公眾參與行政立法是發(fā)展全過(guò)程人民民主的行政法治革新要義

莫于川（中國(guó)人民大學(xué)習(xí)近平法治思想研究中心研究員、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

全過(guò)程人民民主理念的提出具有重大的政治和法治發(fā)展意義，對(duì)行政法律制度改革創(chuàng)新也指明了前行方向和重要任務(wù)。經(jīng)過(guò)40多年改革開(kāi)放和法治建設(shè)，我國(guó)行政法治革新努力取得了一系列發(fā)展成果，公眾參與行政立法成為這一進(jìn)程中的重要突破口，形成若干制度規(guī)范，表現(xiàn)出積極作用。但由于認(rèn)識(shí)滯后和條件不足等原因，公眾參與行政立法仍然存在機(jī)制和方法上的缺陷短板，須在民主型法治政府建設(shè)進(jìn)程中通過(guò)持續(xù)改革創(chuàng)新不斷進(jìn)行完善。本文就確立全過(guò)程人民民主理念與行政法治革新任務(wù)的關(guān)系，特別是公眾參與行政立法的制度規(guī)范、積極作用、機(jī)制缺陷和完善路徑等略呈管見(jiàn)，供讀者參考和批評(píng)。

一、確立全過(guò)程人民民主理念與行政法治革新任務(wù)

（一）提出全過(guò)程人民民主理念的重大意義

進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對(duì)民主發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，提出全過(guò)程人民民主的重大理念，具有特殊的政治和法治發(fā)展意義。

1.提出全過(guò)程人民民主理念的主要節(jié)點(diǎn)。2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記視察上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)，明確提出“人民民主是一種全過(guò)程的民主”。2021年7月，在慶祝建黨100周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)發(fā)展全過(guò)程人民民主。2021年10月，在中共中央人大工作會(huì)上習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表重要講話，從完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，明確提出新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的指導(dǎo)思想、重大原則和主要工作，深刻回答新時(shí)代發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的一系列重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在講話中強(qiáng)調(diào)，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過(guò)程人民民主的重要制度載體，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷擴(kuò)大人民有序政治參與，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。①參見(jiàn)新華社文章：《習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主》，http://www.qstheory.cn/yaowen/2021-10/14/c_1127957070.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年10月14日。

2.全過(guò)程人民民主理念的豐富內(nèi)容。全過(guò)程人民民主重大理念的提出，豐富和發(fā)展了社會(huì)主義民主政治理論，集中概括了黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義民主特別是黨的十八大以來(lái)民主政治建設(shè)的理論和實(shí)踐成果，深刻闡明了我國(guó)人民民主的鮮明特色和顯著優(yōu)勢(shì)，為新時(shí)代發(fā)展社會(huì)主義民主提供了指引和遵循。

全過(guò)程人民民主是完整的制度鏈條，包括選舉民主、協(xié)商民主、社會(huì)民主、基層民主、公民民主等民主政治的全部要素，涵蓋民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主過(guò)程的所有領(lǐng)域，具有豐厚的制度條件、社會(huì)基礎(chǔ)和政治潛能。

全體人民對(duì)國(guó)家生活的全過(guò)程參與，需要廣泛的民主參與機(jī)制，依靠民主協(xié)商的力量共同解決人民群眾關(guān)注的實(shí)際問(wèn)題。只有通過(guò)各種制度化協(xié)商平臺(tái)使人民群眾經(jīng)常和廣泛地參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，真正將民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各環(huán)節(jié)貫通起來(lái)，成為全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，才能既有力激發(fā)人民群眾有序參與國(guó)家治理和民主政治建設(shè)的熱情，提升運(yùn)用有序民主參與力量解決實(shí)際問(wèn)題的能力，又能有效防止和克服因民主參與渠道不暢導(dǎo)致的某些非制度化參與現(xiàn)象和過(guò)激化參與行為。

3.全過(guò)程人民民主的憲法和法律依據(jù)。全體人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，依法通過(guò)各種途徑和形式管理“兩事務(wù)、兩事業(yè)”（即管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)），這也是我國(guó)憲法確立的、真實(shí)管用的民主制度。②我國(guó)《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！闭缌?xí)近平總書(shū)記深刻指出的：“我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。我國(guó)全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主?！雹垡孕氯A社文章：《習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度》，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2021-10/15/content_809825.htm?div=-1，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年10月15日。

