從行政鏈角度探究高科技產(chǎn)業(yè)的政策制度設(shè)計

王睿青

（山西智創(chuàng)城科技發(fā)展有限公司）

高科技產(chǎn)業(yè)是提高自主創(chuàng)新能力和建設(shè)創(chuàng)新型國家的根本動力，對國民經(jīng)濟的發(fā)展意義重大?！霸谛碌臅r代，要堅持綠色化和智能化兩個方向，依靠改革和創(chuàng)新兩大動力，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)的發(fā)展新格局，從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變?！敝醒肫髽I(yè)智庫聯(lián)盟創(chuàng)盟副理事長兼秘書長彭建國提出，高科技企業(yè)將成資本市場創(chuàng)新發(fā)展新力量。大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)是我國做到高質(zhì)量發(fā)展，確保經(jīng)濟騰飛和低碳環(huán)保都能實現(xiàn)的重要途徑，是完成碳達峰碳中和等一系列目標的必然選擇。而高科技產(chǎn)業(yè)每一階段的發(fā)展都離不開政策支持和引導，從行政鏈的角度分析促進高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段，進而探索對高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和改革示范區(qū)等制定有針對性指導意義的政策，對于政策制定和戰(zhàn)略設(shè)計有重要的參考價值。

一、高科技產(chǎn)業(yè)的特點

（一）知識、技術(shù)含量高

高科技產(chǎn)業(yè)的最顯著特征就是其名稱里的“高科技”，作為知識密集型產(chǎn)業(yè)，高科技產(chǎn)業(yè)是依靠先進的科學技術(shù)作為基礎(chǔ)進行生產(chǎn)和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，該行業(yè)的科技人員比率和科研投入比例都遠高于其他產(chǎn)業(yè)，其特點就是生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)手段都是基于專業(yè)壁壘較高的先進科技水平。

（二）人才、研發(fā)投入大

由上述“知識、技術(shù)含量高”的特點帶來的就是高科技產(chǎn)業(yè)投入較大的另一特征。具體而言體現(xiàn)在高科技人才投入和高科技技術(shù)研發(fā)投入兩方面。高科技產(chǎn)業(yè)要求的超前性、創(chuàng)新性、尖端性需要在人力物力上的高額投入。作為稀缺資源，高科技產(chǎn)業(yè)的高端科研人員是支持產(chǎn)業(yè)進步的中堅力量。同時，研發(fā)需要的高精尖儀器設(shè)備、實驗廠房等都是需要大量的資金投入。

（三）風險、不確定性強

研發(fā)是高科技企業(yè)的核心競爭力，但研發(fā)的過程存在很強的不確定性，一般來說，眾多科技實驗項目都有研發(fā)時間長、投入資金高、技術(shù)轉(zhuǎn)化難的各種風險。一項新的科技成果從開始研發(fā)到研發(fā)成功再到能真正投入市場產(chǎn)生經(jīng)濟效益的過程中每一個環(huán)節(jié)都具有極高的風險性。技術(shù)研發(fā)過程的失敗風險、技術(shù)轉(zhuǎn)化的市場風險、科研過程的管理風險、研發(fā)經(jīng)費的資金風險等等，都是高科技產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新生產(chǎn)的過程中不可避免的。

（四）投資回報、盈利高

高風險意味著高收益，對于高科技產(chǎn)業(yè)來說，其成果研制出的科學技術(shù)和新型產(chǎn)品都是具有高創(chuàng)造性的。高創(chuàng)造性的技術(shù)和產(chǎn)品在一定的時間段具有技術(shù)和產(chǎn)品的壟斷能力。在市場經(jīng)濟條件下，高需求的壟斷產(chǎn)品意味著超額利潤，在科研技術(shù)成功轉(zhuǎn)化后，相較于前期投入，收益會有十幾倍甚至百倍的增長。所以在風投企業(yè)的眾多風投項目中，一個成功的項目創(chuàng)造的超額利潤足可以覆蓋其他不成功項目的投入帶來的損失。

二、行政鏈對科技管理的手段

對于高科技企業(yè)而言，行政鏈的管理手段是依靠科技管理實現(xiàn)的。高科技產(chǎn)業(yè)的行政鏈主體組成包括從事科技發(fā)展和技術(shù)管理的各級政府、各類科技相關(guān)的行業(yè)協(xié)會、NGO等社會團體。高科技產(chǎn)業(yè)的行政鏈客體組成包括高科技企業(yè)、高校和科研機構(gòu)、科技孵化類平臺、科技咨詢類平臺、科技風險投資基金、知識產(chǎn)權(quán)類等各類科技中介機構(gòu)?？萍脊芾硎钦源龠M國家的科技發(fā)展和技術(shù)進步為目的，采取的規(guī)范、激勵各類創(chuàng)新主體的初期引導、過程管理和結(jié)果決策。在實際的管理過程中，高科技產(chǎn)業(yè)的科技管理手段主要是由直接手段和間接手段組成。

