大調(diào)解工作格局的構(gòu)建與思考*
——以安徽省為例

安徽省司法廳課題組

由不同類型調(diào)解方式實(shí)現(xiàn)有效銜接和協(xié)同形成的大調(diào)解格局基本框架是:以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，構(gòu)建形成人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解相互銜接、相互補(bǔ)充的工作體系。司法行政機(jī)關(guān)作為人民調(diào)解工作的監(jiān)督協(xié)調(diào)主管機(jī)關(guān)，如何擔(dān)負(fù)統(tǒng)籌大調(diào)解工作格局職責(zé)？圍繞這一課題，安徽省司法廳成立課題組，組織開展專項(xiàng)調(diào)研，回顧全省大調(diào)解工作格局發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，分析存在的突出問題，研究構(gòu)建科學(xué)合理、運(yùn)行順暢的大調(diào)解工作格局的具體措施，進(jìn)一步推進(jìn)大調(diào)解工作體系發(fā)揮作用。

一、安徽省大調(diào)解工作格局的構(gòu)建歷程

近二十年來，安徽省加強(qiáng)人民調(diào)解工作指導(dǎo)，建立健全基層人民調(diào)解委員會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，創(chuàng)新發(fā)展行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織，深入推動(dòng)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解等銜接聯(lián)動(dòng)，奮力推進(jìn)調(diào)解工作創(chuàng)新升級(jí)，初步形成了大調(diào)解工作格局。

（一）全面建立基層人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)?；鶎尤嗣裾{(diào)解組織是化解糾紛的主力軍，僅2011年至2020年，村（居）人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解糾紛414萬件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解糾紛91萬件，分別占調(diào)解總數(shù)的73.66%和16.26%，實(shí)現(xiàn)了絕大多數(shù)糾紛就地化解。一是設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)解組織。1982年，人民調(diào)解制度作為基層群眾自治的重要內(nèi)容寫入我國(guó)憲法。到20世紀(jì)末，安徽省只在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和廠礦企業(yè)設(shè)立了人民調(diào)解組織。自2002年9月以后，根據(jù)司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道陸續(xù)設(shè)立了人民調(diào)解委員會(huì)。2003年開始，省司法廳全力加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，人民調(diào)解組織取得較大發(fā)展，截至2004年，全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都建立了人民調(diào)解委員會(huì)。2005年至2006年，省司法廳通過宣傳“模范人民調(diào)解員”曹發(fā)貴的先進(jìn)事跡，進(jìn)一步擴(kuò)大了人民調(diào)解工作社會(huì)知名度。二是推動(dòng)人民調(diào)解地方立法。2006年3月，省司法廳起草了《安徽省人民調(diào)解工作條例（草案討論稿）》并報(bào)省人民政府。2007年12月，省十屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議審議通過《安徽省人民調(diào)解條例》。該條例規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府司法行政部門指導(dǎo)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；各級(jí)人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，安排人民調(diào)解委員會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)；設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道、村（居）民委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)為人民調(diào)解委員會(huì)開展工作提供必要的條件；人民調(diào)解員在調(diào)解民間糾紛活動(dòng)中，受到威脅、恐嚇或者打擊報(bào)復(fù)的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法處理?！栋不帐∪嗣裾{(diào)解條例》的出臺(tái)，為人民調(diào)解工作提供了法律保障，鞏固了人民調(diào)解工作的發(fā)展成果。三是開展人民調(diào)解專項(xiàng)活動(dòng)。2008年至2013年，全省司法行政系統(tǒng)連續(xù)6年組織開展了“人民調(diào)解百日會(huì)戰(zhàn)”“矛盾糾紛大排查大調(diào)解”“人民調(diào)解防護(hù)網(wǎng)工程”等專項(xiàng)行動(dòng)，累計(jì)化解糾紛185.3萬件，調(diào)解率始終保持在95%以上。通過專項(xiàng)攻堅(jiān)行動(dòng)，推進(jìn)1.7萬個(gè)村居調(diào)委會(huì)、1500多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會(huì)規(guī)范化建設(shè)；對(duì)全省12萬人民調(diào)解員、4000多名司法所人員開展培訓(xùn)；培養(yǎng)出全國(guó)模范人民調(diào)解員曹梅、全國(guó)十佳調(diào)解員賈賢海等先進(jìn)典型；建立省市縣鄉(xiāng)四級(jí)司法行政專網(wǎng)，推動(dòng)人民調(diào)解指導(dǎo)管理工作在全國(guó)較早實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化和流程化。四是推進(jìn)人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)。2016年8月，省司法廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范人民調(diào)解委員會(huì)要素標(biāo)識(shí)》，對(duì)全省17695個(gè)村（居）調(diào)委會(huì)，1550個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會(huì)的名稱、標(biāo)牌、標(biāo)識(shí)、文書、印章、登記、公示7個(gè)方面進(jìn)行了全面規(guī)范。2021年以來，根據(jù)司法部下發(fā)的《全國(guó)人民調(diào)解工作規(guī)范》，從組織、隊(duì)伍、程序、制度、工作保障和工作指導(dǎo)等9個(gè)方面，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)。