為了從法律制度上為全過(guò)程人民民主提供保障，2021年3月，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議決定對(duì)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》進(jìn)行修改之際，就將“全過(guò)程人民民主”寫(xiě)入該法，開(kāi)始將全過(guò)程民主的重大理念和實(shí)踐創(chuàng)新納入規(guī)范化、制度化軌道，使得全過(guò)程人民民主進(jìn)一步成為法律概念和法律制度要素，這具有重要的法治發(fā)展意義。

（二）全過(guò)程人民民主對(duì)行政法治革新的昭示

黨的十一屆三中全會(huì)作出改革開(kāi)放的戰(zhàn)略決定之后，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)提出了法律制度建設(shè)的十六字方針：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。法律制度建設(shè)開(kāi)始受到重視，進(jìn)行撥亂反正且成效顯著。黨的十八大報(bào)告提出了新形勢(shì)下法律制度建設(shè)十六字方針：科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。新方針更具有現(xiàn)代性，符合現(xiàn)代法治精神，其強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范質(zhì)量，注重法律實(shí)施效果，旨在實(shí)現(xiàn)良法善治。在此過(guò)程中，也逐漸融入和展開(kāi)了對(duì)于行政法治民主化的價(jià)值追求。

1.行政法治革新中逐漸增強(qiáng)民主性的導(dǎo)向。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第九部分提出，要從多方面努力推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。實(shí)現(xiàn)共同推進(jìn)、一體建設(shè)的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵要素，就是要建構(gòu)必要的平臺(tái)和機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)起廣大人民群眾依法積極參與行政過(guò)程，實(shí)現(xiàn)行政管理和行政法治的民主化。黨的十九大報(bào)告也明確了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系，并將其作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的要求。十九屆五中全會(huì)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）指出，到二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。此后，中共中央又相繼印發(fā)了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱“一規(guī)劃兩綱要”），提出要健全公眾參與重大公共決策機(jī)制，拓寬社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，切實(shí)保障公民基本權(quán)利，有效維護(hù)各類社會(huì)主體合法權(quán)益。

全過(guò)程人民民主意味著民主的所有要素、所有環(huán)節(jié)都不能少，這當(dāng)中顯然不能忽略行政管理和行政法治體系建構(gòu)和運(yùn)行中的民主要素。放眼當(dāng)今世界，民主化浪潮促進(jìn)了參與式行政的興起，使之逐漸成為現(xiàn)代行政的制度價(jià)值追求和民主判斷標(biāo)準(zhǔn)。參與式行政將公眾納入行政過(guò)程，促進(jìn)行政的民主化、理性化、科學(xué)化和規(guī)范化。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，參與式行政是逐漸發(fā)展的系統(tǒng)工程，如何從法律角度保障公眾充分了解和參與行政事務(wù)的決策和管理過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的行政民主基礎(chǔ)。行政領(lǐng)域公眾參與的法治化，有助于推動(dòng)我國(guó)的行政民主和行政法治進(jìn)程。

早在2010年10月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中，就對(duì)于公眾參與行政管理的法律制度提出了諸多要求。例如：（1）關(guān)于如何提高制度建設(shè)質(zhì)量（第7部分），《意見(jiàn)》提出要“嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，保證人民群眾的意見(jiàn)得到充分表達(dá)、合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)”。（2）關(guān)于如何規(guī)范行政決策程序（第11部分），《意見(jiàn)》提出“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”。（3）關(guān)于完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制（第12部分），《意見(jiàn)》提出要“建立完善部門(mén)論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)評(píng)相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制”。這些要求非常具有針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義。此外，公眾參與行政管理的相關(guān)制度也在“一規(guī)劃兩綱要”等系列重要文件中一再被強(qiáng)調(diào)提及。

2.行政法治民主化的新趨勢(shì)、新方式和新標(biāo)準(zhǔn)。隨著信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，公民的民主意識(shí)、參與熱情不斷提高，以及政務(wù)信息公開(kāi)的深化，使公眾參與行政成為現(xiàn)實(shí)做法并逐漸擴(kuò)增。但由于特殊的政治文化歷史背景，公眾參與行政無(wú)論是在制度層面還是在實(shí)踐層面，還存在較多不足。這體現(xiàn)在既往傳統(tǒng)的行政管理和執(zhí)法過(guò)程中，行政相對(duì)人只是作為單純的行政管理對(duì)象，扮演完全被動(dòng)的角色，沒(méi)有積極參與管理過(guò)程的任何權(quán)利和權(quán)力可言；行政主體在行政管理過(guò)程中也主要仰賴行政命令、行政征收、行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性的管理方式方法，長(zhǎng)期未能建立健全能夠充分體現(xiàn)民主權(quán)利的行政管理制度。

