安全生產(chǎn)領(lǐng)域預(yù)防性公益訴訟案件辦理實踐探索

● 邢光英 許佩琰/文

《安全生產(chǎn)法》于2021年9月1日起施行，其中第74條第2款明確賦予檢察機關(guān)提起安全生產(chǎn)領(lǐng)域預(yù)防性公益訴訟職能。實踐中，檢察機關(guān)開展安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟著力點是對重大事故隱患進行預(yù)防。本文以辦理的燃氣安全領(lǐng)域預(yù)防性行政公益訴訟案件為例，探討該類型案件的辦理重點、難點，并提出延伸案件辦理效果的切實舉措。

一、基本案情及辦理過程

2022年2月，有群眾向上海市崇明區(qū)人民檢察院（以下簡稱“崇明區(qū)院”）反映，崇明區(qū)有農(nóng)家樂經(jīng)營主體經(jīng)營餐飲且使用燃氣，但未安裝可燃氣體報警裝置，存在安全隱患。崇明區(qū)院接到線索后，立即部署對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)家樂經(jīng)營主體燃氣安全問題開展調(diào)查。

辦案人員通過檢索國家企業(yè)信用信息公示平臺、與崇明區(qū)文旅部門、消防救援部門溝通聯(lián)絡(luò)，了解崇明區(qū)農(nóng)家樂經(jīng)營主體現(xiàn)狀，并前往農(nóng)家樂保有量最大的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實地走訪摸排。在辦案人員走訪調(diào)查的9家農(nóng)家樂中，有8家農(nóng)家樂均未安裝可燃氣體報警裝置即開展餐飲經(jīng)營活動，這些農(nóng)家樂將燃氣瓶放置在廚房間外，燃氣瓶通過約3米長的軟管與室內(nèi)廚房間的燃氣灶相連，一旦發(fā)生燃氣泄露，廚房間內(nèi)的人無法及時發(fā)現(xiàn)，且僅依靠人工識別氣味，也難以確保及時發(fā)現(xiàn)燃氣泄露，具有重大燃氣安全隱患。同時，上述農(nóng)家樂經(jīng)營者利用自有的農(nóng)村房屋作為經(jīng)營場所，農(nóng)家樂周邊大多系村民住宅，人口密集，如果不能及時發(fā)現(xiàn)燃氣泄露等隱患，將嚴重威脅人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

《安全生產(chǎn)法》第36條規(guī)定，農(nóng)家樂餐飲經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)按照安全生產(chǎn)方面法律法規(guī)要求，安裝可燃氣體報警裝置，這是農(nóng)家樂餐飲經(jīng)營單位的法定義務(wù)。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》等規(guī)定，燃氣行業(yè)管理部門負責(zé)轄區(qū)內(nèi)燃氣經(jīng)營、使用的安全狀況檢查，依法可對違法、違章案件進行行政處罰，但《安全生產(chǎn)法》實施至2022年2月已過6個月，燃氣行業(yè)管理部門尚未關(guān)注到轄區(qū)內(nèi)數(shù)量龐大的農(nóng)家樂餐飲經(jīng)營單位未安裝可燃氣體報警裝置，且根據(jù)辦案人員進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅2021年上半年崇明區(qū)就發(fā)生9起燃氣事故，造成13人不同程度燒傷，燃氣行業(yè)管理部門未依法充分履行監(jiān)管職責(zé)，致使社會公共利益持續(xù)面臨受損風(fēng)險。

經(jīng)向上海市人民檢察院（以下簡稱“上海市院”）請示，崇明區(qū)院將該案作為行政公益訴訟案件立案，為維護燃氣安全，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，保護社會公共利益，在與燃氣行業(yè)管理部門進行溝通磋商后，崇明區(qū)院制發(fā)檢察建議，建議燃氣行業(yè)管理部門依法履行燃氣安全監(jiān)管職責(zé)，對農(nóng)家樂經(jīng)營主體未依法安裝可燃氣體報警裝置的行為予以處置；建立燃氣安全監(jiān)管長效機制，加強崇明區(qū)餐飲經(jīng)營單位燃氣安全宣傳，指導(dǎo)、協(xié)助餐飲經(jīng)營單位規(guī)范安裝、使用可燃氣體報警裝置。