（二）大力推進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)?；鶎尤嗣裾{(diào)解組織過去在人民群眾身邊多以“老娘舅”“和事佬”等形象出現(xiàn)。隨著矛盾糾紛的類型發(fā)生了新變化，行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解顯得越發(fā)重要。目前，全省建立了醫(yī)患糾紛、交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議等各類行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織988個(gè)，培養(yǎng)了人民調(diào)解員8510名。行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會(huì)已成為化解矛盾糾紛的重要途徑和有效方式，調(diào)解行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛從2011年的1.56萬件發(fā)展到2020年的8.1萬件，占比從4.14%上升到14.97%，有效提升了人民調(diào)解專業(yè)化、職業(yè)化程度。一是行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織的初步探索。2007年之后，隨著社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型步伐不斷加快，涉及醫(yī)患關(guān)系、交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議、非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的矛盾糾紛呈現(xiàn)日益多發(fā)態(tài)勢(shì)。一些地方開始探索行業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)的模式。如2008年《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》施行后，合肥市包河區(qū)望湖街道設(shè)立街道勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解150多家駐地單位的勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛。馬鞍山市先后于2009年、2010年成立市級(jí)道路交通事故調(diào)委會(huì)和醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，將人民調(diào)解工作機(jī)制引入交通事故和醫(yī)療糾紛領(lǐng)域。在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，省司法廳主動(dòng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，多次與公安、衛(wèi)生、人社、保監(jiān)、工會(huì)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)、企業(yè)家聯(lián)合會(huì)等部門召開座談會(huì)，對(duì)開展道路交通事故、醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議等人民調(diào)解工作進(jìn)行商議。同時(shí)，會(huì)同有關(guān)部門到蚌埠、馬鞍山、淮北、黃山、合肥、蕪湖、宣城等地進(jìn)行調(diào)研，對(duì)開展行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的一些具體問題開展深入調(diào)查研究。二是全力推進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)。2010年，省司法廳與省綜治辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》，又會(huì)同有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)道路交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)勞動(dòng)人事爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》，對(duì)全省各類行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、工作機(jī)制建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)和保障措施等提出指導(dǎo)性意見。各地掀起了建立行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織的高潮，在道路交通、醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、物業(yè)管理等矛盾糾紛比較集中的行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域，成立相應(yīng)的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織。通過行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，吸納了社會(huì)各行業(yè)有法律背景、專業(yè)素質(zhì)和一定調(diào)解工作技能的人員投身人民調(diào)解工作，壯大了人民調(diào)解隊(duì)伍，提高化解矛盾糾紛的能力和水平。2012年，安徽省率先在全國(guó)出臺(tái)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作規(guī)范，推動(dòng)全省市、縣兩級(jí)全部建立道路交通、醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，其他特定行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域民間糾紛較多的地區(qū)建立相應(yīng)的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)，推動(dòng)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會(huì)建設(shè)和管理步入規(guī)范化、制度化軌道。2014年12月，省司法廳出臺(tái)《安徽省人民調(diào)解咨詢專家?guī)旖ㄔO(shè)暫行規(guī)定》，對(duì)人民調(diào)解咨詢專家?guī)旖ㄔO(shè)工作進(jìn)行全面指導(dǎo)和規(guī)范，進(jìn)一步提高人民調(diào)解工作專業(yè)人員參與度。三是推進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的商會(huì)人民調(diào)解工作。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，安徽省民營(yíng)企業(yè)數(shù)量突破百萬戶，隨之而來的涉及民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、合同糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等矛盾糾紛也日益增多。為更好助力民營(yíng)企業(yè)健康發(fā)展，自2019年起，省司法廳與省工商聯(lián)大力推進(jìn)商會(huì)人民調(diào)解工作，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造法治化營(yíng)商環(huán)境。按照省級(jí)先行探索、市級(jí)試點(diǎn)推進(jìn)、市縣全面鋪開的“三步走”發(fā)展方針，2019年2月，安徽省商會(huì)人民調(diào)解委員會(huì)掛牌成立，為全省商會(huì)人民調(diào)解組織起到了引領(lǐng)示范作用。緊跟著，滁州市成立了全省首家市級(jí)商會(huì)人民調(diào)解委員會(huì)。為規(guī)范商會(huì)調(diào)解組織運(yùn)作，2019年5月，安徽省司法廳會(huì)同省高級(jí)人民法院、省工商聯(lián)制定出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)商會(huì)人民調(diào)解工作的實(shí)施意見》，明確提出2019年年底前建成覆蓋全省的商會(huì)人民調(diào)解組織體系，市、縣普遍建立商會(huì)人民調(diào)解組織，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所開展商會(huì)人民調(diào)解工作；建立商會(huì)人民調(diào)解組織與人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)等聯(lián)系對(duì)接機(jī)制；發(fā)展商會(huì)人民調(diào)解員隊(duì)伍，推動(dòng)形成“商人糾紛商人解”工作機(jī)制，使商會(huì)人民調(diào)解成為化解非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域矛盾糾紛的重要途徑。從2019年7月開始，省司法廳、省工商聯(lián)對(duì)全省商會(huì)人民調(diào)解工作推進(jìn)情況進(jìn)行一月一調(diào)度、一月一通報(bào)。截至2019年12月底，全省各市縣均建立了商會(huì)人民調(diào)解組織。一批熟悉企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、有行業(yè)影響和威望、熱心人民調(diào)解工作的企業(yè)家，以及商會(huì)法律顧問、律師、退休檢察官和法官、法律學(xué)者等，擔(dān)任商會(huì)人民調(diào)解員。