當(dāng)前中國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展逐漸增強(qiáng)了公民的自主意識(shí)以及行政效能理念和社會(huì)責(zé)任感，逐漸激發(fā)了公民的政治參與熱情，這一現(xiàn)象也廣泛體現(xiàn)于行政管理領(lǐng)域。在行政活動(dòng)中，行政主體通過(guò)允許、鼓勵(lì)行政相對(duì)人、利害相關(guān)人和一般社會(huì)公眾參與行政活動(dòng)過(guò)程，提升行政活動(dòng)的公開(kāi)性、公正性、正當(dāng)性與合理性，達(dá)成政府與社會(huì)公眾關(guān)系的良性、有效互動(dòng)，克服行政公務(wù)人員由于路徑依賴形成的經(jīng)驗(yàn)主義和專業(yè)偏執(zhí)主義，與行政領(lǐng)域外部的專家學(xué)者乃至一般民眾和社會(huì)組織在互動(dòng)過(guò)程中共同推進(jìn)行政活動(dòng)效能，共同提升依法行政水平。這已成為現(xiàn)代行政法治的一種發(fā)展趨勢(shì)和正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。

3.公眾參與行政模式是民主型法治政府的要義之一。系統(tǒng)探討和努力構(gòu)建公眾參與行政模式并充分發(fā)揮其制度潛力，具有重大的行政法治發(fā)展意義。參與式行政、合作式行政等積極現(xiàn)象的出現(xiàn)，是對(duì)從前那種僅強(qiáng)調(diào)運(yùn)用規(guī)制、命令、處罰、強(qiáng)制等傳統(tǒng)行政管理方式的揚(yáng)棄和補(bǔ)充，有助于體現(xiàn)互動(dòng)、協(xié)調(diào)、對(duì)話、共建等現(xiàn)代行政方式的法治價(jià)值，深入推進(jìn)依法行政。同時(shí)，通過(guò)公眾參與、共同治理、行政管理和社會(huì)管理創(chuàng)新，可以增強(qiáng)行政管理的民主性和效率性。通過(guò)發(fā)展社會(huì)組織，動(dòng)員社會(huì)力量，形成社會(huì)共同體，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。其中，公眾參與成為充分實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府管理的一個(gè)重要途徑。黨的十九屆五中全會(huì)作出的《建議》強(qiáng)調(diào)，“健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平”，要“發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，暢通和規(guī)范市場(chǎng)主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等參與社會(huì)治理的途徑。”④引自《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm，最后訪問(wèn)日期：2020年11月3日。

公眾參與行政現(xiàn)已涉及行政法治發(fā)展的各領(lǐng)域并發(fā)揮重要作用，包括行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督與行政救濟(jì)等。然而，畢竟公眾參與行政模式尚處于起步發(fā)展時(shí)期，許多相關(guān)制度和理念尚待完善，實(shí)踐中難免會(huì)有負(fù)面效應(yīng)出現(xiàn)，發(fā)展尚不平衡，故須對(duì)制度缺陷進(jìn)行分析和逐漸完善。同時(shí)，盡管公眾參與的法律要求已開(kāi)始在一些法律文件中有所規(guī)定，但在實(shí)踐中的效果尚屬有限。⑤王錫鋅：《行政過(guò)程中公眾參與的制度實(shí)踐》，中國(guó)法制出版社2008年版，第12頁(yè)。

二、公眾參與行政立法的制度規(guī)范和積極作用

首先應(yīng)當(dāng)明確行政立法是一個(gè)過(guò)程、一種行為，是經(jīng)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）制定行政法規(guī)和規(guī)章的過(guò)程。⑥劉莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第3～6頁(yè)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，行政立法也是社會(huì)利益重新分配過(guò)程，具有較強(qiáng)的政治性，因此行政立法與其他的行政行為相比應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)調(diào)民主的價(jià)值取向，提倡廣泛的公眾參與，實(shí)現(xiàn)行政民主化要求。要充分實(shí)現(xiàn)行政立法的公眾參與，要求行政機(jī)關(guān)主動(dòng)、真誠(chéng)地接納公眾參與，使公眾參與由外在力量轉(zhuǎn)變?yōu)檎顒?dòng)的內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)有序、健康和快速發(fā)展。這就需要在已有嘗試的基礎(chǔ)上，普遍建立和不斷完善行政立法公眾參與制度。

