務(wù)質(zhì)量不佳之間存在很大的關(guān)聯(lián)性，“法律援助補(bǔ)貼問題已經(jīng)成為制約法律援助發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾”16吳宏耀等：《法律援助法注釋書》，法律出版社2022年版，第436頁(yè)。。對(duì)此，《法律援助法》既規(guī)定了法律援助補(bǔ)貼應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整、免征增值稅和個(gè)人所得稅等舉措；還規(guī)定了政府采購(gòu)法律援助制度，這為法律援助提供模式的創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。與傳統(tǒng)法律援助提供模式相比較，政府購(gòu)買法律援助服務(wù)契合了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，有助于推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)作為承接方的社會(huì)律師與購(gòu)買方居于平等地位，有助于提升社會(huì)律師的地位、維護(hù)其權(quán)益。

第四，法律援助社會(huì)參與的補(bǔ)充作用。法律援助既屬于國(guó)家責(zé)任，也具有社會(huì)性，開展法律援助離不開社會(huì)力量的參與。20世紀(jì)90年代初，我國(guó)一些大學(xué)就開始成立高校法律援助組織。當(dāng)前，群團(tuán)組織、事業(yè)單位、社會(huì)組織乃至法律援助志愿者已成為法律援助事業(yè)中不可忽視的力量，我國(guó)也形成了“國(guó)家保障與社會(huì)參與”相結(jié)合的法律援助運(yùn)作模式。當(dāng)然，法律援助屬于國(guó)家責(zé)任，國(guó)家居于主導(dǎo)地位，社會(huì)參與定位為補(bǔ)充作用，如果將社會(huì)參與作為法律援助的主導(dǎo)力量，則無(wú)疑是本末倒置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國(guó)共辦結(jié)訴訟案件824541件，辦結(jié)非訴訟案件263563件，其中法律援助志愿者辦案量?jī)H為6234件；17樊崇義、施漢生：《中國(guó)法律援助制度發(fā)展報(bào)告No.1（2019）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第34頁(yè)。2019年全國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)投入總額近30億元，其中財(cái)政撥款額29.7億元，占經(jīng)費(fèi)總額的99.3%，社會(huì)捐助、行業(yè)奉獻(xiàn)等占經(jīng)費(fèi)總額的0.7%。18張勇、熊選國(guó)：《中華人民共和國(guó)法律援助法釋義》，法律出版社2021年版，第36頁(yè)。上述數(shù)據(jù)客觀反映了社會(huì)力量在法律援助工作中的補(bǔ)充性作用。“社會(huì)參與力量畢竟有限，國(guó)家保障才是根本?！?9潘金貴：《刑事法律援助制度的發(fā)展與完善——兼評(píng)〈法律援助法〉相關(guān)條文》，《法學(xué)雜志》，2022年第2期。當(dāng)然，這表明鼓勵(lì)更多的法律援助志愿者以及吸納更多的社會(huì)資金參與我國(guó)法律援助事業(yè)仍有很大的發(fā)展空間。20謝澍：《刑事法律援助之社會(huì)向度——從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“政府扶持”》，《環(huán)球法律評(píng)論》，2016年第2期。