（三）深入推動(dòng)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2010年頒布實(shí)施的《人民調(diào)解法》，規(guī)定基層法院和公安機(jī)關(guān)對(duì)適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)人民調(diào)解。對(duì)調(diào)解不成、達(dá)不成協(xié)議的糾紛，還應(yīng)該告知當(dāng)事人可以通過仲裁、行政或者司法途徑來維護(hù)自己的權(quán)益，為人民調(diào)解和行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)銜接提供了明確的法律依據(jù)。近年來，省司法廳與省公安廳、省高院、省信訪局健全訴調(diào)、警調(diào)、訪調(diào)對(duì)接機(jī)制，分別在基層法院、派出所、信訪部門設(shè)立調(diào)委會(huì)（調(diào)解室）133個(gè)、1260個(gè)、495個(gè)。一是推行“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制。2011年4月26日，合肥市蕪湖路派出所和司法所多次協(xié)商，掛牌成立警民聯(lián)調(diào)中心，探索將人民調(diào)解和治安調(diào)解有機(jī)結(jié)合。當(dāng)時(shí)，蕪湖路街道轄區(qū)面積10多平方公里，常住人口11萬人，流動(dòng)人口約有4萬人，而蕪湖路派出所僅有警員49人。該所的所有接警案件中，有70%為非警務(wù)事件，而其中又有50%屬于民事糾紛，大量的民事糾紛占用了寶貴的警務(wù)資源。警民聯(lián)調(diào)中心掛牌成立一個(gè)月以來，共受理了30起民事糾紛，調(diào)解成功率達(dá)100%，并且全部執(zhí)行。2014年，在總結(jié)多地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，省級(jí)主管部門聯(lián)合制定《關(guān)于建立“警民聯(lián)調(diào)”工作機(jī)制的意見》，在公安派出所設(shè)立警民聯(lián)調(diào)室，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會(huì)指派人民調(diào)解員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聘請(qǐng)人民調(diào)解員入駐轄區(qū)派出所，與派出所民警共同開展矛盾調(diào)解工作。派出所對(duì)因民事糾紛引發(fā)的打架斗毆、故意損毀公私財(cái)物等情節(jié)輕微、可以調(diào)解且當(dāng)事人愿意調(diào)解的治安案件，調(diào)解成功并履行調(diào)解協(xié)議的，按《治安管理處罰法》規(guī)定可以不予治安處罰；不接受調(diào)解或調(diào)解不成功或未履行調(diào)解協(xié)議的，對(duì)違反治安管理的行為予以治安處罰，對(duì)所涉民事糾紛建議當(dāng)事人通過訴訟或仲裁渠道解決。“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制在2015年年底實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，運(yùn)行成效明顯，不僅成功化解了大量矛盾糾紛，還有效緩解了基層警力不足的現(xiàn)實(shí)壓力。二是健全“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制。在《人民調(diào)解法》出臺(tái)前，省司法行政機(jī)關(guān)和法院在加強(qiáng)人民調(diào)解工作的聯(lián)合發(fā)文中，規(guī)定人民法院對(duì)于常見性、多發(fā)性的簡(jiǎn)單民事糾紛，在當(dāng)事人起訴時(shí)或立案前，可以引導(dǎo)當(dāng)事人通過人民調(diào)解解決矛盾糾紛。