（一）公眾參與行政立法的制度規(guī)范

現(xiàn)有的公眾參與行政立法的制度規(guī)范是多層次的，涉及許多地方和多個(gè)領(lǐng)域，這里主要從三個(gè)方面加以簡(jiǎn)要梳理。

1.法律和行政法規(guī)的規(guī)定。法律和行政法規(guī)對(duì)公民參與行政立法的現(xiàn)行規(guī)定，主要存在于以下幾個(gè)文本和法條中：《立法法》第67條、《行政法規(guī)制定程序條例》第13條、《規(guī)章制定程序條例》第15條同時(shí)規(guī)定，此類法律文件“在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”。⑦《立法法》第67條：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！薄缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第13條：“起草行政法規(guī)，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。涉及社會(huì)公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到的突出矛盾，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，對(duì)社會(huì)公眾有重要影響等重大利益調(diào)整事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行論證咨詢。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！薄兑?guī)章制定程序條例》第15條：“起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取書(shū)面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！币越?jīng)過(guò)修改的關(guān)于行政立法程序的《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》為例，可見(jiàn)已有一些法定化的行政立法民主程序制度創(chuàng)新（此前于2015年修改的《立法法》第66條、第82條也作了類似規(guī)定）：（1）立項(xiàng)、起草行政法規(guī)時(shí)應(yīng)廣泛聽(tīng)取公民和社會(huì)組織的意見(jiàn)，可采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式；如果送審時(shí)缺乏聽(tīng)取意見(jiàn)情況的說(shuō)明，將面臨緩辦或退回起草部門(mén)的后果（《行政法規(guī)制定程序條例》第8、13、17、19條的規(guī)定）；（2）國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以將送審稿或者修改稿及其說(shuō)明等向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，且征求意見(jiàn)的期限一般不少于30日（《行政法規(guī)制定程序條例》第20條的規(guī)定）；（3）行政法規(guī)送審稿涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見(jiàn)分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)（《行政法規(guī)制定程序條例》第22條的規(guī)定）；（4）《規(guī)章制定程序條例》第15、16、17、18、20、21、22、23條也有與此類似的規(guī)定。然而，相關(guān)法律法規(guī)雖然采用了肯定列舉的方式要求行政立法應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，但究竟采取何種方式和適用范圍，還是留給了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量余地。

2.行政規(guī)范性文件的規(guī)定。中央國(guó)家機(jī)關(guān)層面的行政規(guī)范性文件也對(duì)公眾參與行政立法作出了制度建構(gòu)和完善。例如，2018年6月修訂后印發(fā)施行的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第20條就作出了如下規(guī)定：“國(guó)務(wù)院及各部門(mén)要堅(jiān)持科學(xué)民主依法立法，不斷提高政府立法質(zhì)量。起草法律草案、制定行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，及時(shí)準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，充分反映人民意愿，使所確立的制度能夠切實(shí)解決問(wèn)題，備而不繁，簡(jiǎn)明易行。完善政府立法工作機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與，除依法需要保密的外，所有行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的草案都要公開(kāi)征求意見(jiàn)?！睂?shí)際上這是中央人民政府對(duì)于行政立法環(huán)節(jié)作出的如何體現(xiàn)民主原則的制度規(guī)范。⑧上述行政規(guī)范性文件作出修訂的背景是：2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)務(wù)院各部門(mén)機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整陸續(xù)到位，為更好地指導(dǎo)和規(guī)范國(guó)務(wù)院及各部門(mén)的工作，國(guó)務(wù)院決定對(duì)《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》予以修訂，并于2018年6月25日印發(fā)施行《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，該文本共11章64條，第20條對(duì)行政立法的科學(xué)性和民主性提出了明確要求。

3.地方政府規(guī)章的規(guī)定。一些先行探索的地區(qū)，也在地方立法職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)公眾參與行政立法制度進(jìn)行了探索創(chuàng)新。例如，廣州市就于2006年率先出臺(tái)了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，這是首次通過(guò)地方政府規(guī)章將公眾參與立法納入法律規(guī)范中，為公眾參與行政立法工作開(kāi)創(chuàng)了立法建制保障路徑。

