修改《行政復(fù)議法》在法治軌道上推進行政復(fù)議體制與時俱進

母光棟（全國人大常委會法工委）

隨著全面依法治國深入推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)不斷加速，現(xiàn)行行政復(fù)議制度在功能定位、工作體制、審理機制等方面不適應(yīng)新時代新要求的問題逐步顯現(xiàn)，影響了行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的發(fā)揮，需要通過修法予以解決。《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）修改是十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案項目，并連續(xù)列入近3年全國人大常委會立法工作計劃。目前，法律修訂草案前期起草階段的工作已基本完成，即將進入法定審議程序。筆者結(jié)合參加修法工作任務(wù)，根據(jù)黨中央有關(guān)改革部署和各地改革實踐，對依法推進行政復(fù)議體制改革的重要意義、應(yīng)當遵循的基本原則進行了初步思考。

一、依法推進行政復(fù)議體制改革的重要意義

1999年4月，九屆全國人大常委會第九次會議通過了《行政復(fù)議法》，自當年10月1日起施行，此后于2009年8月、2017年9月經(jīng)過了兩次局部修改?！缎姓?fù)議法》頒布實施以來，對防止、糾正違法或不當行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)發(fā)揮了重要作用。黨中央高度重視行政復(fù)議工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將行政復(fù)議制度改革作為法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，納入法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)一體推進。從行政復(fù)議制度完善的目標導(dǎo)向看，當前修改《行政復(fù)議法》的必要性和重要意義主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）深入推進法治政府建設(shè)的客觀要求

法治政府建設(shè)是推進全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶頭作用。行政復(fù)議作為行政系統(tǒng)實現(xiàn)自我糾錯的監(jiān)督制度、解決“民告官”行政爭議問題的救濟制度，是推進法治政府建設(shè)的重要抓手。隨著全面依法治國、全面深化改革持續(xù)推進，黨和國家機構(gòu)改革全面落實到位，現(xiàn)行行政復(fù)議制度的功能定位、體制機制等與改革不相適應(yīng)的問題逐步顯現(xiàn)，需要通過修改《行政復(fù)議法》，引領(lǐng)行政復(fù)議體制機制不斷完善，為行政復(fù)議各項改革提供法律依據(jù)和制度保障，推動行政復(fù)議工作與法治政府建設(shè)目標同向發(fā)力，在推進全面依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮積極作用。

（二）全面總結(jié)改革實踐經(jīng)驗的重要舉措

早在2008年9月，原國務(wù)院法制辦公室就下發(fā)了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》，啟動相對集中行政復(fù)議權(quán)和建立行政復(fù)議委員會試點改革。2020年2月，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》，這一方案在之前行政復(fù)議制度改革實踐基礎(chǔ)上，對新時代行政復(fù)議體制改革的指導(dǎo)思想、目標任務(wù)和改革措施作出了全面部署。貫徹落實《行政復(fù)議體制改革方案》要求，各地陸續(xù)出臺實施方案，在集中行政復(fù)議職權(quán)、健全高效便民工作機制、開展流程規(guī)范化建設(shè)、打造復(fù)議專門隊伍、推動復(fù)議工作信息化智能化方面進行了卓有成效的探索。修改《行政復(fù)議法》，通過法定程序使黨中央關(guān)于行政復(fù)議的重大改革決策成為國家意志，積極吸納各地按照黨中央改革要求探索形成的實踐經(jīng)驗，對于實現(xiàn)改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，鞏固和深化行政復(fù)議改革成果，推動行政復(fù)議制度更加成熟定型，具有十分重要的意義。

（三）重點解決突出矛盾問題的現(xiàn)實需要

行政復(fù)議制度設(shè)計的初衷，是通過行政系統(tǒng)的自我監(jiān)督和糾錯，化解行政機關(guān)和行政相對人之間的行政爭議，實現(xiàn)對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護。隨著全面依法治國深入推進，公民權(quán)利意識和法治意識不斷增強，行政復(fù)議在滿足人民群眾新期待新要求上面臨了一些困難和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在：實質(zhì)性化解爭議不足，權(quán)利救濟功能沒有充分發(fā)揮；復(fù)議機構(gòu)條線過多、職能分散，辦案標準不統(tǒng)一，質(zhì)量和效率不高；案件審理以書面審查為主，群眾參與度較低，容易引發(fā)“暗箱操作”質(zhì)疑；行政復(fù)議受案范圍小于行政訴訟受案范圍，入口偏窄，與行政訴訟的銜接有待進一步優(yōu)化，等等。這些問題是導(dǎo)致行政復(fù)議受案數(shù)量相對較少，不少行政爭議涌向信訪和訴訟，形成“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”現(xiàn)象的重要原因。修改《行政復(fù)議法》，完善行政復(fù)議功能定位、體制機制和程序規(guī)定，重點解決行政復(fù)議領(lǐng)域存在的突出矛盾和問題，有利于實現(xiàn)行政復(fù)議的制度設(shè)計初衷，充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，使群眾愿意并能夠通過行政復(fù)議真正解決糾紛、維護自身合法權(quán)益。