2008年，省司法廳、省高法院出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范民事案件委托人民調(diào)解的若干意見》的專項(xiàng)規(guī)定，首次明確委托的范圍為離婚案件及追索贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)案件，繼承、收養(yǎng)案件，相鄰糾紛案件，買賣、民間借貸、借用等一般合同糾紛案件，損害賠償案件以及其他適合委托人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解的民事案件等。2016年8月，兩單位又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展訴訟與人民調(diào)解訴調(diào)對(duì)接工作的意見》，規(guī)定法院在立案前、庭審前或?qū)徖碇校梢晕苫蛭薪o人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，同時(shí)探索建立立案登記前的委派調(diào)解對(duì)接機(jī)制、立案登記后的委托調(diào)解對(duì)接機(jī)制、矛盾糾紛中立評(píng)估對(duì)接機(jī)制、矛盾糾紛無異議調(diào)解方案認(rèn)可機(jī)制、矛盾糾紛無爭(zhēng)議事實(shí)記載機(jī)制及矛盾糾紛網(wǎng)絡(luò)調(diào)解平臺(tái)對(duì)接機(jī)制六項(xiàng)制度，確保矛盾糾紛訴調(diào)對(duì)接的常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。2017年，省司法廳聯(lián)合省綜治辦、省高院、原省政府法制辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)訴訟與非訴訟糾紛解決方式對(duì)接工作的意見》，2020年，省司法廳再次聯(lián)合省高院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接工作的若干規(guī)定》，將受委派或委托的調(diào)解組織從原先的人民調(diào)解組織，擴(kuò)大到人民調(diào)解組織、行政調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、律師調(diào)解組織、行業(yè)專業(yè)調(diào)解組織等各類調(diào)解組織。為了增強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接工作實(shí)效，各地也不斷創(chuàng)新方式方法深入推進(jìn)。馬鞍山市采用“進(jìn)駐式”“派駐式”“橋梁式”“外聯(lián)式”“在線式”等多類訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)模式。合肥市采取人民調(diào)解委員會(huì)入駐法院（庭）辦公方式，引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇非訴方式解決糾紛。蚌埠市成立訴前糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與司法調(diào)解在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層面的有效銜接。三是實(shí)施“訪調(diào)對(duì)接”機(jī)制。為發(fā)揮人民調(diào)解工作在化解矛盾信訪糾紛中的積極作用，2018年，省司法廳與省委政法委、省信訪局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信訪與人民調(diào)解對(duì)接工作的意見（試行）》，聯(lián)合召開全省“訪調(diào)對(duì)接”工作動(dòng)員部署電視電話會(huì)議，全面部署推進(jìn)“訪調(diào)對(duì)接”工作。對(duì)接平臺(tái)主要有3種類型：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解組織、行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織、信訪事項(xiàng)人民調(diào)解組織。在3個(gè)月的試點(diǎn)期間，全省在信訪部門設(shè)立或單獨(dú)設(shè)立信訪事項(xiàng)人民調(diào)解委員會(huì)149個(gè)，調(diào)解室370個(gè)，配備調(diào)解員2377人；各類人民調(diào)解組織共調(diào)解信訪糾紛4175件。

