完善《行政復(fù)議法》充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用

郭修江（最高人民法院行政審判庭副庭長、一級(jí)高級(jí)法官）

行政訴訟和行政復(fù)議，是我國解決行政爭議的兩種法律制度。行政訴訟是人民法院經(jīng)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的授權(quán)，從外部對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督，通過保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)解決行政爭議目的的法律制度。行政復(fù)議則是以行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的層級(jí)監(jiān)督為基礎(chǔ)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）授權(quán)，從內(nèi)部由上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督，通過保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)解決行政爭議目的的法律制度。

鑒于行政訴訟制度涉及行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力邊界問題，人民法院在行政訴訟中裁判權(quán)受限，原則上只能對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查，只能撤銷被訴行政行為或者同時(shí)責(zé)令重新作出行政行為，不能以司法權(quán)替代行政權(quán)，即不進(jìn)行合理性審查，享有司法變更權(quán)僅僅是例外情形。而行政復(fù)議制度則不受司法權(quán)不能代替行政權(quán)規(guī)則的制約，基于層級(jí)監(jiān)督關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行全面審查，既包括合法性審查也包括合理性審查，同時(shí)對(duì)所有行政行為均具有變更職權(quán)。就此而言，在化解行政爭議方面，行政復(fù)議比行政訴訟具有更多的優(yōu)越性。因此，將行政復(fù)議制度作為解決行政爭議的主渠道，具有充分的理論基礎(chǔ)。

然而，就目前我國法律實(shí)踐而言，行政復(fù)議與行政訴訟同質(zhì)化傾向比較嚴(yán)重，行政復(fù)議受理案件、解決爭議的數(shù)量，與行政訴訟基本相當(dāng)，行政復(fù)議化解行政爭議主渠道的作用尚未得到充分體現(xiàn)?！缎姓?fù)議法》正在修改過程中，如何通過修法構(gòu)建更加科學(xué)、實(shí)用的行政復(fù)議制度體系，更好地發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，是目前亟待解決的問題。

一、引導(dǎo)當(dāng)事人選擇行政復(fù)議

當(dāng)事人選擇行政復(fù)議解決行政爭議，有兩條路徑可以實(shí)現(xiàn)：一條路徑是提高行政復(fù)議公信力，老百姓自覺自愿選擇行政復(fù)議；另一條路徑是更多的法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，要求提起行政訴訟必須先行行政復(fù)議，當(dāng)事人經(jīng)過復(fù)議才可以提起行政訴訟。目前，我國法律、法規(guī)規(guī)定復(fù)議前置的情況比較少，要通過修改《行政復(fù)議法》，或者在其他單項(xiàng)立法中增加復(fù)議前置的強(qiáng)制性規(guī)定，才能實(shí)現(xiàn)復(fù)議案件數(shù)量的大幅上升。這種方式可能會(huì)一時(shí)增加行政復(fù)議的收案數(shù)量，但如果行政復(fù)議缺乏公信力，大量案件經(jīng)過行政復(fù)議后仍然不能使行政爭議得到公平公正處理、實(shí)質(zhì)性化解，大量當(dāng)事人仍然選擇繼續(xù)起訴，行政復(fù)議解決行政爭議的主渠道作用依然無法實(shí)現(xiàn)，反過來則增加了權(quán)利救濟(jì)成本，降低了權(quán)利救濟(jì)效率。因此，根本解決問題的辦法，只能是提高行政復(fù)議公信力。

如前所述，行政復(fù)議解決行政爭議有天然的優(yōu)越性。但是，其同時(shí)存在明顯的劣勢(shì)：復(fù)議機(jī)關(guān)是復(fù)議被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)，缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性，容易發(fā)生“官官相護(hù)”、不能公正處理行政爭議的情況；行政復(fù)議程序簡便，難以保障申請(qǐng)人及其他復(fù)議參加人復(fù)議權(quán)利，不利于查明事實(shí)、辨明是非；行政復(fù)議決策機(jī)制實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，存在辦案的人沒有決策權(quán)，決策的人不參與案件的具體辦理情況，容易產(chǎn)生主觀臆斷，不能客觀公正處理爭議問題，等等。行政復(fù)議制度的構(gòu)建，既要發(fā)揮行政復(fù)議層級(jí)監(jiān)督化解爭議的優(yōu)勢(shì)，又要避免因此可能產(chǎn)生的不公正問題，確實(shí)是一個(gè)極為棘手的難題，也是一個(gè)修法中不得不解決的問題。

