依法懲治危害農(nóng)資安全犯罪 服務(wù)保障國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全

● 王 健 吳 楠 楊 麗/文

一、典型案例發(fā)布的背景和意義

黨的十八大以來，黨中央高度重視糧食安全問題。2020年，習近平總書記對全國春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作作出重要指示強調(diào)，“越是面對風險挑戰(zhàn)，越要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)，越要確保糧食和重要副食品安全”［1］《習近平對全國春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作作出重要指示強調(diào) 把農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)打得更牢 把“三農(nóng)”領(lǐng)域短板補得更實 為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn) 實現(xiàn)全年經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務(wù)提供有力支撐》，人民網(wǎng)http://jhsjk.people.cn/article/31604448，最后訪問日期：2022年4月25日。?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》也明確提出，要牢牢守住保障國家糧食安全底線，“全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給”。

農(nóng)資是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是糧食的“糧食”，農(nóng)資質(zhì)量的好壞事關(guān)廣大農(nóng)民的收成，也直接關(guān)系到國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。保障農(nóng)資安全是一項系統(tǒng)工程，涉及到生產(chǎn)、流通、供應(yīng)等多個環(huán)節(jié)，需要各部門協(xié)同共治。為此，在中央和地方層面均建立了專門的農(nóng)資打假專項斗爭協(xié)調(diào)工作機制，確保工作協(xié)同高效，形成有效合力。檢察機關(guān)作為農(nóng)資打假部際協(xié)調(diào)工作機制成員單位，應(yīng)當從確保國家糧食安全的高度認識農(nóng)資打假工作的重要性，進一步提高政治站位，堅決扛起農(nóng)資打假的政治責任，為保障農(nóng)資安全提供強有力的司法保障。

近年來，檢察機關(guān)深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品安全系列重要指示批示精神和黨中央的決策部署，以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺擔當作為，積極能動履職，持續(xù)深入開展農(nóng)資打假工作，依法辦理了一批危害農(nóng)資安全犯罪案件。為了進一步彰顯檢察機關(guān)依法嚴懲制售偽劣農(nóng)資犯罪的堅定決心，展示各地辦理危害農(nóng)資安全犯罪案件經(jīng)驗做法和參與農(nóng)資安全社會共治的積極作為，最高檢圍繞農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子四個專題各選取了一件典型案例予以發(fā)布。此外，也通過這批案例，對農(nóng)資領(lǐng)域一些法律意識淡薄、試圖以身試法的投機分子形成震懾效應(yīng)，警示其切莫觸犯法律底線。同時也提醒廣大農(nóng)民群眾遇到類似情況要提高防范意識，謹防利益受損。

二、近年來檢察機關(guān)開展農(nóng)資打假工作總體情況

一是高度重視、積極部署安排農(nóng)資打假工作。將農(nóng)資打假工作列入經(jīng)濟犯罪檢察工作要點，明確要求各級經(jīng)濟犯罪檢察部門依法嚴厲打擊生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子犯罪，深入推進檢察機關(guān)農(nóng)資打假工作。2019年9月至2020年12月最高檢、國家市場監(jiān)管總局、國家藥監(jiān)局聯(lián)合開展的落實食品藥品安全“四個最嚴”要求專項行動，以及2021年6月起最高檢聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等7部門開展的食用農(nóng)產(chǎn)品“治違禁 控藥殘 促提升”專項行動，均將農(nóng)資打假工作納入其中整體推進。

二是制發(fā)規(guī)范性文件，為農(nóng)資打假提供司法政策依據(jù)。2019年最高檢下發(fā)《關(guān)于進一步做好2019年農(nóng)資打假工作的意見》，從提高政治站位、依法嚴懲犯罪、形成打擊合力、積極參與治理、提升專業(yè)素質(zhì)等方面提出明確要求，為一段時期內(nèi)檢察機關(guān)的農(nóng)資打假工作提供了遵循和參考。2022年1月28日，聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等7部門會簽《關(guān)于保護種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)打擊假冒偽劣套牌侵權(quán)營造種業(yè)振興良好環(huán)境的指導意見》（以下簡稱《打擊假冒偽劣套牌侵權(quán)指導意見》），為依法懲處種業(yè)領(lǐng)域假冒偽劣、套牌侵權(quán)違法犯罪行為提供了指引。