（二）公眾參與行政立法的積極作用

1.推動(dòng)行政立法的公開(kāi)，增強(qiáng)行政立法的公眾參與度和透明度。通過(guò)立法聽(tīng)證制度（legislative hearing system）⑨立法聽(tīng)證制度（legislative hearing system）是指立法主體在制定或通過(guò)涉及公眾個(gè)人、法人或其他組織相關(guān)權(quán)益的法律時(shí)，借助某種公開(kāi)、透明的程序操作方式，從而聽(tīng)取利益相關(guān)的社會(huì)公眾充分表達(dá)其自身利益的程序法律制度。參見(jiàn)汪全勝：《立法聽(tīng)證研究》，北京大學(xué)出版社2003年版，第2～3頁(yè)。充分保障公民立法參與權(quán)，已成為現(xiàn)代立法活動(dòng)過(guò)程中一項(xiàng)重要的正當(dāng)程序權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制，也被大量實(shí)踐證明有助于社會(huì)利益資源的公平分配，以及作為利益主體尤其是弱勢(shì)群體利益表達(dá)的重要渠道。⑩黃信瑜：《立法聽(tīng)證：和諧社會(huì)視野下的公眾利益表達(dá)制度》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》，2008年第8期。這一制度的實(shí)施給公民參與行政立法過(guò)程提供了依據(jù)，也是行政立法公開(kāi)化的表現(xiàn)，增加了公民充分了解行政機(jī)關(guān)立法動(dòng)向并結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要提供建議的機(jī)會(huì)。在行政立法過(guò)程中，各地各部門(mén)通過(guò)不斷探索和試驗(yàn)，為在行政立法過(guò)程中實(shí)施聽(tīng)證制度積累了豐厚的經(jīng)驗(yàn)，立法聽(tīng)證會(huì)的運(yùn)作需要強(qiáng)有力的制度約束和法律規(guī)范。?崔英楠：《關(guān)于健全立法聽(tīng)證程序的幾個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》，2009年第1期。

2.能夠準(zhǔn)確、及時(shí)見(jiàn)到行政立法實(shí)施效果，有助于提高立法質(zhì)量。這一作用主要通過(guò)立法后評(píng)估制度實(shí)現(xiàn)。所謂行政立法后評(píng)估，是指行政法規(guī)、規(guī)章公布施行后，制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)定期收集分析各方面的反映，認(rèn)真總結(jié)施行情況，找出問(wèn)題癥結(jié)所在，定性和定量地評(píng)估行政法規(guī)、規(guī)章，更有針對(duì)性地進(jìn)行修改、廢止和調(diào)整、補(bǔ)充。?莫于川：《地方行政立法后評(píng)估制度研究》，廣東人民出版社2012年版，第3頁(yè)。在我國(guó)，立法后評(píng)估這一概念，最早是在國(guó)務(wù)院2004年3月頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中正式提出的。2018年6月修訂的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第20條對(duì)此作了明確規(guī)定：“行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章實(shí)施后要進(jìn)行后評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)完善?！绷⒎ê笤u(píng)估制度實(shí)施的過(guò)程；一方面是制定和實(shí)施機(jī)關(guān)從客觀實(shí)際出發(fā)尋找、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，另一方面需要社會(huì)公眾提供線索，結(jié)合自身和本地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，針對(duì)新法規(guī)、規(guī)章等帶來(lái)的積極效果和負(fù)面影響，為調(diào)研部門(mén)提供有力依據(jù)。行政立法后評(píng)估是行政立法行為的延續(xù)，是行政立法機(jī)關(guān)或工作機(jī)構(gòu)對(duì)立法效果進(jìn)行調(diào)研、分析并改進(jìn)的方式，對(duì)于提高行政立法質(zhì)量具有重大意義。