二、增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

在現(xiàn)行行政復(fù)議制度主要是層級(jí)監(jiān)督的理念下，復(fù)議機(jī)關(guān)行使行政復(fù)議職權(quán)，要通過行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的具體工作實(shí)現(xiàn)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，下級(jí)服從上級(jí)，辦事人員服從領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，這一點(diǎn)是無法改變的。但是，復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職權(quán)、運(yùn)作程序等，是可以通過《行政復(fù)議法》修改予以明確的。設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員能夠相對(duì)獨(dú)立地行使行政復(fù)議調(diào)查、詢問、認(rèn)定事實(shí)、適用法律、提出復(fù)議處理意見，也不失為一條增強(qiáng)復(fù)議公信力的可行之路。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性只能是相對(duì)的，它難以達(dá)到法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的程度，否則也失去了行政復(fù)議自身特色和便捷高效的優(yōu)勢(shì)。

近年來，全國各地按照中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議通過的《行政復(fù)議體制改革方案》，開展行政復(fù)議體制改革工作，試行集中辦理行政復(fù)議案件，除實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)外，一級(jí)政府以“一個(gè)窗口”對(duì)外開展行政復(fù)議工作。試行行政復(fù)議集中管轄，有利于提升行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。案件集中、人員集中，方便當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議；行政復(fù)議工作人員專職從事復(fù)議工作，每年辦理大量各類行政復(fù)議案件，有助于快速提升行政復(fù)議工作人員的業(yè)務(wù)能力。

關(guān)于增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立性，還可以有另一個(gè)更為大膽的思路，即設(shè)置法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)，相對(duì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)。復(fù)議機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使行政復(fù)議職權(quán)，按照法律規(guī)定實(shí)行委員會(huì)制，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的程序作出復(fù)議決定。這一設(shè)計(jì)模型思路來源于域外國家的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)、行政裁判所制度。將行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)立為法定機(jī)關(guān)，相比集中行使行政復(fù)議權(quán)，僅僅是將集中后的復(fù)議機(jī)構(gòu)變?yōu)樾姓?fù)議機(jī)關(guān)，隸屬關(guān)系發(fā)生重大變化，并不增加人員編制、辦公場地等。法定機(jī)關(guān)依法作出行政復(fù)議決定，其獨(dú)立性、公正性與社會(huì)認(rèn)可度，都會(huì)得到極大提升。作為法定的行政爭議解決機(jī)關(guān)，而不是上級(jí)行政機(jī)關(guān)，復(fù)議決定不再作為被訴對(duì)象接受人民法院行政訴訟的監(jiān)督；同時(shí)，還可以考慮將行政裁決權(quán)賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)，與行政管理直接相關(guān)聯(lián)的民事爭議，可以由復(fù)議機(jī)關(guān)一并作出處理。這種制度設(shè)計(jì)，更有利于實(shí)質(zhì)化解行政爭議。法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，是法律授權(quán)代表中央政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)的組織，其人員編制、經(jīng)費(fèi)來源、物資保障應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院統(tǒng)一保障。各復(fù)議機(jī)關(guān)之間不具有從屬關(guān)系，司法部統(tǒng)一對(duì)全國各地設(shè)置的復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督管理，最高人民法院對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

三、堅(jiān)持程序正當(dāng)原則的底線

程序正當(dāng)，是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)、堅(jiān)持依法行政的基本程序要求。根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第5條和第20條規(guī)定，我國程序正當(dāng)原則包含三點(diǎn)要求：一是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。二是嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。作出對(duì)行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人不利的行政決定之前，應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人，并給予其陳述和申辯的機(jī)會(huì)。對(duì)重大事項(xiàng)，行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人依法要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。三是行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。