三是依法懲治危害農(nóng)資安全犯罪行為，充分發(fā)揮法律震懾作用。以農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)資經(jīng)營集散地、種養(yǎng)殖生產(chǎn)基地、菜籃子產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為重點地區(qū)，圍繞偽劣種子、農(nóng)藥、化肥、獸藥、飼料和飼料添加劑、農(nóng)機等重點領(lǐng)域，綜合運用生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪、生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子罪、假冒注冊商標罪等罪名，充分發(fā)揮批捕、起訴職能，持續(xù)加大對危害農(nóng)資安全犯罪的打擊力度。2020年以來，全國檢察機關(guān)共批準逮捕涉農(nóng)資犯罪900余人，提起公訴1300余人。

四是提升專業(yè)素質(zhì)能力，發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢。2018年底，最高檢在經(jīng)濟犯罪檢察部門內(nèi)部成立了專門負責辦理、指導包括危害農(nóng)資安全犯罪在內(nèi)的生產(chǎn)、銷售假冒偽劣商品犯罪辦案團隊，為農(nóng)資打假工作專業(yè)化提供了隊伍保障。檢察機關(guān)內(nèi)部經(jīng)濟犯罪和公益訴訟檢察部門加強聯(lián)動配合，積極開展農(nóng)資領(lǐng)域公益訴訟，督促相關(guān)職能部門依法履行職責，助推農(nóng)資市場依法依規(guī)經(jīng)營。

五是開展以案釋法，積極參與農(nóng)資打假綜合治理。先后召開“落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，彰顯涉農(nóng)檢察力量”“落實食品藥品安全‘四個最嚴’要求專項行動”等專題新聞發(fā)布會，利用“3·15”消費者權(quán)益保護日、“6·7”世界食品安全日、春耕備耕時節(jié)等重要節(jié)點，發(fā)布危害農(nóng)資安全犯罪指導性案例或典型案例，組織各地檢察機關(guān)通過在互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布短視頻、發(fā)放宣傳材料、開展現(xiàn)場咨詢等方式進行法治宣傳。積極制發(fā)檢察建議，幫助有關(guān)部門和單位建章立制，堵塞管理機制漏洞。

三、典型案例涉及的法律政策適用問題

（一）辦理農(nóng)資打假案件應(yīng)當體現(xiàn)從嚴政策

2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全體系進行第二十三次集體學習，習近平總書記在主持學習時強調(diào)，“要切實加強食品藥品安全監(jiān)管，用最嚴謹?shù)臉藴省⒆顕栏竦谋O(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，堅持產(chǎn)管并重，嚴把從農(nóng)田到餐桌、從實驗室到醫(yī)院的每一道防線”［2］《習近平：牢固樹立切實落實安全發(fā)展理念 確保廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全》，人民網(wǎng)http://jhsjk.people.cn/article/27081333，最后訪問日期：2022年4月25日。。農(nóng)資安全直接關(guān)系到食品安全問題，理應(yīng)堅持“最嚴厲的處罰”。在刑事訴訟中貫徹落實“最嚴厲的處罰”要求，就是要在辦理危害農(nóng)資安全犯罪案件時體現(xiàn)從嚴政策，堅決依法從嚴懲處。

1.種子。種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，是保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重要基礎(chǔ)，也是一切農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)鏈的起點。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2021年7月聯(lián)合下發(fā)《種業(yè)振興行動方案》，部署實施種業(yè)市場凈化行動，提出要“重拳出擊、整治到底、震懾到位，依法嚴厲打擊假冒偽劣、套牌侵權(quán)等違法犯罪行為，讓侵權(quán)者付出沉重代價”。2022年1月底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等7部門《打擊假冒偽劣套牌侵權(quán)指導意見》規(guī)定，要“加快制定出臺農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法，依法嚴懲種業(yè)違法犯罪行為”。2022年3月《最高人民法院關(guān)于進一步加強涉種子刑事審判工作的指導意見》提出，要“準確適用法律，依法嚴懲種子制假售假犯罪”，為從嚴辦理涉種子犯罪案件提供了最直接的政策依據(jù)。

2.農(nóng)藥、獸藥。農(nóng)藥、獸藥是重要的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入品。偽劣農(nóng)藥不但可能嚴重影響動植物疫病防治效果，給農(nóng)民造成巨大經(jīng)濟損失，而且會大大增加食品安全風險，甚至可能威脅生態(tài)環(huán)境安全。最高檢在食用農(nóng)產(chǎn)品“治違禁 控藥殘 促提升”專項行動的具體貫徹落實意見中明確提出，打擊危害食用農(nóng)產(chǎn)品安全的犯罪要切實“體現(xiàn)從嚴政策”。制售偽劣農(nóng)獸藥的犯罪行為嚴重危害食用農(nóng)產(chǎn)品安全，是此次專項行動治理的重點任務(wù)之一，對制售偽劣農(nóng)藥、獸藥的犯罪應(yīng)當貫徹落實從嚴政策。

