關(guān)于開展行政執(zhí)法信息化建設的幾點思考

李秀群（司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局）

行政執(zhí)法信息化建設是推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重要抓手，對有效規(guī)范行政執(zhí)法行為、提高行政執(zhí)法效能、強化行政執(zhí)法監(jiān)督，提升執(zhí)法人員能力和水平，提高政府公信力，維護人民群眾合法權(quán)益具有重要意義。當前，全國行政執(zhí)法信息化建設正處在提檔升級的關(guān)鍵期，要在更高起點、更高層次、更高目標上全面深化“數(shù)字法治、智慧執(zhí)法”建設，為全面提升行政執(zhí)法質(zhì)量和效能提供有力科技支撐。

一、充分認識加強行政執(zhí)法信息化建設的重要意義

（一）貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署的客觀需要。黨中央、國務院高度重視行政執(zhí)法信息化建設。在經(jīng)中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過、國務院辦公廳印發(fā)的《國務院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕118號）明確要求，要“加強信息化平臺建設、推進信息共享、強化智能應用”。2021年制定出臺的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，對“大力推進行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)建設”“完善全國行政執(zhí)法數(shù)據(jù)匯集和信息共享機制”也作出明確規(guī)定，這些要求為推進全國行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督信息化建設提供了基本遵循和指南。各地區(qū)各部門要把行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)建設應用工作作為深入貫徹落實習近平總書記網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略思想的重要舉措，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、精心謀劃實施，在開展行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督信息化系統(tǒng)建設時，要認真研究這些規(guī)定和要求，特別是要把其中提到的總體目標、功能定位、建設需求等內(nèi)容貫徹落實到具體實施方案中，只有這樣，才能使本地方的信息化建設跟上新時代數(shù)字法治政府建設的新要求。

（二）推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。行政執(zhí)法工作事關(guān)法治國家、法治政府、法治社會建設的推進成效，直接體現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。但行政執(zhí)法的范圍很廣，涉及經(jīng)濟社會多個領(lǐng)域，全國十幾萬個執(zhí)法主體，幾百萬執(zhí)法人員，門類繁多，統(tǒng)一規(guī)范很不容易，從執(zhí)法資格到自由裁量基準，從立案受理到送達執(zhí)行，行政執(zhí)法的復雜性要求我們必須找準關(guān)鍵環(huán)節(jié)、找準突破口，這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)、突破口就是推進行政執(zhí)法信息化建設。行政執(zhí)法機關(guān)要加強執(zhí)法信息管理，加快推進執(zhí)法信息互聯(lián)互通共享，有效整合執(zhí)法數(shù)據(jù)資源，為行政執(zhí)法更規(guī)范、群眾辦事更便捷提供有力科技支撐，特別是通過行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)分析，為行政立法、行政決策提供輔助，切實提升政府治理效能，使政府治理更加高效、營商環(huán)境更加優(yōu)化。

（三）實現(xiàn)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重要舉措。嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、確保法律法規(guī)有效實施、切實維護人民群眾根本利益，這既是行政執(zhí)法的總目標，也是對行政執(zhí)法的總要求。行政執(zhí)法體現(xiàn)了嚴肅的法治權(quán)力，必須推行全面監(jiān)督、全員監(jiān)督、全程監(jiān)督。面對新時代、新情況、新挑戰(zhàn)，“人盯人”的執(zhí)法監(jiān)督方式已經(jīng)無法適應時代需求，行政執(zhí)法監(jiān)督要自覺運用大數(shù)據(jù)和智能手段，把行政執(zhí)法權(quán)力關(guān)進“制度籠子”，建立健全“數(shù)據(jù)鐵籠”，實行執(zhí)法活動全程留痕、接受監(jiān)督，推動執(zhí)法監(jiān)督工作再上新臺階。通過加強行政執(zhí)法信息化建設，可以保證行政執(zhí)法“三項制度”的全面落實。通過行政執(zhí)法平臺，可以向執(zhí)法公示平臺直接推送信息，方便各執(zhí)法單位及時主動公開執(zhí)法信息，讓行政執(zhí)法在陽光下運行，自覺接受群眾監(jiān)督。通過行政執(zhí)法平臺辦案系統(tǒng)，既可以實現(xiàn)對執(zhí)法過程的全程監(jiān)督，確保執(zhí)法程序規(guī)范，也可以保證重大執(zhí)法決定法制審核制度切實得到履行，在執(zhí)法平臺中通過執(zhí)法程序設置，可以確保每項重大執(zhí)法決定都要經(jīng)過法制審核，切實守住法律底線。