（一）高科技產(chǎn)業(yè)科技管理的直接手段

科技管理的直接手段是指行政鏈的主體對行政鏈的客體研究、經(jīng)營等行為進行直接干預和管理，具體來說有配額制、許可證制、審批制、政府投資等方式方法。采取直接手段進行管理效果相較于間接手段立竿見影，但決策層的宏觀規(guī)劃和頂層設(shè)計需要遵循市場規(guī)律且科學謹慎，以防過度干預造成的破壞市場規(guī)律和秩序不穩(wěn)定等問題。這些政府部門的直接干預行為可以對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中有限的資源進行更有利于產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的分配，調(diào)整供需矛盾，保護好尚在初期階段的各類高技術(shù)企業(yè)。通過政府政策干預、財政資金支持等手段，培育和壯大符合我國乃至世界需要的高科技產(chǎn)業(yè)。

（二）高科技產(chǎn)業(yè)科技管理的間接手段

科技管理的間接手段是指通過行政指導、信息服務(wù)、財政政策、金融政策、政府采購、科技政策、產(chǎn)業(yè)政策、知識產(chǎn)權(quán)政策等各種間接影響科技管理客體的手段，以保護高科技產(chǎn)業(yè)的健康有序的高質(zhì)量發(fā)展。這些間接手段的共同特征是非強制性、靈活性、溝通協(xié)調(diào)性和選擇接受性。是建立健全服務(wù)型政府在科技管理方面的重要體現(xiàn)，是科技管理在行政鏈上的主體和客體之間的平等協(xié)商對話。例如，通過政府等相關(guān)部門提供信息服務(wù)，及時向市場各類主體傳遞政務(wù)信息、決策信息等，提高政務(wù)公開透明和社會各界的民主參與。通過科技管理的稅收調(diào)節(jié)，減免高科技新興產(chǎn)業(yè)的稅收，對于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員以稅收激勵和資源傾斜，通過財政手段間接調(diào)整社會的資源配置。

三、高科技產(chǎn)業(yè)政策制度設(shè)計建議

（一）科技政策

科技政策是行政鏈在高科技產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)科技管理的戰(zhàn)略定位，是政府行使其在特定時間、地區(qū)、科技任務(wù)的頂層設(shè)計和指導方向?？萍颊叩闹贫ǎP(guān)乎我國整個高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路線，關(guān)乎我國創(chuàng)新型工業(yè)化道路的長期規(guī)劃，對提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐意義重大。對于我國的高科技產(chǎn)業(yè)的科技政策有以下幾方面建議：

1.推進產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新

通過突破卡脖子技術(shù)、創(chuàng)新分工、一體化協(xié)作等方式，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理化，進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的良性螺旋式進化，帶動經(jīng)濟整體進步。在產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新中，生產(chǎn)端有以下幾個重點：優(yōu)先發(fā)展重點技術(shù)領(lǐng)域，針對技術(shù)瓶頸資源傾斜；對于優(yōu)勢技術(shù)資源，要掌握話語權(quán)，參與國際“游戲規(guī)則”的制定，加強我國企業(yè)對產(chǎn)業(yè)鏈的控制權(quán)；構(gòu)建國際領(lǐng)域的政府、企業(yè)、科研機構(gòu)的全方位合作；同時成立連接市場和技術(shù)的新型研發(fā)機構(gòu)，強化吸收、轉(zhuǎn)化技術(shù)成果的能力；加強技術(shù)成果的知識產(chǎn)權(quán)保護，建立保護創(chuàng)新者的政策措施。供應端有以下幾個重點：整合全產(chǎn)業(yè)鏈上的各類主體，建立跨部門管理路徑；把技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為規(guī)模優(yōu)勢，降低創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品成本，加大市場占有率和競爭力。

2.加強技術(shù)擴散創(chuàng)新

高科技產(chǎn)業(yè)中技術(shù)的轉(zhuǎn)播對于整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著加速器作用。如何推動行業(yè)共性的技術(shù)傳播，減少地域、行業(yè)、政策壁壘，是行政鏈需要探索解決的重要課題。以政策激勵行業(yè)的整合，采用淘汰制篩選不同賽道上的優(yōu)勢企業(yè)，并進行產(chǎn)業(yè)鏈的上下游戰(zhàn)略性重組，以全局觀進行延鏈、補鏈。對于創(chuàng)新技術(shù)，加強對其傳播、學習、替代，擴展新技術(shù)的使用領(lǐng)域，先試點再推廣，縮短技術(shù)傳播路徑和時間。提升經(jīng)濟自由度，重點扶持和發(fā)展有競爭潛力的創(chuàng)新主體，并把成功案例進行總結(jié)和推廣。