3.通過(guò)民主機(jī)制維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，能夠更有效地保障公民權(quán)利。公民參與行政立法既是法律授予公民參與社會(huì)管理權(quán)的一種具體表現(xiàn)，也是社會(huì)法治化發(fā)展進(jìn)步的一種積極趨勢(shì)。行政立法是有權(quán)機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)制定相應(yīng)的規(guī)范文本，結(jié)合本地區(qū)、本部門(mén)的實(shí)際運(yùn)作情況和需要，對(duì)工作中的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行規(guī)范的過(guò)程，事關(guān)公民的切身利益，其實(shí)施效果往往是公民參與行政事務(wù)的初衷，行政立法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)立法草案征詢意見(jiàn)可以讓公民站在自身立場(chǎng)上看待問(wèn)題和提出建議。盡管多數(shù)公民對(duì)行政立法工作來(lái)說(shuō)并非專業(yè)，但是其結(jié)合自身考慮現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的角度和思路也能給行政立法機(jī)關(guān)提供豐富素材，有助于完善行政立法。充分征集民意并融入規(guī)范文本的行政立法頒行后，更有助于順利實(shí)施，對(duì)于公民權(quán)利保障而言也創(chuàng)建了更好的制度環(huán)境。

三、公眾參與行政立法的機(jī)制缺陷和完善路徑

公眾參與行政立法是行政管理和行政法治運(yùn)行體系的民主化表現(xiàn)，必然經(jīng)歷非常復(fù)雜艱巨的制度發(fā)展過(guò)程，其不健全、不平衡、不到位問(wèn)題是難以避免的，這里對(duì)其機(jī)制缺陷和完善路徑略作分析。

（一）公眾參與行政立法的機(jī)制缺陷

1.落實(shí)機(jī)制不健全，參與行政立法機(jī)會(huì)易于喪失。盡管《立法法》第67條、《行政法規(guī)制定程序條例》第13條、《規(guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定，法律規(guī)范文本起草過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取公民意見(jiàn)，并提供了可以采取的幾種形式，然而在實(shí)務(wù)層面，一些行政立法機(jī)關(guān)并未健全落實(shí)機(jī)制。在一些地區(qū)和部門(mén)，行政立法工作中的聽(tīng)取、征集意見(jiàn)過(guò)程流于形式，對(duì)于征集來(lái)的意見(jiàn)未能得到妥善處理；如何對(duì)參與主體進(jìn)行選擇也不夠明確，例如，有些地方的行政立法活動(dòng)中，某些參與主體成為“常客”，其他公眾則只能“坐享其成”而難以參與。這些現(xiàn)象說(shuō)明，現(xiàn)有的行政立法公眾參與規(guī)范有待進(jìn)一步完善，增強(qiáng)公民參與行政立法工作的可能性和確定性。

2.公眾參與行政立法的意見(jiàn)不能都得到有效采納。行政立法提供社會(huì)生活必要的規(guī)范手段，以保障其順利開(kāi)展。各方利益平衡是社會(huì)發(fā)展的必然要求，公眾參與行政立法過(guò)程也是促進(jìn)各方利益平衡的有效手段。公眾參與行政立法所提意見(jiàn)，往往是從自身需要、所從事專業(yè)領(lǐng)域等角度出發(fā)考慮并提出的，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以正確對(duì)待、審慎分析并充分論證才能決定是否需要采納、如何采納，而不能僅憑簡(jiǎn)單判斷就直接排除。以《規(guī)章制定程序條例》中規(guī)定的舉行聽(tīng)證會(huì)為例，該條例僅僅規(guī)定了“起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽(tīng)證會(huì)反映的各種意見(jiàn)，起草的規(guī)章在報(bào)送審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)的處理情況及其理由”，但并未對(duì)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)處理的后續(xù)情況作進(jìn)一步說(shuō)明，言下之意是只要舉行了聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)，對(duì)于所獲意見(jiàn)可任選采納與否且只需在報(bào)送時(shí)予以說(shuō)明，這就易于使得所獲意見(jiàn)失去其本應(yīng)發(fā)揮的作用。在行政立法實(shí)務(wù)中，這種流于表面的公眾參與比較常見(jiàn)，一方面它會(huì)傷害公眾參與行政立法的積極性，另一方面如果意見(jiàn)處理欠妥還會(huì)帶來(lái)政府治理風(fēng)險(xiǎn)。