行政復(fù)議不同于行政訴訟，不宜為其設(shè)置過于繁瑣的程序制度。但是，作為解決行政爭議的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，在行使行政復(fù)議職權(quán)的過程中，嚴(yán)格執(zhí)行正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)是一個(gè)最低要求。程序正當(dāng)原則是保障行政執(zhí)法行為公正性的基本制度安排，行政復(fù)議系行政爭議解決機(jī)制，公正性問題更為突出，堅(jiān)持程序正當(dāng)原則更具有必要性。一些以行政復(fù)議不能如行政訴訟那一套繁瑣程序?yàn)橛桑穸ㄐ姓?fù)議要堅(jiān)持我國依法行政中程序正當(dāng)原則基本要求的觀點(diǎn)，是完全不能成立的。當(dāng)前的司法實(shí)踐中，盡管現(xiàn)行《行政復(fù)議法》沒有設(shè)立第三人制度，但是大量的行政判決旗幟鮮明地表明，復(fù)議機(jī)關(guān)沒有通知行政復(fù)議決定對(duì)其權(quán)利義務(wù)有不利影響的第三人參加復(fù)議活動(dòng)，聽取其陳述申辯意見的，屬于違反法定程序的情形。

當(dāng)然，行政復(fù)議不同于行政訴訟，必須要堅(jiān)持高效便民原則，突出其制度優(yōu)勢(shì)，程序設(shè)計(jì)不能照搬行政訴訟一審程序。不能要求行政復(fù)議案件必須聽證、必須要面對(duì)面進(jìn)行言詞辯論、證據(jù)必須經(jīng)過“開庭質(zhì)證”等。在制度設(shè)計(jì)上，行政復(fù)議中復(fù)議機(jī)關(guān)分別聽取各方利害關(guān)系人意見，書面質(zhì)證和辯論，都是可以得到認(rèn)可的、堅(jiān)持程序正當(dāng)原則的行政復(fù)議審查方式。

四、引進(jìn)中立的第三方參與行政復(fù)議

增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力，引進(jìn)中立的第三方人員參與行政復(fù)議活動(dòng)，是一種行之有效的方式。同時(shí)，這也是行政復(fù)議專業(yè)化、民主化的表現(xiàn)。

其中，如何確定中立的第三方很關(guān)鍵。一種是引進(jìn)專家學(xué)者參與行政復(fù)議，體現(xiàn)行政復(fù)議的專業(yè)性要求，提高行政復(fù)議決定的科學(xué)性；另一種是引進(jìn)普通民眾參與行政復(fù)議，類似于人民陪審員制度，讓更多的普通百姓親自參與到行政復(fù)議案件審理過程中，增強(qiáng)行政復(fù)議決定的社會(huì)接受度，體現(xiàn)行政復(fù)議的民主化要求。當(dāng)然，也可以兩類人員都存在，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)具體案件的實(shí)際需要，選擇恰當(dāng)?shù)娜藛T參與行政復(fù)議案件審理過程。

中立的第三方參與行政復(fù)議活動(dòng)的方式也有兩種：第一種方式是作為咨詢或者提供參考意見參與行政復(fù)議活動(dòng)。第三方人員有權(quán)參與行政復(fù)議調(diào)查、詢問活動(dòng)，有權(quán)查閱行政復(fù)議案卷材料；復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定之前，必須聽取第三方基于全面了解案情而對(duì)案件處理提出的意見。復(fù)議機(jī)關(guān)沒有充分理由，不能否定第三方提出的案件處理意見。第二種方式是以決策者之一的身份參與行政復(fù)議決定的作出。只有在設(shè)立法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的委員會(huì)制度下，確定各類參與決策人員的合理比例，第三方參與決策模式才能實(shí)際發(fā)揮作用。如果是在首長負(fù)責(zé)制的行政復(fù)議體制下，第三方參與行政復(fù)議決定的決策過程，缺乏表達(dá)真實(shí)意志的客觀環(huán)境，第三方參與決策將會(huì)流于形式，其實(shí)際效果還不如第一種提供意見建議方式。