（四）不斷推動(dòng)調(diào)解工作創(chuàng)新升級(jí)。2018年11月23日，省人大常委會(huì)審議通過《安徽省多元化解糾紛促進(jìn)條例》，推動(dòng)“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接”。2019年6月，省司法廳召開全省調(diào)解工作會(huì)議，指導(dǎo)重新組建的司法行政機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌非訴訟糾紛解決方式，構(gòu)建更為宏大的工作體系。一是健全行政調(diào)解制度?！栋不帐《嘣饧m紛促進(jìn)條例》要求“行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的具有社會(huì)公共事務(wù)管理職能的組織，可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依法進(jìn)行行政調(diào)解”“涉及房屋征收、社會(huì)保障、治安管理、交通事故、醫(yī)療保障、衛(wèi)生健康、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等依法可以由行政機(jī)關(guān)調(diào)解的行政爭(zhēng)議或者民事糾紛，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出行政調(diào)解申請(qǐng)”“行政調(diào)解的具體辦法，由省人民政府制定”。2020年9月，省推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)行政調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)行政調(diào)解的原則、范圍、主體及程序作了基本規(guī)范。二是建立“一站式”調(diào)解平臺(tái)。2019年5月，省司法廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”實(shí)現(xiàn)矛盾不上交，努力打造新時(shí)代人民調(diào)解工作升級(jí)版的意見》，在市、縣建立人民調(diào)解中心，作為司法行政機(jī)關(guān)管理下、統(tǒng)一指導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織工作的綜合性平臺(tái)，聯(lián)動(dòng)化解重大疑難復(fù)雜矛盾糾紛，著力改變?nèi)嗣裾{(diào)解小而散的傳統(tǒng)運(yùn)作模式，開始向集約化轉(zhuǎn)型。如2017年4月全椒縣整合全縣醫(yī)療糾紛、交通事故、物業(yè)、訴前調(diào)解等12個(gè)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)，引入巡回法庭、法律援助資源，成立全椒縣矛盾糾紛中心，提供“一站式”糾紛解決服務(wù)，受到群眾的歡迎。三是健全人民調(diào)解保障機(jī)制。多年來，全省各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)主動(dòng)協(xié)調(diào)同級(jí)財(cái)政等部門，聯(lián)合出臺(tái)文件，制定符合本地實(shí)際的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2013年，省司法廳聯(lián)合省委政法委、省財(cái)政廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》，進(jìn)一步明確各級(jí)財(cái)政對(duì)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的保障責(zé)任。從2018年起，在新增轉(zhuǎn)移支付中每年安排1000萬元項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，專門用于全省人民調(diào)解員辦案補(bǔ)貼。2019年，此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)增加到1800萬元。為規(guī)范人民調(diào)解專項(xiàng)資金使用，各地建立“以案定補(bǔ)”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不斷完善案件補(bǔ)貼制度。四是建立專職調(diào)解員隊(duì)伍。目前，全省人民調(diào)解員103244人，專職人民調(diào)解員8502人。2018年，會(huì)同省委政法委、省財(cái)政廳、省人社廳等五部門制定《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》，建立專職人民調(diào)解員名冊(cè)制度，統(tǒng)一專職人民調(diào)解員證件樣式，推進(jìn)司法所所均配備專職人民調(diào)解員。指導(dǎo)市、縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)落實(shí)培訓(xùn)職責(zé)，不斷提高人民調(diào)解員隊(duì)伍專業(yè)化水平，涌現(xiàn)出一大批榮獲“全國(guó)模范人民調(diào)解員”“全省優(yōu)秀人民調(diào)解員”等稱號(hào)的基層人民調(diào)解員。五是打造安徽特色人民調(diào)解品牌。各地將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與安徽深厚的地方傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)相結(jié)合，把“和為貴”的精神應(yīng)用于人民調(diào)解實(shí)踐過程中，進(jìn)一步提升工作內(nèi)涵和時(shí)代價(jià)值，打造出皖北淮北市濉溪縣臨渙鎮(zhèn)“一杯茶”調(diào)解法、皖中安慶市桐城市“六尺巷調(diào)解工作法”、皖南黃山市“作退一步想”等調(diào)解特色品牌。2016年以來，省司法廳與安徽廣播電視臺(tái)聯(lián)合策劃，推出“家有好大事”系列專題調(diào)解節(jié)目，用真實(shí)的案例講好人民調(diào)解故事。