3.思想觀念局限也導(dǎo)致公眾意見(jiàn)不能得到均衡處理。確立公眾參與行政立法制度的初衷在于廣納民意，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，但若認(rèn)識(shí)不到位、運(yùn)用不恰當(dāng)，其負(fù)面影響不可小視。我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展差異大，受其影響特別是受到本地主政者認(rèn)識(shí)局限等因素的影響，公眾參與行政立法的程度參差不齊。例如，廣東省廣州市已于2006年出臺(tái)了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，后續(xù)于2010年10月、2020年2月進(jìn)行了修訂，這給當(dāng)?shù)毓姵浞謪⑴c規(guī)章制定提供了良好機(jī)會(huì)和平臺(tái)；但很多地區(qū)目前尚難達(dá)到行政立法資源的合理調(diào)配，公眾充分參與行政立法工作并非易事。從公眾自身認(rèn)識(shí)角度和參與程度而言，即便在同一個(gè)地區(qū)，公眾的文化差異也很大，導(dǎo)致參與方式和效果的差異。目前，公眾參與的常用方式主要是通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)以及信函和電子郵件等，受公眾自身觀念局限的影響，不能積極和正確地運(yùn)用這些參與方式難免影響征詢意見(jiàn)的有效性，凸顯公眾參與行政立法的局限性，從而造成行政立法資源浪費(fèi)。

4.責(zé)任追究乏力導(dǎo)致公眾參與行政立法難獲充分保障?，F(xiàn)有規(guī)范中對(duì)于公民參與立法權(quán)利的規(guī)定較為抽象，具體落實(shí)起來(lái)尚有難度。“應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取公民意見(jiàn)”的規(guī)定，給予公民參與行政立法的權(quán)限，也給行政立法機(jī)關(guān)以立法程序限制。然而在行政立法的起草、審核等實(shí)務(wù)中，經(jīng)常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部“自行診斷”的情形，難以做到公開(kāi)透明。民意渠道不暢通，最終會(huì)導(dǎo)致行政立法的施行缺乏社會(huì)環(huán)境條件：一方面，這會(huì)致使公眾缺乏對(duì)行政立法的了解，難以提出有價(jià)值的合理建議；另一方面，公眾參與立法的積極性未能調(diào)動(dòng)起來(lái)，會(huì)抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度去應(yīng)付行政立法機(jī)關(guān)征詢意見(jiàn)。需要指出，由于在法律法規(guī)中并沒(méi)有設(shè)定相應(yīng)的行政立法責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，實(shí)務(wù)中難免會(huì)有一些地方不按法定程序征詢意見(jiàn)，甚至在征詢意見(jiàn)過(guò)程中暗自操縱流程。例如，涉及聽(tīng)證的，僅刻意選取部分環(huán)節(jié)聽(tīng)取意見(jiàn)，喪失了聽(tīng)證的法治意義。

綜上，行政立法的體制、機(jī)制和環(huán)境存在不合民主要求之處：立法上雖然授予了公眾參與行政立法的權(quán)利，但未充分規(guī)范其具體程序，確保公眾有效參與的程序保障機(jī)制不足。公眾參與行政立法所獲意見(jiàn)能否被吸納，最終仍由行政機(jī)關(guān)掌控。?劉莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第122～123頁(yè)。此外，對(duì)于公眾參與行政立法的監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制尚不健全，尚無(wú)人大及其常委會(huì)對(duì)行政立法進(jìn)行違憲審查的實(shí)例，僅此可見(jiàn)一斑。?曾祥華、陳仁濤：《論對(duì)行政立法的司法審查》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》，2005年第4期。

（二）公眾參與行政立法的完善路徑

要完善公眾參與行政立法機(jī)制，首先需要采取多種方式幫助立法機(jī)構(gòu)人員和廣大民眾普遍樹(shù)立行政立法民主觀念，形成良好的行政民主基礎(chǔ)和氛圍。在此基礎(chǔ)上，尚需從以下幾個(gè)方面提升公眾參與行政立法的法治化水平。

1.進(jìn)一步完善行政立法程序和實(shí)施機(jī)制。要加強(qiáng)和改進(jìn)行政立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與行政立法機(jī)制。首先，重要的行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。為此，2015年修訂后的《立法法》增加了相關(guān)規(guī)定：一是對(duì)國(guó)務(wù)院編制年度立法計(jì)劃提出要求。國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃中的法律項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃相銜接。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)落實(shí)立法計(jì)劃的情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤了解，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)。二是對(duì)行政法規(guī)的起草提出要求。行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人大代表和公民的意見(jiàn)。重要的行政管理法律、行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)組織起草。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)（但是經(jīng)國(guó)務(wù)院決定不予公布的除外）。國(guó)務(wù)院于2017年12月修改了《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》，這兩部行政法規(guī)均強(qiáng)化了黨對(duì)行政立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化了公眾參與行政立法的途徑和方式。其次，我國(guó)《立法法》于2015年修訂時(shí)大大擴(kuò)增了地方立法主體（“較大的市”改稱為“設(shè)區(qū)的市”，地方立法主體增加了230多個(gè)），在此背景下，有一些地方由于歷史原因使得行政立法隊(duì)伍、經(jīng)驗(yàn)和保障不足，難免影響公眾參與行政立法的熱情、程度和效果，故有必要促成新的行政立法主體切實(shí)健全民主立法機(jī)制，提高公眾參與程度。