3.化肥。化肥是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基礎(chǔ)和最重要的物質(zhì)投入。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計，化肥在農(nóng)作物增產(chǎn)的總份額中約占40%-60%，可見化肥對保證糧食數(shù)量安全起到非常重要的作用。生產(chǎn)、銷售偽劣化肥的行為，嚴重影響糧食產(chǎn)量，威脅糧食安全，同時給農(nóng)民造成巨大的財產(chǎn)損失，社會危害性強，同樣應(yīng)當從嚴懲處。

（二）偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子的認定問題

當前司法解釋對于如何認定“假農(nóng)藥”“假獸藥”“假化肥”“假種子”并無明確規(guī)定，而在《種子法》《農(nóng)藥管理條例》《獸藥管理條例》等行政法律法規(guī)中，除對“假化肥”尚無明確規(guī)定外，對“假種子”“假農(nóng)藥”“假獸藥”的范圍均作出了界定。在司法實踐中，能否將行政法律法規(guī)界定的范圍直接適用于刑事訴訟中存在爭議。如行政法律法規(guī)中對未依法取得農(nóng)藥登記證而生產(chǎn)、進口的農(nóng)藥以及未附具標簽的農(nóng)藥，認定為“假農(nóng)藥”；對應(yīng)當經(jīng)審查批準而未經(jīng)審查批準即生產(chǎn)、進口的，或者應(yīng)當經(jīng)抽查檢驗、審查核對而未經(jīng)抽查檢驗、審查核對即銷售、進口的獸藥認定為“假獸藥”；對沒有標簽的種子認定為“假種子”。我們認為，上述行政法意義上的偽劣農(nóng)資的社會危害性尚未達到需要刑事處罰的程度，不宜將行政認定的偽劣農(nóng)資直接作為刑事認定的標準。在刑事訴訟中應(yīng)當堅持相對獨立、實質(zhì)性的判斷，即根據(jù)檢驗鑒定意見、行政主管部門出具的認定意見，并結(jié)合其他證據(jù)來綜合判定涉案農(nóng)資是否實質(zhì)偽劣。對于行政法律法規(guī)未予界定的“假化肥”，司法判斷標準也應(yīng)參考上述方式。此次發(fā)布的4件典型案例中，認定偽劣農(nóng)資均采用實質(zhì)認定標準。

（三）生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子犯罪的罪名適用問題

此次發(fā)布的案例中，除劉某某銷售偽劣種子案適用銷售偽劣種子罪外，其他3個案例均適用生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪。當前，實務(wù)中有觀點認為，制售偽劣農(nóng)資難以認定構(gòu)成生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子罪的，也不宜轉(zhuǎn)化認定為生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，主要理由是：生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪銷售金額5萬元以上即可入罪，且達到一定金額后即可提升刑檔，判處更重的刑罰；而生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子罪中，因生產(chǎn)遭受損失數(shù)額難以確定，且損失數(shù)額與生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子行為之間的因果關(guān)系易存在其他介入因素而導致難以認定。在生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子罪難以認定的情況下，轉(zhuǎn)而認定生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，并可能判處更重的刑罰，存在量刑倒置的問題，有使生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪淪為口袋罪名之嫌。我們認為，刑法第140條至150條是對生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪的體系化規(guī)定，雖然刑法歷次修正案對個別罪名條款進行了修改，但對第149條罪名轉(zhuǎn)化適用、擇一重處規(guī)定及該條與其他條款之間的邏輯關(guān)系始終未作修改。結(jié)合刑法和相關(guān)司法解釋規(guī)定來看，生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子，使生產(chǎn)遭受2萬元以上損失的，可以構(gòu)成生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子罪；生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子，無法證明使生產(chǎn)遭受較大損失，銷售金額5萬元以上的，構(gòu)成生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪；同時構(gòu)成兩罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。二罪名系對生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)資行為的體系化規(guī)定，這種體系化規(guī)定本身體現(xiàn)了從嚴打擊生產(chǎn)、銷售農(nóng)資等特殊類型偽劣產(chǎn)品犯罪的立法意圖，而不能孤立地認為刑法第147條對農(nóng)資等特殊類型偽劣產(chǎn)品犯罪設(shè)置了更高的入罪門檻。至于生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪與生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子罪之間可能存在的定罪量刑不協(xié)調(diào)問題，在法律未修訂的情況下，司法機關(guān)仍應(yīng)當嚴格按照刑法第149條的規(guī)定執(zhí)行。