二、大調(diào)解工作參與多元化解機(jī)制的短板弱項(xiàng)

（一）多元化解有待加強(qiáng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方統(tǒng)籌推進(jìn)大調(diào)解工作的力度不夠大，工作進(jìn)展相對(duì)緩慢。各類調(diào)解工作在預(yù)防調(diào)處社會(huì)矛盾、防范化解群體性事件方面取得了一定的工作成效，但在矛盾風(fēng)險(xiǎn)的提前預(yù)防、盡早發(fā)現(xiàn)、有效處置等方面還存在需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善的地方。個(gè)別群眾對(duì)調(diào)解的知曉率不高、信任度不夠，導(dǎo)致一些矛盾糾紛沒有得到充分有效調(diào)解。

（二）聯(lián)調(diào)機(jī)制需要健全。調(diào)研中，一些地方和糾紛領(lǐng)域反映，人民調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等糾紛解決方式，在信息聯(lián)通、糾紛聯(lián)排、力量聯(lián)動(dòng)、矛盾聯(lián)調(diào)的機(jī)制有待進(jìn)一步完善，影響到大調(diào)解工作體系整體效能。

（三）基層基礎(chǔ)存在短板。矛盾化解的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）調(diào)解機(jī)制不健全、力量配備不強(qiáng)，影響了矛盾糾紛及時(shí)化解。另一方面，社會(huì)矛盾多元化的新特征，對(duì)調(diào)解員隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)提出了更高的要求，而基層尤其是村級(jí)調(diào)解人員由于多數(shù)年齡偏大、文化程度偏低、政策水平和業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、相關(guān)待遇難以落實(shí)等原因，工作積極性不高，工作能力不強(qiáng)，難以妥善化解各類社會(huì)矛盾。

三、構(gòu)建新時(shí)代大調(diào)解工作格局的對(duì)策建議

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大戰(zhàn)略部署。及時(shí)有效預(yù)防和化解矛盾糾紛是衡量國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，也是大調(diào)解工作的根本任務(wù)。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面的重要指示，加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，統(tǒng)籌各類糾紛解決力量，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、融合發(fā)展、相向而行的大調(diào)解工作機(jī)制，降低社會(huì)治理的成本和壓力，不斷提升爭(zhēng)議解決效能，創(chuàng)新構(gòu)建新時(shí)代大調(diào)解工作格局。

（一）提高政治站位，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。大調(diào)解工作覆蓋領(lǐng)域廣、涉及部門多、協(xié)調(diào)任務(wù)重，必須在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。要積極主動(dòng)向黨委政府匯報(bào)大調(diào)解工作情況及存在的困難和問題，爭(zhēng)取黨委政府重視和支持，為大調(diào)解工作開展提供政策支持和工作保障。二是堅(jiān)持資源整合。要加強(qiáng)司法行政系統(tǒng)內(nèi)部資源整合，凝聚律師、公證、法律援助、基層法律服務(wù)、司法鑒定等法律服務(wù)力量，并利用好公共法律服務(wù)平臺(tái)，形成調(diào)解工作合力。圍繞中心、融入大局、服務(wù)大局，為基層群眾排憂解難是各類調(diào)解工作的共同責(zé)任，要協(xié)調(diào)有關(guān)單位和組織找準(zhǔn)工作結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)，創(chuàng)新工作載體和平臺(tái)，在調(diào)解中體現(xiàn)服務(wù)，在調(diào)解中實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。三是堅(jiān)持主動(dòng)擔(dān)責(zé)。要切實(shí)承擔(dān)起牽頭責(zé)任，加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)、有關(guān)行政部門、人民團(tuán)體及相關(guān)社會(huì)組織的協(xié)作配合，建立定期會(huì)商、溝通協(xié)作機(jī)制，通報(bào)有關(guān)情況，協(xié)調(diào)解決大調(diào)解工作中遇到的困難的問題。要加強(qiáng)各級(jí)調(diào)解協(xié)會(huì)建設(shè)，更好地發(fā)揮協(xié)會(huì)在服務(wù)會(huì)員、行業(yè)自律方面的積極作用。四是堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先。要重視調(diào)解典型案例、優(yōu)秀調(diào)解員事跡的推介，廣泛宣傳調(diào)解高效、靈活、便捷的制度優(yōu)勢(shì)。要優(yōu)化調(diào)解程序，強(qiáng)化制度保障，不斷提高各類調(diào)解方式的首選率和滿意率。