2.落實(shí)公眾參與立項(xiàng)評(píng)估和后評(píng)估的權(quán)利。行政立法的立項(xiàng)評(píng)估，對(duì)于提升立法質(zhì)量、優(yōu)化決策、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益而言具有重要價(jià)值。公眾參與是促進(jìn)行政立法立項(xiàng)評(píng)估質(zhì)量的有效手段。雖然修訂后的《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》都規(guī)定了立項(xiàng)評(píng)估制度，但兩部行政法規(guī)均未就立項(xiàng)評(píng)估的公眾參與問(wèn)題作出細(xì)化規(guī)范。作為立項(xiàng)評(píng)估重要方法的成本效益分析方法存在許多不確定因素，即使最好的評(píng)估分析也不可能完全預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)，為此，公眾對(duì)有關(guān)立法項(xiàng)目的評(píng)論在立法項(xiàng)目評(píng)估中應(yīng)當(dāng)占有重要地位。?李向東：《行政立法前評(píng)估制度初探——從新交通法規(guī)“闖黃燈”條款談起》，《中國(guó)行政管理》，2013年第3期。公眾對(duì)行政立法立項(xiàng)評(píng)估的具體參與方式，是立法項(xiàng)目提出機(jī)關(guān)將立項(xiàng)評(píng)估報(bào)告向社會(huì)公開(kāi)，由公眾予以評(píng)議，此可拓寬公民有序參與行政立法途徑。由此擴(kuò)展論之，當(dāng)然還需要切實(shí)提升行政立法后評(píng)估的公眾參與程度。

3.健全和完善公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制。健全公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制，對(duì)行政機(jī)關(guān)提出以下要求：通過(guò)履行回應(yīng)義務(wù)來(lái)體現(xiàn)對(duì)公眾參與主體地位的充分尊重；公開(kāi)對(duì)公眾意見(jiàn)收集、傾聽(tīng)、處置的基本情況；需要證明對(duì)公眾意見(jiàn)的處置決定（無(wú)論采納與否）都是經(jīng)過(guò)理性分析和判斷的結(jié)果而非恣意和專斷。?方世榮：《論行政立法參與權(quán)的權(quán)能》，《中國(guó)法學(xué)》，2014年第3期。為此，應(yīng)當(dāng)重視采用現(xiàn)代電子信息手段，擴(kuò)增公眾參與行政立法電子化平臺(tái)和方式，包括設(shè)立行政立法建議信箱、行政立法公眾參與視頻會(huì)議等，強(qiáng)化行政立法民主的科技保障。

4.建立行政立法基層聯(lián)系點(diǎn)增強(qiáng)政民互動(dòng)。自2012年至今的十年間，我國(guó)共有187件次法律草案向社會(huì)征求意見(jiàn)，約有110萬(wàn)人次提出300多萬(wàn)條意見(jiàn)建議，許多重要意見(jiàn)得到采納。其中，僅基層立法聯(lián)系點(diǎn)先后就對(duì)109部法律草案、立法工作計(jì)劃等提出近6600條意見(jiàn)建議，許多好的意見(jiàn)建議被吸收采納，產(chǎn)生了提高立法質(zhì)量的積極效果?？梢?jiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)是反映民情、傾聽(tīng)民意、匯聚民智的“直通車(chē)”。?基層立法聯(lián)系點(diǎn)是由全國(guó)人大常委會(huì)法工委創(chuàng)立的，2015年以來(lái)共設(shè)立了10個(gè)，在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用，其經(jīng)驗(yàn)值得行政立法工作借鑒。參見(jiàn)張樹(shù)華：《全過(guò)程民主——人民民主的特質(zhì)與優(yōu)勢(shì)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，2021年7月16日。行政立法的民主化探索中，可以認(rèn)真借鑒人大立法的此項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)，更積極地探索建立和逐漸完善行政立法聯(lián)系點(diǎn)，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以推廣。