燃氣行業(yè)管理部門收到檢察建議書后，在2個月內(nèi)積極履職落實整改，不但督促檢察建議書中存在燃氣安全隱患的農(nóng)家樂經(jīng)營主體安裝可燃氣體報警裝置，還對轄區(qū)內(nèi)所有小型餐飲企業(yè)進行摸排調(diào)查，做到農(nóng)家樂及小型餐飲企業(yè)可燃氣體報警裝置安裝全覆蓋。

二、辦案重點與思路分析

上述案例是上海首例燃氣安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件，也是對安全生產(chǎn)領(lǐng)域預(yù)防性行政公益訴訟的一個實踐探索樣本，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》新增條款對餐飲行業(yè)可燃氣體報警裝置安裝全鏈條摸排，取得了良好的社會效果。但在案件辦理過程中，部分行政機關(guān)對安全生產(chǎn)經(jīng)營主體、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、重大事故隱患的界定存在爭議。為此，崇明區(qū)院在辦案過程中聯(lián)合多部門共同厘清生產(chǎn)經(jīng)營單位范圍、論證存在重大事故隱患、確定監(jiān)管主體，通過理論探討與實踐探索解決辦案難點，以期該案能夠為檢察機關(guān)辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域預(yù)防性行政公益訴訟案件提供借鑒。

（一）《安全生產(chǎn)法》中“生產(chǎn)經(jīng)營單位”范圍的界定

近年來，崇明作為上海的“后花園”，已成為廣大市民游客的出行首選，崇明地區(qū)有近千家星級精品民宿，其中經(jīng)營餐飲的農(nóng)家樂、民宿數(shù)量不斷增長，燃氣使用規(guī)模不斷擴大，農(nóng)家樂安全生產(chǎn)是崇明城市安全運行管理的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全。上述案例以農(nóng)家樂經(jīng)營主體作為監(jiān)督切入點，是在全面調(diào)查崇明農(nóng)家樂保有量、農(nóng)家樂燃氣安全生產(chǎn)運行的基礎(chǔ)上作出的選擇。然而，上述案例中農(nóng)家樂經(jīng)營主體大多為個體工商戶，個體工商戶是否屬于《安全生產(chǎn)法》中“生產(chǎn)經(jīng)營單位”存在一定爭議。

有觀點認為，根據(jù)《個體工商戶條例》第2條第1款，“有經(jīng)營能力的公民，依照本條例規(guī)定經(jīng)工商行政管理部門登記，從事工商業(yè)經(jīng)營的，為個體工商戶”，《安全生產(chǎn)法》第2條規(guī)定，“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）的安全生產(chǎn)，適用本法”，個體工商戶是自然人，不是單位，不屬于《安全生產(chǎn)法》的規(guī)制范圍。

筆者認為，首先，《安全生產(chǎn)法》從國家經(jīng)貿(mào)委主導(dǎo)下的經(jīng)濟性立法到國家安監(jiān)局主導(dǎo)下的綜合性立法，其立法宗旨是為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展，按照上述觀點就意味著個體工商戶在生產(chǎn)經(jīng)營活動中不需要履行安全生產(chǎn)義務(wù)，明顯違背《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨，使得個體工商戶成為安全生產(chǎn)法律體系中的“飛地”。其次，雖然現(xiàn)行法律并未對“生產(chǎn)經(jīng)營單位”進行解釋，但由全國人大常委會法制工作委員會編寫的《安全生產(chǎn)法釋義》明確，不論安全生產(chǎn)經(jīng)營單位性質(zhì)如何、規(guī)模大小，只要是在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，都應(yīng)當(dāng)遵守《安全生產(chǎn)法》各項規(guī)定。［1］參見尚勇、張勇主編：《中華人民共和國安全生產(chǎn)法釋義》，中國法制出版社2021年版，第7頁。結(jié)合國家安監(jiān)局出臺的《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第68條規(guī)定：“本辦法所稱的生產(chǎn)經(jīng)營單位，是指合法和非法從事生產(chǎn)或者經(jīng)營活動的基本單元，包括……個體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營主體?！笨梢姡瑖野踩a(chǎn)法律體系中“單位”指的是“基本單元”，對“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的適用范圍既包括單位、組織，也包括經(jīng)營個體，將個體工商戶納入“生產(chǎn)經(jīng)營單位”范疇，既符合《安全生產(chǎn)法》立法目的，也是落實安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的現(xiàn)實需要。