二、依法推進行政復(fù)議體制改革應(yīng)當遵循的原則

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國的全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。具體到《行政復(fù)議法》修改工作中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)要做好兩個方面的工作：一是使黨的主張通過法定程序成為國家意志。習近平法治思想、習近平總書記關(guān)于法治政府建設(shè)特別是行政復(fù)議體制改革的重要論述，以及中央全面依法治國委員會審議通過的《行政復(fù)議體制改革方案》等文件，是《行政復(fù)議法》修改的根本遵循，要把黨中央確定的重大改革決策在修法過程中不折不扣地予以落實。二是重大問題要按程序向黨中央請示報告?！缎姓?fù)議法》修改中涉及的重大問題，多數(shù)已在《行政復(fù)議體制改革方案》中作出決策。下一步《行政復(fù)議法》修訂草案提請全國人大常委會初次審議后，還將廣泛征求地方、中央有關(guān)部門、單位和各方面的意見，可能還會涉及一些體制機制調(diào)整方面的問題，有的還有可能出現(xiàn)意見分歧，如果屬于立法中的重大問題，也要通過適當形式向黨中央請示報告。

（二）堅持人民立場

人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。具體到《行政復(fù)議法》修改工作中，堅持人民立場要求修法要堅持以人民為中心，做好兩個方面的工作：一是廣泛聽取人民群眾意見?！缎姓?fù)議法》的重要功能之一是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，法律修改涉及廣大人民群眾的切身利益。在修法過程中，要切實貫徹全過程人民民主要求，既廣泛征求各級行政機關(guān)的意見建議，也要通過調(diào)研座談、網(wǎng)上公開征求意見等多種形式，聽取廣大人民群眾的意見和建議，了解人民群眾在行政復(fù)議過程中遇到的“痛點、堵點、難點”問題，認真研究處理。二是積極回應(yīng)人民群眾訴求。要在《行政復(fù)議法》修改中把黨的主張和人民意愿有機統(tǒng)一、集中體現(xiàn)，把切實解決人民群眾利益訴求作為評判修法質(zhì)量的重要標準，特別是針對實質(zhì)性解決行政爭議效果不佳、公信力不足等問題，緊扣黨中央改革部署，通過科學(xué)、合理的制度設(shè)計予以解決。

（三）堅持守正創(chuàng)新

現(xiàn)行《行政復(fù)議法》確立的立法目的、基本原則、總體框架和主要制度，通過多年的實踐，已經(jīng)形成了特有的運行規(guī)律，深刻影響到行政管理活動的方方面面。在修法過程中，要注重法律制度的傳承和延續(xù)，實現(xiàn)相關(guān)立法、修法工作的合理銜接。2008年以來推行的改革試點特別是《行政復(fù)議體制改革方案》，在制度、機制、程序方面推出了一系列創(chuàng)新經(jīng)驗、做法；以信息化為主的新技術(shù)手段運用，在方便群眾申請和參加行政復(fù)議、提高行政復(fù)議工作質(zhì)效方面也發(fā)揮了積極作用。修改《行政復(fù)議法》，要在堅持現(xiàn)行行政復(fù)議基本原則和制度的基礎(chǔ)上，把握全面依法治國大背景下行政復(fù)議制度完善發(fā)展的客觀規(guī)律，積極吸納行政復(fù)議制度改革創(chuàng)新成果，將改革實踐中比較成熟的經(jīng)驗、做法在法律中予以體現(xiàn)，切實增強行政復(fù)議法律制度的張力和活力，適應(yīng)新時代加強法治政府建設(shè)的現(xiàn)實需求。

（四）堅持實事求是

在《行政復(fù)議法》修改過程中，我們要始終堅持實事求是，通過大量扎實深入的調(diào)查研究，探尋行政復(fù)議制度的本質(zhì)和運行規(guī)律，找準影響行政復(fù)議功能發(fā)揮的深層次原因，把解決問題的思路和對策研究透徹，提出切實可行的問題解決方案。對于各地實踐中形成的改革舉措，要把實事求是和解放思想、與時俱進有機統(tǒng)一起來，認真研究、甄別、比較，把有利于發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的好做法、好經(jīng)驗篩選出來，形成務(wù)實管用的法律制度。對還存在一定爭議，需要進一步實踐研究的改革舉措，可在此次修法時留有余地，允許地方繼續(xù)積極穩(wěn)妥地開展試點探索。堅持實事求是，還需要我們秉持開放的眼光，認真研究、合理借鑒域外行政復(fù)議立法經(jīng)驗，在堅持中國特色完善行政復(fù)議制度、進行制度設(shè)計的前提下，對國外立法情況進行梳理和比較，為修改法律、完善制度和推動實踐提供有益參考。

此次《行政復(fù)議法》的修改，涉及內(nèi)容較多，實務(wù)界和理論界都寄予了很高期望。從起草階段各方面反映比較集中的意見，以及理論界研究、關(guān)注的焦點看，修改《行政復(fù)議法》，涉及行政復(fù)議功能定位、工作體制、受案范圍、程序機制等重點問題，以及申請期限、證據(jù)規(guī)則、案件管轄、附帶審查、法律援助等方面的具體問題，這些問題需要在修法過程中專題研究、集中攻關(guān)、統(tǒng)籌解決。當前，全黨上下都在深入學(xué)習貫徹黨的十九屆六中全會精神、中央人大工作會議精神，作為立法機關(guān)的工作人員，我們要把學(xué)習貫徹會議精神和做好修法工作緊密結(jié)合起來，深入學(xué)習黨在百年奮斗中法治建設(shè)方面取得的歷史經(jīng)驗、形成的思想方法和工作方法，并靈活運用到修法工作中去?！缎姓?fù)議法》修訂草案提請全國人大常委會審議后，要按照黨中央決策部署，認真研究審議意見，踐行全過程人民民主要求，扎實開展調(diào)查研究，廣泛深入聽取各方面的意見建議，把法律草案修改好、完善好，通過高質(zhì)量修法，為發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用提供有力法治保障，助力法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)取得更大成效。