（二）抓實(shí)體系建設(shè)，形成工作合力。當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益多元多變，各類矛盾疊加聯(lián)動(dòng)效應(yīng)明顯，必須鞏固和加強(qiáng)大調(diào)解工作格局，充分發(fā)揮各類調(diào)解在防范風(fēng)險(xiǎn)、化解矛盾中的重要作用。一是強(qiáng)化人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用。人民調(diào)解扎根基層、貼近群眾，在矛盾糾紛多元化解機(jī)制中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。無論過去、現(xiàn)在還是將來，人民調(diào)解都始終是化解矛盾糾紛的主渠道、主力軍，只能加強(qiáng)，不能削弱。要立足于本地工作實(shí)際，推動(dòng)人民調(diào)解工作提檔升級(jí)。要聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域矛盾糾紛化解，加大涉民營(yíng)企業(yè)矛盾糾紛排查化解力度，加快推進(jìn)商會(huì)人民調(diào)解工作，努力為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的營(yíng)商環(huán)境。要圍繞營(yíng)造安全穩(wěn)定環(huán)境的目標(biāo)，堅(jiān)持抓早抓小抓苗頭，采取有效措施，切實(shí)把矛盾糾紛吸附在當(dāng)?shù)?、化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)。二是加強(qiáng)行政調(diào)解工作。行政調(diào)解是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，在化解行政管理相關(guān)民事糾紛和特定類型行政爭(zhēng)議方面發(fā)揮了重要作用。要切實(shí)把行政調(diào)解作為各級(jí)政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)，建立由各級(jí)政府負(fù)總責(zé)、司法行政機(jī)關(guān)牽頭、各職能部門為主體的行政調(diào)解工作體制。要按照有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合當(dāng)前行政調(diào)解工作實(shí)際，著力做好兩類糾紛的化解工作：第一類是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以由行政機(jī)關(guān)調(diào)解的公民、法人和非法人組織之間的民事糾紛，如交通事故損害賠償糾紛、合同糾紛、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)糾紛、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)賠償糾紛、環(huán)境污染賠償糾紛等；第二類是公民、法人或者非法人組織與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議，如行政賠償、行政補(bǔ)償及行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議。依法具有行政調(diào)解職能的行政機(jī)關(guān)，要認(rèn)真履職盡責(zé)，細(xì)化調(diào)解范圍，規(guī)范調(diào)解程序，切實(shí)保障當(dāng)事人合法權(quán)益。三是加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解工作。一方面根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求，積極向矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)的消費(fèi)、旅游、環(huán)保、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域拓展。另一方面，要對(duì)已全面鋪開的醫(yī)療糾紛、道路交通糾紛等行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作進(jìn)行規(guī)范，確保中立性、公正性和公信力。要充分發(fā)揮工商聯(lián)、工會(huì)、婦聯(lián)和行業(yè)協(xié)（商）會(huì)的積極作用，積極參與相關(guān)行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛化解。商事調(diào)解在有效化解國(guó)內(nèi)外商事糾紛方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，要大力加強(qiáng)商事調(diào)解特別是涉外商事調(diào)解工作，積極服務(wù)對(duì)外經(jīng)貿(mào)往來。四是加強(qiáng)各類調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)。各類調(diào)解不能單打獨(dú)斗，各有關(guān)單位和組織要相互借力，加強(qiáng)銜接聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)聯(lián)手，形成調(diào)解工作合力。要進(jìn)一步健全完善人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，將公安、信訪、法院等適宜人民調(diào)解方式解決的案件，通過引導(dǎo)、委托等方式交由人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，節(jié)約警力和司法資源。有的糾紛類型，既可以通過人民調(diào)解方式，也可以通過其他調(diào)解方式的，有關(guān)單位要告知各類調(diào)解方式和渠道，由當(dāng)事人自愿進(jìn)行選擇。要建立健全調(diào)解與公證、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等糾紛解決方式的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過司法確認(rèn)、公證、仲裁等方式增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的法律效力，在行政裁決、行政復(fù)議活動(dòng)中積極運(yùn)用行政調(diào)解方式化解民事糾紛，解決行政爭(zhēng)議。要繼續(xù)加強(qiáng)“綜合性、一站式”調(diào)解工作平臺(tái)，整合各類調(diào)解資源和力量，聯(lián)動(dòng)化解重大疑難復(fù)雜矛盾糾紛。