（二）財稅政策

由于高科技產(chǎn)業(yè)的高風險性和高資金需求等特征，行政鏈發(fā)揮其科技管理職能的重要手段之一就是財稅政策。財稅政策包括收入政策和支出政策兩個方面。收入政策主要有稅收政策和國債政策等，支出政策包括直接資助、政府采購、財政擔保、財政貼息等。結(jié)合我國實際，對于財稅政策提出以下幾點建議：

1.提高政府對R&D經(jīng)費的投入

對于基礎(chǔ)性研究和競爭前的共性關(guān)鍵技術(shù)這類風險大、時間周期長的投資，主要是依靠政府的直接資助。據(jù)《全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》（2020）數(shù)據(jù)顯示，2020年全國R&D經(jīng)費投入總額是24393.1億，強度為2.4%，其中基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入為1467億，占總R&D經(jīng)費比重的6%。而且基礎(chǔ)研究的經(jīng)費主要來源是政府的財政支出，如國家的自然科學基金和社科基金等。這個投入規(guī)模的硬性約束以及現(xiàn)有的基礎(chǔ)研究人才隊伍規(guī)模，決定了我國在短期內(nèi)科技基礎(chǔ)研究只能采取有限擴張和精準突破。充分發(fā)揮政府科技資金的引導和杠桿作用，不斷提高政府對R&D經(jīng)費的投入，增加R&D在GDP的占比，是我國高科技產(chǎn)業(yè)在國際科技競爭中實力提升的關(guān)鍵，是國家創(chuàng)新力的基礎(chǔ)支撐。

2.找準財政投資渠道的導向性

對于處于不同發(fā)展階段的高科技產(chǎn)業(yè)，投資資金來源應更有針對性。對于高科技產(chǎn)業(yè)高收益回報的特性，社會資金會集中在市場前景較明亮、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化市場價值初具條件的領(lǐng)域，支撐補充行業(yè)發(fā)展的資金。而對于長期重大基礎(chǔ)性技術(shù)的科學研究，社會商業(yè)投資資金稀少，應主要依靠財政的直接支持，例如發(fā)行專項國債等方式進行長期資金支撐；行政鏈對于高科技產(chǎn)業(yè)要改革和創(chuàng)新其投資資金的管理機制，以政策為引領(lǐng)，以市場為導向，找準符合市場規(guī)律的科技立項、經(jīng)費管理、考核標準等機制政策，充分發(fā)揮市場的資源配置作用。

3.不斷升級完善稅收政策

稅收政策根據(jù)我國高科技產(chǎn)業(yè)實際發(fā)展情況作出不斷地升級和完善是十分必要的。符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的稅收政策更有利于科技成果轉(zhuǎn)化、高科技技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。目前，針對我國高新技術(shù)企業(yè)的稅收政策正在不斷完善，例如將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型增值稅，消除在高科技企業(yè)購買專業(yè)性設(shè)備、科技成果轉(zhuǎn)讓過程中的重復征稅的環(huán)節(jié)。針對我國高科技產(chǎn)業(yè)稅收政策中精準性較低、與其他稅收優(yōu)惠政策之間統(tǒng)籌性較差等實際問題，我國現(xiàn)行的針對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠的政策目標應由關(guān)注數(shù)量和速度轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注質(zhì)量和水平上，為了更精準地找到適合不同高科技產(chǎn)業(yè)稅收政策，應該加強專業(yè)化調(diào)研，細分高科技企業(yè)的專業(yè)領(lǐng)域，做到精準施治。

（三）金融政策

金融政策支持高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要手段是通過一系列的金融工具和金融支持政策，解決高科技產(chǎn)業(yè)融資難的狀況。為改善高科技企業(yè)的融資窘境，政府應通過政策引導，吸引社會資金和商業(yè)銀行對其投資的興趣，從而解決高科技產(chǎn)業(yè)在其各個發(fā)展階段的資金短缺現(xiàn)象。對于我國的高科技產(chǎn)業(yè)的金融政策有以下幾方面建議：

1.充分發(fā)揮風險投資的作用

風險投資是高科技產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新資金支持的重要來源，尤其是對于中小型科技企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)，風投在其生產(chǎn)過程中往往具有“兩棲”屬性：即提供資金又參與公司管理。這就要求政策制定部門建立健全更加創(chuàng)新靈活的風投管理機制，甚至可以由政府出資成立相關(guān)的風投基金，針對本地高科技產(chǎn)業(yè)進行扶持。同時，為了資金更好地被使用，應引導風投基金管理者更懂產(chǎn)業(yè)、善經(jīng)營，培育、引入一批經(jīng)驗豐富的風投專家。在風險投資基金的退出方式上做更多探索，并積極推進產(chǎn)權(quán)交易市場的健全法制，使得風投資金在退出時有更多選擇。