第五，法律援助的核心目標(biāo)是保障法律援助服務(wù)質(zhì)量。法律援助服務(wù)質(zhì)量是法律援助的生命線，也是法律援助可持續(xù)發(fā)展的前提。在法律援助制度建立初期，人們關(guān)注的是法律援助的“有”和“無(wú)”，即追求法律援助的普遍性；當(dāng)前，人們關(guān)注的是法律援助的“好”與“壞”，即追求法律援助的有效性。對(duì)受援人而言，其在訴訟活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)獲得有效的法律幫助，而不論為其提供法律幫助的是委托律師還是法律援助律師。受援人只有獲得有效的法律援助服務(wù)，其所享有的法律援助權(quán)才能從法律上的權(quán)利轉(zhuǎn)變成實(shí)際意義上的權(quán)利；如果受援人獲得的是不稱職的法律援助服務(wù)，其無(wú)異于未獲得法律援助或者至多是形式上獲得法律援助。當(dāng)然，法律援助質(zhì)量保障體系則是一個(gè)系統(tǒng)工程，如法律援助制度的宗旨和原則、工作機(jī)構(gòu)、服務(wù)人員、實(shí)施程序、經(jīng)費(fèi)制度、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等都直接或間接地影響著法律援助質(zhì)量。例如，法律援助質(zhì)量與法律援助報(bào)酬大體成正比，由于很多國(guó)家無(wú)法真正做到采用市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買法律援助服務(wù)，因而法律援助質(zhì)量總體上要低于委托律師的法律服務(wù)質(zhì)量，所以健全法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度就極為重要。再如，法律援助機(jī)構(gòu)及其工作人員、律師事務(wù)所及律師等違反法律援助義務(wù)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，從而在反向上促使相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員積極履責(zé)，確保法律援助質(zhì)量。又如，法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是法律援助質(zhì)量保障體系建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，法律援助律師為受援人與委托律師為委托人提供的法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是一致的，如果對(duì)二者予以區(qū)別對(duì)待，法律援助制度必然要面臨質(zhì)疑。我國(guó)一直重視法律援助質(zhì)量保障體系建設(shè)，實(shí)踐中案卷檢查、庭審旁聽、回訪受援人、征詢辦案人員意見、專家評(píng)估等是較為常用的質(zhì)量監(jiān)督措施。司法部也積極推動(dòng)法律援助案件標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，先后發(fā)布了《全國(guó)刑事法律援助服務(wù)規(guī)范》《全國(guó)民事行政法律援助服務(wù)規(guī)范》《刑事法律援助案件質(zhì)量同行評(píng)估規(guī)則》《民事行政法律援助案件質(zhì)量同行評(píng)估規(guī)則》等規(guī)范性文件，從而明確了法律援助服務(wù)的辦理程序、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量控制以及質(zhì)量評(píng)估等內(nèi)容。從某種意義上而言，《法律援助法》的大多條文都以保障法律援助服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)?？傊?，中國(guó)特色法律援助制度已經(jīng)由“從無(wú)到有”向“從有到優(yōu)”的方向轉(zhuǎn)變，其核心目標(biāo)旨在滿足人民日益增長(zhǎng)的高質(zhì)量法律援助服務(wù)的需求。

三、中國(guó)特色法律援助制度的實(shí)施與完善

落實(shí)《法律援助法》確立的新制度并非易事。例如，律師資源跨區(qū)域流動(dòng)機(jī)制意在解決法律服務(wù)資源相對(duì)短缺地區(qū)對(duì)法律援助的需求問題，該制度的落地還要在實(shí)踐中繼續(xù)探索。再如，通知辯護(hù)擴(kuò)展至死刑復(fù)核案件，但該通知辯護(hù)情形以被告人申請(qǐng)為前提，如何構(gòu)建權(quán)利告知義務(wù)機(jī)制就極為關(guān)鍵。又如，信息共享查詢和個(gè)人誠(chéng)信承諾的經(jīng)濟(jì)困難核查制對(duì)很多法律援助機(jī)構(gòu)而言是非常大的挑戰(zhàn)，因而法律援助的信息化、智能化建設(shè)需要及時(shí)跟進(jìn)等。本文主要從宏觀或中觀的角度探討中國(guó)特色法律援助制度的實(shí)施與完善的問題，并擇其要者分析如下。

第一，追求法律援助全覆蓋的發(fā)展愿景。法律援助制度是“以人民為中心”法治思想和共享發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，新時(shí)代法律援助制度的發(fā)展要讓更多需要法律援助的人享受更有質(zhì)量的法律援助服務(wù)。21吳宏耀：《新時(shí)代法律援助制度的發(fā)展愿景及實(shí)踐要求》，《中國(guó)司法》，2021年第10期?；凇耙匀嗣駷橹行摹焙凸蚕戆l(fā)展的要求，法律援助范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大甚至全覆蓋，這也是中國(guó)特色法律援助制度的重要表征。其一，就刑事法律援助而言，我國(guó)應(yīng)朝刑事法律援助全覆蓋的方向發(fā)展。當(dāng)前推行刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋，其實(shí)質(zhì)是刑事法律援助全覆蓋；認(rèn)罪認(rèn)罰程序改革能否深入推進(jìn)也與刑事法律援助范圍的大小直接相關(guān)。近期而言，刑事法律援助覆蓋于犯罪嫌疑人、被告人可能被判處 3 年甚至1年以上有期徒刑的案件；遠(yuǎn)期而言，刑事法律援助覆蓋于犯罪嫌疑人、被告人可能被判處有期徒刑以上的案件，甚至是所有犯罪嫌疑人、被告人。22吳羽：《論刑事法律援助全覆蓋》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第8期。其二，就民事行政法律援助而言，作為公共法律服務(wù)的基礎(chǔ)，民事行政法律援助服務(wù)與普通民眾能否打得起官司息息相關(guān)。民事行政法律援助主要包括事項(xiàng)范圍和經(jīng)濟(jì)困難兩個(gè)條件，近來(lái)已有主張取消法律援助事項(xiàng)范圍限制的倡議，而放寬經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)也是基本共識(shí)，如主張以“支出型貧困”為經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)等。23黃東東：《民事法律援助范圍立法之完善》，《法商研究》，2020年第3期。從全國(guó)層面來(lái)看，短期內(nèi)取消事項(xiàng)范圍限制或放寬經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)尚不具有可行性，但在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且律師資源較為豐富的地區(qū)，可以考慮規(guī)定更為寬松的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，讓民事行政法律援助惠及更多的人。