（三）強(qiáng)化基層基礎(chǔ)，提升實(shí)際效果。一是加強(qiáng)調(diào)解組織建設(shè)。要鞏固充實(shí)村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會(huì)，按照“五落實(shí)、六統(tǒng)一”要求加強(qiáng)人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)。要立足各地各部門實(shí)際，對(duì)公安、民政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)管等行政調(diào)解任務(wù)較重的部門，可以根據(jù)需要成立行政調(diào)解委員會(huì)，設(shè)立行政調(diào)解室、接待室。要堅(jiān)持以社會(huì)需求為導(dǎo)向，鼓勵(lì)人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)（商）會(huì)及其他社會(huì)組織建立調(diào)解組織，加大對(duì)調(diào)解類社會(huì)組織的培育扶持力度，促進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織健康發(fā)展。要繼續(xù)在人民法院、公共法律服務(wù)中心、律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所設(shè)立律師調(diào)解工作室，積極培育律師調(diào)解服務(wù)品牌。二是加強(qiáng)調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)。新時(shí)代新形勢(shì)對(duì)調(diào)解員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)、調(diào)解技能及隊(duì)伍結(jié)構(gòu)等提出了更高的要求，必須多措并舉，積極打造政治合格、業(yè)務(wù)精通、公道正派的調(diào)解員隊(duì)伍。要加強(qiáng)思想政治和紀(jì)律作風(fēng)教育，教育調(diào)解員嚴(yán)格遵守職業(yè)道德和行為規(guī)范，樹立良好形象，培養(yǎng)優(yōu)良作風(fēng)，具備條件的調(diào)解組織可以單獨(dú)建立黨組織，發(fā)揮黨員調(diào)解員在調(diào)解工作中的先鋒模范作用。要加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，采取集中授課、研討交流、案例評(píng)析、實(shí)地考察、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、旁聽庭審等形式，不斷提高調(diào)解員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。要優(yōu)化調(diào)解員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，采取切實(shí)有效措施，使專職人民調(diào)解員的占比有較大幅度的提升。要進(jìn)一步規(guī)范兼職人民調(diào)解員隊(duì)伍，建立調(diào)解信息員和調(diào)解志愿者隊(duì)伍，動(dòng)員更多的社會(huì)力量和專業(yè)人士參與調(diào)解工作。三是加強(qiáng)調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障。對(duì)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)，《人民調(diào)解法》和相關(guān)文件已作出明確規(guī)定，關(guān)鍵是抓好落實(shí)，明確保障標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不斷提高經(jīng)費(fèi)保障水平。對(duì)行政調(diào)解所需經(jīng)費(fèi)，要積極爭(zhēng)取納入同級(jí)財(cái)政或部門預(yù)算。對(duì)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)，具有公益性的可以由相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)通過政府購(gòu)買服務(wù)方式保障，也可以將行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織登記為社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位，直接承接政府購(gòu)買服務(wù)。商事調(diào)解組織等可以按照市場(chǎng)化方式，根據(jù)當(dāng)事人的需求提供調(diào)解服務(wù)并適當(dāng)收取費(fèi)用。探索建立相關(guān)基金會(huì)，鼓勵(lì)社會(huì)各界為公益性調(diào)解組織提供捐贈(zèng)、資助等。

課題組組長(zhǎng)：

姜 明（安徽省司法廳廳長(zhǎng)）

課題組副組長(zhǎng)：

張 敏（安徽省司法廳副廳長(zhǎng)）