四、典型案例對檢察機關(guān)開展農(nóng)資打假工作的啟示

（一）積極引導偵查取證，確保案件辦理質(zhì)效

危害農(nóng)資安全犯罪案件隱蔽性、專業(yè)性強，司法實踐中辦案難度較大。檢察機關(guān)在辦理此類案件時，要充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，加強與偵查機關(guān)的溝通，積極介入偵查引導取證，嚴把事實關(guān)、證據(jù)關(guān)和法律適用關(guān)，提高案件辦理質(zhì)效。如張某某等人生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥案、易某某等人生產(chǎn)、銷售假獸藥案中，檢察機關(guān)均高度重視引導偵查取證工作，準確認定犯罪數(shù)額，合理提出量刑建議，確保實現(xiàn)司法辦案政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一。

（二）加強行刑銜接，全鏈條打擊犯罪行為

危害農(nóng)資安全犯罪屬于行政犯，即構(gòu)成犯罪以違反行政法規(guī)為前提，構(gòu)成要件要素必須依托行政法規(guī)具體規(guī)范內(nèi)容予以評價，如危害農(nóng)資安全犯罪案件線索部分來源于行政執(zhí)法中，部分刑事案件證據(jù)系由行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化而來，對“假農(nóng)藥”“假獸藥”“假種子”等的認定一定程度上依托行政法律法規(guī)的規(guī)定、行政主管部門出具的認定意見及其指定檢驗機構(gòu)出具的檢驗鑒定意見等。因此，行刑銜接問題在危害農(nóng)資安全犯罪案件辦理中尤為重要。如易某某等人生產(chǎn)、銷售假獸藥案中，檢察機關(guān)與農(nóng)業(yè)、公安機關(guān)在線索研判、假農(nóng)藥檢驗認定、引導偵查取證等方面積極協(xié)作，最終實現(xiàn)對犯罪的全鏈條打擊，搗毀了制假售假的源頭。此外，檢察機關(guān)既要重視行刑正向銜接，也要重視行刑反向銜接，即對需予以行政處罰的不起訴案件，及時提出檢察意見并移送有關(guān)主管機關(guān)處理。

（三）注重追贓挽損，依法保護受害農(nóng)民合法權(quán)益

制售偽劣農(nóng)資犯罪行為，不僅嚴重影響農(nóng)民的收成，而且可能引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。檢察機關(guān)在依法從嚴打擊此類犯罪的同時，應(yīng)當注重追贓挽損，最大限度保障農(nóng)民合法權(quán)益。如劉某某銷售偽劣種子案中，檢察機關(guān)逐戶走訪被害農(nóng)戶了解情況，敦促犯罪嫌疑人進行賠償，最終犯罪嫌疑人得到農(nóng)戶諒解，不僅農(nóng)戶免受經(jīng)濟困頓之苦，也有效修復了被破壞的社會關(guān)系。于某某生產(chǎn)、銷售偽劣化肥案中，檢察機關(guān)積極聽取農(nóng)戶意見，引導公安機關(guān)查明農(nóng)戶損失數(shù)額，說服于某某及其家屬向被害農(nóng)戶賠禮道歉、賠償損失，最終幫助被害農(nóng)戶挽回了損失，取得較好的社會反響。

（四）延伸檢察職能，積極參與農(nóng)資打假綜合治理

檢察機關(guān)作為農(nóng)資打假工作的重要職能部門，應(yīng)當積極延伸檢察職能，充分發(fā)揮以案釋法優(yōu)勢，參與農(nóng)資打假綜合治理。對案件辦理中反映出的食品監(jiān)管部門或涉案單位制度機制漏洞，有針對性地提出檢察建議。如易某某等人生產(chǎn)、銷售假獸藥案中，檢察機關(guān)通過檢察官說法、制作宣傳手冊、拍攝宣傳片等方式開展普法宣傳，向養(yǎng)殖戶揭示假獸藥的危害，普及分辨真假獸藥的技巧。于某某生產(chǎn)、銷售偽劣化肥案中，檢察機關(guān)及時向當?shù)剞r(nóng)業(yè)主管部門通報案情，建議對農(nóng)資生產(chǎn)開展執(zhí)法檢查，同時向市場監(jiān)管部門發(fā)出檢察建議書，建議針對農(nóng)資領(lǐng)域無資質(zhì)公司、個人掛靠生產(chǎn)、倒買倒賣農(nóng)資產(chǎn)品等問題開展整治，達到了“辦理一案、影響一片”的社會效果。