（二）明確重大事故隱患的存在

《安全生產(chǎn)法》第74條第2款明確了公益訴訟介入安全生產(chǎn)領(lǐng)域的前提條件，即因安全生產(chǎn)違法行為“導(dǎo)致重大事故”或“造成重大事故隱患”?！爸卮笫鹿省毕狄寻l(fā)生事件，對該概念不存在理解上的爭議，而對“重大事故隱患”的界定、公益訴訟預(yù)防式監(jiān)督啟動的界限仍存在不同看法。

《安全生產(chǎn)法》第4條第1款提出，要“構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制”，此處出現(xiàn)“風(fēng)險”“隱患”兩個概念。筆者認為，“風(fēng)險”不是公益訴訟介入安全生產(chǎn)領(lǐng)域的前提，只有存在“隱患”公益訴訟才能啟動預(yù)防式監(jiān)督。首先，“風(fēng)險”不同于“隱患”，學(xué)理上通常認為“風(fēng)險”是損害發(fā)生蓋然性未知的情況下，損害發(fā)生的可能性，具有不確定性，一般與事故發(fā)生的后果之間沒有必然的因果關(guān)系。而“隱患”是損害發(fā)生的蓋然性，具有確定性。［2］參見林鴻潮、趙藝絢：《安全生產(chǎn)行政公益訴訟的問題與建言》，《勞動保護》2021年第9期。兩者之間先是有“風(fēng)險”，隨著事故發(fā)生可能性不斷增大，“風(fēng)險”潛在性降低、暴露性升高，達到一定程度后，“風(fēng)險”就轉(zhuǎn)化為“隱患”。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，“隱患”就是違反法律法規(guī)或者其他因素可能導(dǎo)致事故的物的危險狀態(tài)、人的不安全行為或者管理上的缺陷，其程度遠重于“風(fēng)險”。

其次，“風(fēng)險”不可控制，“隱患”則可以通過預(yù)防機制消除，結(jié)合《安全生產(chǎn)法》第41條第2款規(guī)定，“重大事故隱患排查治理情況應(yīng)當(dāng)及時向負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和職工大會或者職工代表大會報告”，“隱患”需要負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門采取措施進行監(jiān)管，檢察機關(guān)只有在負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門未采取措施消除“隱患”時，才能夠督促行政機關(guān)履職。

最后，“重大事故隱患”具有明顯特征，可以從外觀上判斷其與事故發(fā)生結(jié)果之間具有強烈的因果關(guān)系。法律法規(guī)中設(shè)置禁止性條款、國家標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)置強制性標(biāo)準(zhǔn)條文，均是在對大量事故數(shù)據(jù)成果分析后，發(fā)現(xiàn)某種行為與某種結(jié)果發(fā)生具有必然性或者高度關(guān)聯(lián)性時，才將該種行為予以禁止，所以如果某種行為已違反法律法規(guī)、國家強制性標(biāo)準(zhǔn)，就可以認定該種行為與事故發(fā)生之間具有強烈因果關(guān)系，農(nóng)家樂經(jīng)營主體未安裝可燃氣體報警裝置即開展餐飲經(jīng)營活動，違反《安全生產(chǎn)法》第36條第4款之規(guī)定，符合“重大事故隱患”的明顯特征，同時，由于農(nóng)家樂經(jīng)營主體燃氣瓶放置不規(guī)范、僅能靠人體嗅覺識別燃氣泄露等客觀原因，大大增加了事故發(fā)生結(jié)果的可能性，又基于農(nóng)家樂經(jīng)營場所大多在村民住宅區(qū)、人口密集，增強了事故發(fā)生結(jié)果的危險性，使“一般危險”上升到“重大危險”形成“重大隱患”。據(jù)此，筆者認為轄區(qū)內(nèi)大量農(nóng)家樂未安裝可燃氣體報警裝置即開展餐飲經(jīng)營活動，屬于“隱患”，且已達到“重大”程度。