（四）提升行政執(zhí)法質(zhì)量和效能的重要方式。行政執(zhí)法的質(zhì)量和效能直接決定著依法行政水平高低。全面推行行政執(zhí)法信息化建設，可以有效保障行政機關(guān)依法履行法定職責，營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境，為推動政府職能科學與深刻轉(zhuǎn)變提供強有力的法治支撐?！笆奈濉睍r期是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新階段，面對新的發(fā)展理念、新的發(fā)展格局，行政執(zhí)法的工作任務和重點也要隨之調(diào)整，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力法治保障。同時，信息化時代，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段的快速發(fā)展，對加強和改進行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作也提出了更高要求，這就要求行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作要適應信息化時代要求，積極運用現(xiàn)代科學技術(shù)，實現(xiàn)信息化與法治化深度融合，優(yōu)化和提升行政執(zhí)法流程和方式，大力提升行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督數(shù)字化、信息化水平，實現(xiàn)由被動攔截式監(jiān)督到主動服務的轉(zhuǎn)變、由粗放監(jiān)督到精準把控的轉(zhuǎn)變、由人工局部監(jiān)督到智能全局的轉(zhuǎn)變，切實通過深化監(jiān)督實效、提升執(zhí)法效能。

（五）維護人民群眾合法權(quán)益的重要保障。習近平總書記指出，公平正義是執(zhí)法司法工作的生命線。黨的十九屆四中全會明確要求，“國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。必須堅持一切行政機關(guān)為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”。行政執(zhí)法是法治政府建設的“最后一公里”，與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，更要把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾根本利益作為行政執(zhí)法的出發(fā)點和落腳點。全面推行行政執(zhí)法信息化建設的一個重要原則就是堅持以人民為中心，貼近群眾、服務群眾；一個重要目標就是通過全面加強執(zhí)法信息化建設，把執(zhí)法為民的理念貫徹落實到行政執(zhí)法的全過程，方便群眾及時獲取執(zhí)法信息、便捷辦理各種手續(xù)、有效監(jiān)督執(zhí)法活動，讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動中都能感受到社會公平正義，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二、當前推進行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督信息化建設存在的問題

近年來，各地區(qū)各部門認真貫徹黨中央、國務院重大決策部署，全面落實《國務院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》，各級司法行政部門按照司法部《“數(shù)字法治·智慧司法”信息化體系建設指導意見》的要求，積極推進行政執(zhí)法監(jiān)督管理系統(tǒng)建設。從國家整體層面來看，司法部經(jīng)過近幾年努力，規(guī)劃了頂層設計、設定了總體目標，制定了數(shù)據(jù)標準，構(gòu)建了基礎的應用系統(tǒng)，建設了全國行政執(zhí)法監(jiān)督工作聯(lián)動體系，建立了數(shù)據(jù)對接機制，初步匯聚了各地方的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)，形成了全國行政執(zhí)法監(jiān)督“一盤棋”的格局。地方司法行政部門結(jié)合本地實際，也積極推動行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督信息化建設，從目前了解的情況來看，全國大部分省份都已經(jīng)啟動了行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督信息系統(tǒng)的建設工作。但是各地方行政執(zhí)法監(jiān)督工作信息化發(fā)展極不均衡，整體的信息化水平和業(yè)務能力與嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求和提升執(zhí)法能力的客觀需要，與優(yōu)化營商環(huán)境、方便人民群眾辦事的迫切需求相比，在推進力度和質(zhì)量方面還有不少差距?？偟膩砜?，全國行政執(zhí)法信息化建設工作還處在初級階段，還有許多問題需要克服。