第二，強(qiáng)化法律援助專門機(jī)構(gòu)和專職服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)。一方面，法律援助事業(yè)成功與否與法律援助專門機(jī)構(gòu)密切相關(guān)，依法設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)是確保法律援助工作開展的基本保障。法律援助屬于民生工程，法律援助工作主要在縣（區(qū)）層面展開，如2020年，全國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)共辦理法律援助案件140萬(wàn)件，其中縣（區(qū)）法律援助機(jī)構(gòu)辦案占比70%。24張勇、熊選國(guó)：《中華人民共和國(guó)法律援助法釋義》，法律出版社2021年版，第69頁(yè)。因此，只有將法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立在縣（區(qū)）層面，才可能使更多的人受惠。在一定程度上，法律援助的利用率取決于基層法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立情況，因此之前撤銷或裁并或尚未設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)的縣（區(qū)）應(yīng)及時(shí)恢復(fù)或設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。同時(shí)，針對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)性質(zhì)的不統(tǒng)一，在法律援助管理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)之前，就有設(shè)置單一系統(tǒng)模式的行政性法律援助機(jī)構(gòu)的建議。25郭婕：《法律援助制度研究》，紅旗出版社2018年版，第16頁(yè)。筆者認(rèn)為，法律援助機(jī)構(gòu)可以朝以行政性質(zhì)為主的方向發(fā)展，而且法律援助機(jī)構(gòu)與法律援助管理機(jī)構(gòu)應(yīng)分開運(yùn)作，不能合署辦公，以維護(hù)法律援助機(jī)構(gòu)的合法性與公信力。另一方面，我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員可以辦理法律援助案件，據(jù)此法律援助機(jī)構(gòu)人員可以分為管理職能的人員和服務(wù)職能的人員，后者專門辦理法律援助案件，類似于域外的公設(shè)辯護(hù)人。26周玉華：《〈法律援助法〉立法重點(diǎn)和難點(diǎn)解讀》，《中國(guó)司法》，2021年第9期。在條件允許時(shí)，可以考慮組建專職律師辦公室或公設(shè)辯護(hù)人辦公室，公設(shè)辯護(hù)人辦公室專門從事法律援助服務(wù)，尤其是刑事法律援助服務(wù)，甚至可以設(shè)立專門從事未成年人案件、重罪案件等專門性的公設(shè)辯護(hù)人辦公室，以提升法律援助服務(wù)的專業(yè)性。專職律師除來(lái)源于法律援助機(jī)構(gòu)符合條件的人員外，可以向社會(huì)招錄或者簽約社會(huì)律師專職從事法律援助。27顧永忠：《法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職能及人員構(gòu)成之立法討論》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2021年第6期。

第三，落實(shí)政府購(gòu)買法律援助服務(wù)制度。政府購(gòu)買法律援助服務(wù)主要圍繞誰(shuí)來(lái)購(gòu)買、向誰(shuí)購(gòu)買、如何購(gòu)買、如何監(jiān)督履行、如何評(píng)估服務(wù)質(zhì)量等環(huán)節(jié)展開，其主要采用競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的締約方式和固定價(jià)格模式，并采取合同式管理方式。在采用政府購(gòu)買法律援助服務(wù)時(shí)，政府應(yīng)成為“精明的購(gòu)買者”和合格的合同管理者。同時(shí)，政府購(gòu)買法律援助服務(wù)應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，購(gòu)買法律援助服務(wù)的價(jià)格應(yīng)等于或接近于市場(chǎng)價(jià)格，唯有如此才能吸引更多的律師和律師事務(wù)所專門從事法律援助工作，促成法律援助的專業(yè)化發(fā)展。今后，政府購(gòu)買法律援助服務(wù)可以成為社會(huì)律師提供法律援助的基本形式，由此促成專職律師模式與社會(huì)律師模式良性競(jìng)爭(zhēng)的格局，共同推進(jìn)我國(guó)法律援助事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，從域外實(shí)踐來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)和固定價(jià)格模式是法律援助合同制度的優(yōu)勢(shì)所在，也是法律援助質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)因素。因此，今后有必要細(xì)化政府購(gòu)買法律援助服務(wù)的運(yùn)作制度，強(qiáng)化合同治理，以避免上述問題的發(fā)生。