（三）厘清負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)

在辦案過程中，辦案人員就農(nóng)家樂安裝可燃氣體報警裝置問題分別與多部門進行磋商。行政機關(guān)提出，農(nóng)家樂的行業(yè)監(jiān)管部門是文旅部門、餐飲行業(yè)的監(jiān)管部門是商務(wù)部門、企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管部門是應(yīng)急部門、可燃氣體報警裝置安裝的監(jiān)管部門是燃氣行業(yè)監(jiān)管部門，督促農(nóng)家樂安裝可燃氣體報警裝置看似簡單，牽涉部門多，部門與部門之間的職能存在明顯交叉。

筆者認為，上述問題的解決路徑首先是要分清應(yīng)急管理部門與各行業(yè)監(jiān)管部門的履職界限?！栋踩a(chǎn)法》第10條規(guī)定，我國實行綜合監(jiān)督管理與行業(yè)監(jiān)督管理相結(jié)合的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，應(yīng)急管理部門對轄區(qū)內(nèi)安全生產(chǎn)工作實行綜合監(jiān)督管理，交通、住建、水利等部門在自己的職權(quán)范圍對安全生產(chǎn)工作實行監(jiān)督管理，也就意味著當(dāng)出現(xiàn)某種安全生產(chǎn)違法行為時，行業(yè)監(jiān)管部門先進行監(jiān)管，只有沒有行業(yè)管理部門或者該職權(quán)不由行業(yè)管理部門實施時，應(yīng)急管理部門作為“兜底”部門才能督促企業(yè)履行安全生產(chǎn)義務(wù)。按照這一邏輯，農(nóng)家樂、燃氣、餐飲均有行業(yè)監(jiān)管部門，應(yīng)急管理部門不是履職主體。

其次，分清對違法行為具有監(jiān)管職責(zé)的主體。在判斷哪家行政機關(guān)對安全生產(chǎn)違法行為有監(jiān)管職責(zé)時，考慮的是該種行為由誰糾正、處罰，而不是實行該種行為的主體由誰監(jiān)管。上述案例中，違法行為是未安裝可燃氣體報警裝置即開展經(jīng)營活動，實行違法行為的主體是農(nóng)家樂，此時對違法行為有處罰權(quán)、有監(jiān)管職責(zé)的部門是燃氣行業(yè)管理部門，文旅部門雖對農(nóng)家樂進行監(jiān)管、商務(wù)部門雖對餐飲行業(yè)進行監(jiān)管，但二者均不存在可以對未安裝可燃氣體報警裝置行為進行履職的權(quán)力，故二者也不存在未依法履職問題。

最后，農(nóng)家樂經(jīng)營不屬于新興行業(yè)、領(lǐng)域。辦案過程中有行政機關(guān)提出，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第10條第2款規(guī)定，農(nóng)家樂經(jīng)營屬于新興行業(yè)，應(yīng)由人民政府確定監(jiān)督管理部門。筆者認為，《安全生產(chǎn)法》第4條第2款，在提及新興行業(yè)、領(lǐng)域時，前面有一個定語“平臺經(jīng)濟等”，按照體系解釋，《安全生產(chǎn)法》中的新興行業(yè)、領(lǐng)域有其特定含義，僅指“平臺經(jīng)濟”或與“平臺經(jīng)濟”同性質(zhì)的行業(yè)，農(nóng)家樂經(jīng)營明顯不屬于與“平臺經(jīng)濟”具有同質(zhì)性的行業(yè)。此外，無論是《安全生產(chǎn)法》的行業(yè)監(jiān)管機制的建立，還是《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》明確燃氣行業(yè)管理部門可以對“在不具備安全條件的場所適用、儲存燃氣的”行為進行行政處罰，都將可燃氣體報警裝置的監(jiān)督管理部門指向燃氣行業(yè)管理部門，不存在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)不明的問題。據(jù)此，崇明區(qū)院向燃氣行業(yè)管理部門制發(fā)檢察建議，建議其履行燃氣安全監(jiān)管職責(zé)，對農(nóng)家樂違法行為依法處置。