五、建立科學(xué)合理的復(fù)議訴訟銜接機(jī)制

就目前而言，行政復(fù)議之所以未能成為解決行政爭議的主渠道，其中原因之一就是復(fù)議決定的權(quán)威性不夠，行政機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定后，利害關(guān)系人不服可以一并將復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議決定訴至法庭，復(fù)議機(jī)關(guān)的法律地位甚至不如勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)的地位。如何能夠?qū)嵸|(zhì)化解行政爭議。如果將行政復(fù)議的定位從層級(jí)監(jiān)督中“脫離”出來，成為法定機(jī)關(guān)性質(zhì)，行政復(fù)議決定是法定機(jī)關(guān)作出的糾紛處理決定，不屬于行政行為，不接受行政訴訟的監(jiān)督，復(fù)議和訴訟的關(guān)系就極其簡單了。這樣就徹底避免了經(jīng)過復(fù)議后，復(fù)議不受理、復(fù)議決定處理不公正等問題成為行政訴訟的審理對(duì)象。人民法院可以始終圍繞原行政行為產(chǎn)生的行政爭議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審理，徹底化解行政爭議。

在難以改變行政復(fù)議層級(jí)監(jiān)督性質(zhì)的情況下，也要科學(xué)合理設(shè)置復(fù)議與訴訟的銜接關(guān)系。一是復(fù)議前置問題。在現(xiàn)行體制下，為了充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)解決行政爭議的資源優(yōu)勢(shì)，筆者贊成通過修改《行政復(fù)議法》擴(kuò)大復(fù)議前置案件的范圍，首先用法律的強(qiáng)制性規(guī)定將多數(shù)行政爭議引入行政復(fù)議，通過復(fù)議機(jī)關(guān)依法、公正作出復(fù)議決定、協(xié)調(diào)和解等方式實(shí)質(zhì)化解行政爭議，逐步提升行政復(fù)議公信力，增強(qiáng)公眾選擇復(fù)議解決行政爭議的自覺性。二是雙被告問題。目前，根據(jù)修改后的《行政訴訟法》規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政行為機(jī)關(guān)作共同被告。共同被告制度對(duì)于促進(jìn)復(fù)議機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)，糾正違法行政行為確實(shí)起到了一定的督促作用，行政復(fù)議糾錯(cuò)率有所提升。但是，這一制度也給復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴、人民法院審判活動(dòng)帶來許多負(fù)擔(dān)，通過《行政復(fù)議法》修改完善該項(xiàng)制度確有必要。具體方案為，縮小共同被告的范圍，回歸設(shè)置雙被告制度的“初心”?？梢悦鞔_規(guī)定，只有當(dāng)原行政行為明顯存在違法并侵犯申請(qǐng)人合法權(quán)益情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)仍然作出維持或者駁回復(fù)議申請(qǐng)的，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政行為機(jī)關(guān)作共同被告。原行政行為合法，本來就應(yīng)當(dāng)作出維持或駁回復(fù)議申請(qǐng)決定的，沒有必要將復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告。三是對(duì)于起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不受理復(fù)議申請(qǐng)的處理方式問題。如果明顯符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理或駁回復(fù)議申請(qǐng)復(fù)議決定的，當(dāng)事人起訴，人民法院在立案審查或?qū)徖黼A段經(jīng)合議，可以書面通知復(fù)議機(jī)關(guān)受理，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理復(fù)議申請(qǐng)，無正當(dāng)理由不得拒絕受理。這樣不僅可以減少大批程序空轉(zhuǎn)，而且能督促行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮主渠道功能。四是復(fù)議被申請(qǐng)人不履行復(fù)議決定義務(wù)的解決路徑問題。復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出撤銷、要求重做或者變更原行政行為的復(fù)議決定，或者責(zé)令原行政行為機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)，限期行政賠償、行政補(bǔ)償，原行政行為機(jī)關(guān)拒不履行復(fù)議決定確定的義務(wù)，究竟應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟由人民法院判決原行政行為機(jī)關(guān)限期履行復(fù)議決定確定的職責(zé)義務(wù)，還是應(yīng)當(dāng)由復(fù)議機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)，督促作為下級(jí)的原行政行為機(jī)關(guān)限期履責(zé)。從充分發(fā)揮復(fù)議機(jī)關(guān)解決行政爭議主渠道作用的角度考慮，此類情形不應(yīng)當(dāng)再由當(dāng)事人通過行政訴訟解決，由申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督履行更能便捷實(shí)現(xiàn)其權(quán)利。