第四，制定科學(xué)的法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。提高法律援助服務(wù)質(zhì)量，有必要提升法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、客觀性、公正性及可操作性，以統(tǒng)一指導(dǎo)各地司法實(shí)踐，確保法律援助服務(wù)質(zhì)量。這其中有以下幾個(gè)問題值得關(guān)注：一是評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定是以過程為導(dǎo)向還是以結(jié)果為導(dǎo)向？過程評(píng)價(jià)具有確定性而受到推崇，但也不能完全排斥結(jié)果指標(biāo)，如在刑事案件中，案件結(jié)果與犯罪嫌疑人、被告人直接相關(guān)，否定案件結(jié)果的評(píng)價(jià)容易忽視犯罪嫌疑人、被告人的利益訴求。因此，評(píng)估指標(biāo)應(yīng)以過程評(píng)價(jià)為主，同時(shí)兼顧結(jié)果評(píng)價(jià)，當(dāng)然結(jié)果評(píng)價(jià)的內(nèi)容不僅指案件的實(shí)體結(jié)果，也包括受援人的滿意度。二是評(píng)估主體的選擇。以往第三方評(píng)估主體多為法律援助工作機(jī)構(gòu)的人員，基于評(píng)估客觀性和公正性的要求，應(yīng)確保評(píng)估主體的中立性，今后可以考慮建立包括社會(huì)律師、科研機(jī)構(gòu)相關(guān)專家在內(nèi)的第三方評(píng)估主體。三是應(yīng)對(duì)專職律師和簽約律師設(shè)定最高案件負(fù)荷量，即一位律師在特定時(shí)期內(nèi)有效處理案件的平均數(shù)量，這也是保障法律援助服務(wù)質(zhì)量的重要舉措。

第五，解決法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制短板。多年來(lái)，阻礙我國(guó)法律援助高質(zhì)量發(fā)展的主要障礙是經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，如 2018 年全國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)總額為26.51 億元，僅占全國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算支出的0.012%，人均法律援助財(cái)政撥款僅為1.98元。28樊崇義、施漢生：《中國(guó)法律援助制度發(fā)展報(bào)告No.1（2019）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版2019年版，第66、68頁(yè)。正是由于過低的法律援助經(jīng)費(fèi)投入，一方面只能采取法律援助辦案補(bǔ)貼制，另一方面使得法律援助范圍過窄?！拔覈?guó)人均法律援助經(jīng)費(fèi)投入過低，既有悖于我國(guó)‘以人民為中心’的社會(huì)主義制度，也與我國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)際地位不相匹配。”29李雪蓮、夏慧、吳宏耀：《法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度研究報(bào)告》，《中國(guó)司法》，2019年第10期。筆者認(rèn)為，我們不能僅考慮以提高辦案補(bǔ)貼方式來(lái)提升法律援助質(zhì)量，而要考慮逐步取消辦案補(bǔ)貼制，轉(zhuǎn)而采取購(gòu)買制。在《法律援助條例》制定時(shí)，我國(guó)各地政府對(duì)法律援助的財(cái)政投入不能達(dá)到西方國(guó)家那樣按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買法律援助服務(wù)的程度，所以要求律師接受法律援助機(jī)構(gòu)的指派，適當(dāng)承擔(dān)一定數(shù)量的法律援助案件。30國(guó)務(wù)院法制辦政法司、司法部法律援助中心、司法部法規(guī)教育司：《法律援助條例通釋》，中國(guó)法制出版社2003年版，第13頁(yè)。因此，如果法律援助報(bào)酬予以市場(chǎng)化，加大法律援助的經(jīng)費(fèi)投入就勢(shì)在必行。當(dāng)前，我國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自縣市區(qū)一級(jí)的財(cái)政撥款，今后有必要完善中央、省兩級(jí)經(jīng)費(fèi)保障體制31吳宏耀等：《法律援助法注釋書》，法律出版社2022年版，第63頁(yè)。，同時(shí)明確專門性機(jī)構(gòu)綜合統(tǒng)籌法律援助的經(jīng)費(fèi)管理工作32趙天紅：《法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度研究——以我國(guó)〈法律援助法〉為導(dǎo)向》，《法學(xué)雜志》，2022年第2期。。需要指出的是，刑事法律援助是重要的人權(quán)保障制度，法律援助經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)優(yōu)先考慮刑事法律援助，將刑事法律援助經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政予以保障。