2.以科技擔保公司的形式間接擔保

由于高科技企業(yè)在初創(chuàng)期具有風險和收益的不對等特點，商業(yè)資金很難主動投入，政府可以成立科技擔保公司，設(shè)立專門支持初創(chuàng)階段的高科技企業(yè)的擔?；?，間接地為其資金做擔保。同時撬動更多的商業(yè)資金進行投資。也可以適當提高針對高科技企業(yè)的貸款利率，超出正常利率的部分由政府承擔，從而促進銀行貸款的積極性。

3.引導商業(yè)銀行的信貸傾斜政策

加強科技信貸的授信支持，對于符合程序、有擔保支持的貸款申請要優(yōu)先審批?？梢越ｍ椯J款，設(shè)立專業(yè)性標準，針對符合條件的高科技企業(yè)專項申請，以保證科技貸款的資金充裕。對于有重大戰(zhàn)略意義的科技項目，建立專門的貸款優(yōu)惠政策和貸款綠色通道。例如可以替代國外技術(shù)，減少因技術(shù)專利對我國企業(yè)的制約的項目，應加大貸款的傾斜力度，提升貸款效率和貸款優(yōu)惠。

（四）產(chǎn)業(yè)政策

高科技產(chǎn)業(yè)在不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的自身特點不盡相同，抓住產(chǎn)業(yè)特點，組織熟悉產(chǎn)業(yè)的管理人員進行政策制定和運營管理，做到精準施政，加快培育產(chǎn)業(yè)集群生態(tài)建設(shè)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈。對于我國的高科技產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策有以下幾方面建議：

1.鼓勵產(chǎn)業(yè)集群的整合發(fā)展

以行業(yè)龍頭企業(yè)為引領(lǐng)，加快培育一批具有自主創(chuàng)新能力的上下游企業(yè)，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。發(fā)揮政策指引作用，整合相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源，引入產(chǎn)業(yè)基金，全方位配套服務(wù)，推動企業(yè)成為高科技創(chuàng)新的主體。對有技術(shù)的專業(yè)人員支持提供股權(quán)激勵政策，以靈活的體制管理科技人員，吸引更多有專業(yè)經(jīng)驗的科技人員加入產(chǎn)業(yè)集群。同時，鼓勵圍繞產(chǎn)業(yè)集群突破體制機制障礙，成立產(chǎn)、學、研一體化的產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，推動產(chǎn)業(yè)集群的資源整合。

2.以孵化器為載體推進產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新體系建設(shè)

在科技企業(yè)的成長階段中，萌芽期和初創(chuàng)期是企業(yè)的生存關(guān)鍵期，這一階段的企業(yè)需要孵化器等完善的創(chuàng)新體系支持才能較好的生存下來。孵化器為這類企業(yè)提供初期的、價格低廉的工作場所，以及符合企業(yè)發(fā)展階段的配套服務(wù)，例如政策咨詢、共享會議室、法律顧問、風投創(chuàng)投基金等。待企業(yè)突破“生產(chǎn)線”走向“發(fā)展線”的時候，走出孵化器進入產(chǎn)業(yè)園，給科技企業(yè)更大的發(fā)展空間。建立完善的孵化器創(chuàng)新系統(tǒng)，制定合理的孵化器運營指標，合理使用政府補貼，根據(jù)孵化器的運營需要投入到運營團隊專業(yè)建設(shè)、財稅咨詢等企業(yè)基礎(chǔ)運營知識的專業(yè)培訓等工作。建立以專業(yè)服務(wù)特定產(chǎn)業(yè)的孵化器，組織了解產(chǎn)業(yè)的專業(yè)運營團隊，找準產(chǎn)業(yè)鏈特點，提升專業(yè)化服務(wù)水平，提升入孵企業(yè)的畢業(yè)率。

四、結(jié)語

當前社會對能源和資源的需求不斷攀升，高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于世界經(jīng)濟的發(fā)展有著責無旁貸的歷史使命。在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略推動下，通過行政鏈的創(chuàng)新和完善，找尋市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則，刻畫產(chǎn)業(yè)鏈條，明確產(chǎn)業(yè)重點，探索產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新模式，通過不斷探索適合當前經(jīng)濟和社會發(fā)展階段的科技政策、財稅政策、金融政策和產(chǎn)業(yè)政策，引導和支撐高科技產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，抓住時代機遇，為國家強盛奠定重要的科技支撐。