三、辦案思考與案件特色

（一）準(zhǔn)確把握“督促之訴、協(xié)同之訴”定位

檢察機關(guān)在辦案中要準(zhǔn)確把握“督促之訴、協(xié)同之訴”定位，一方面要處理好檢察權(quán)與行政權(quán)的界限，嚴格規(guī)范預(yù)防性公益訴訟啟動條件，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政機關(guān)相對于檢察機關(guān)是監(jiān)管的“內(nèi)行”，“外行”監(jiān)督“內(nèi)行”要避免進退失據(jù)，只有在行政機關(guān)不依法履職導(dǎo)致重大事故隱患出現(xiàn)時，檢察機關(guān)才能啟動預(yù)防性行政公益訴訟，此時的預(yù)防式監(jiān)督有效且無漏洞，能夠充分彌補行政權(quán)事后救濟的缺陷。另一方面要在行政機關(guān)職權(quán)存在交叉時，發(fā)揮公益訴訟協(xié)同之訴作用。如本案中，崇明區(qū)院在了解燃氣行業(yè)管理部門無法第一時間獲悉農(nóng)家樂使用燃氣經(jīng)營餐飲行業(yè)的困境后，遂走訪文旅等多個部門共同商討解決方案，并牽頭召開工作推進會，促成文旅部門將“農(nóng)家樂安裝可燃氣體報警裝置”作為農(nóng)家樂新設(shè)審批的條件之一，市場監(jiān)管部門將可燃氣體報警裝置的安裝、使用作為特種設(shè)備日常監(jiān)管工作條目，同時應(yīng)急部門、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)等共同落實安全生產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)，聯(lián)合開展執(zhí)法宣傳活動，形成齊抓共管格局。

（二）建立工作機制形成公益保護合力

《安全生產(chǎn)法》建立了綜合管理和行業(yè)管理相結(jié)合的政府監(jiān)管體系，在實踐操作中，由于職責(zé)交叉，行業(yè)管理部門出現(xiàn)未充分履職情形時往往由應(yīng)急部門進行“兜底”，又因應(yīng)急部門與行業(yè)管理部門屬于同一級別，應(yīng)急部門屢次深陷“兜底”困境。檢察機關(guān)在辦理案件時應(yīng)從檢察監(jiān)督角度協(xié)助行政機關(guān)破解治理難題，形成公益保護合力。

如在上述案件辦理過程中，有行政機關(guān)仍以可燃氣體報警裝置系《安全生產(chǎn)法》新增內(nèi)容、且農(nóng)家樂監(jiān)管涉及多個部門為由，認為應(yīng)由應(yīng)急部門“兜底”監(jiān)管。為此，崇明區(qū)院邀請專家學(xué)者及各行業(yè)管理部門對《安全生產(chǎn)法》進行研討解讀，并主動與應(yīng)急部門溝通。雙方通過線索移送、信息共享等形式強化應(yīng)急執(zhí)法與公益訴訟檢察的銜接配合，在幫助應(yīng)急部門擺脫“兜底”困境的同時，深入推動崇明地區(qū)安全生產(chǎn)精細化治理。

（三）構(gòu)建企業(yè)公益合規(guī)模式推動溯源治理

上述案例有部分農(nóng)家樂系個體工商戶，但也有一些系規(guī)模較大的企業(yè)，涉案企業(yè)因為管理缺失除了在安全生產(chǎn)存在違法行為，在環(huán)境保護、食品安全領(lǐng)域也存在違規(guī)風(fēng)險。檢察機關(guān)是公共利益的代表，通過公益訴訟幫助企業(yè)構(gòu)建公益風(fēng)險預(yù)防機制，促進企業(yè)依法依規(guī)經(jīng)營，具有探索意義。