一是信息化建設缺少頂層設計，各自為政，既有“條條”的，也有“塊塊”的，行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)類型較多，存在散亂和重復建設問題，給基層執(zhí)法單位和人員帶來很大困擾。有的地方反映這種多頭建設、重復建設的信息系統(tǒng)使地方疲于應付，有的地方反映就同一類型數(shù)據(jù)有時要向十幾個信息系統(tǒng)推送。有些基層執(zhí)法人員反映，白天忙執(zhí)法，晚上忙錄入，增加了很大工作量。目前，市場監(jiān)管、應急管理、衛(wèi)健、人社、公安等主要執(zhí)法部門基本都有各自領(lǐng)域的執(zhí)法辦案系統(tǒng)，且多為省部級條線業(yè)務系統(tǒng)，在推動平臺應用工作中，需要實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，其中會涉及與相關(guān)省級機關(guān)的對接，縣級執(zhí)法單位在工作溝通中存在著一定難度，省級條線部門明確要求使用自己條線的業(yè)務系統(tǒng)，拒絕數(shù)據(jù)對接，導致信息資源難以共享互補。

二是各領(lǐng)域數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)匯聚難，特別是相互之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，造成數(shù)據(jù)共享難。對基層來說，各條業(yè)務線的監(jiān)管系統(tǒng)較多。由于當前各級行政執(zhí)法部門的條線要求不一致，導致執(zhí)法案件辦理時收集的執(zhí)法數(shù)據(jù)字段不盡相同，即使部分行政執(zhí)法部門執(zhí)法辦案系統(tǒng)由本級單位自行開發(fā)，理論上能夠?qū)崿F(xiàn)與本地政務信息共享平臺的數(shù)據(jù)對接，但由于與本地政務信息共享平臺所需要采集的數(shù)據(jù)不匹配，結(jié)果難以直接實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接。例如，某部門自建系統(tǒng)與該地方統(tǒng)建系統(tǒng)之間，經(jīng)常由于標準不一致導致數(shù)據(jù)交換出錯，有的時候是執(zhí)法信息無法從執(zhí)法APP導入自建系統(tǒng)，有的時候是簡易處罰案件錄入執(zhí)法APP后無法導入自建系統(tǒng)，特別是與國家“雙隨機、一公開”檢查平臺、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺不能進行數(shù)據(jù)對接，需要重復錄入。此外，國家各部委間的數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一問題更為突出，相互之間很難實現(xiàn)共享。

三是執(zhí)法人員接受新鮮事物較慢，存在一定的抵觸情緒。執(zhí)法信息化對執(zhí)法人員的能力素質(zhì)提出了更高的要求，執(zhí)法人員需經(jīng)過專業(yè)培訓和反復操作才能熟練掌握。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道部分年齡偏大的行政執(zhí)法人員普遍不會用、不敢用、不愿用移動執(zhí)法系統(tǒng)。一些執(zhí)法人員已經(jīng)習慣于采用紙質(zhì)文書開展執(zhí)法活動，一時難以適應新事物，對執(zhí)法系統(tǒng)存在一定的抵觸情緒。還有的是因為執(zhí)法系統(tǒng)可以使整個執(zhí)法過程做到可追溯、全記錄，各級執(zhí)法監(jiān)督部門可以借此參與監(jiān)督，成為追責的有力平臺和手段，這也使執(zhí)法人員壓力增加，從內(nèi)心對執(zhí)法系統(tǒng)的使用產(chǎn)生抵觸和顧慮，不敢不愿使用執(zhí)法系統(tǒng)。

三、關(guān)于推進行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督信息化建設的路徑

《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確提出，要“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數(shù)字法治政府”。行政執(zhí)法信息化建設的推進程度，直接決定著數(shù)字法治政府建設的進度。目前，推進行政執(zhí)法信息化建設，已逐漸得到各方認同。但是，執(zhí)法信息化建設主要包括哪些內(nèi)容，以及如何推進行政執(zhí)法信息化建設，還需要進一步明確細化，特別是如何解決散亂和重復建設問題，是掣肘全國執(zhí)法信息化建設的主要問題?？偨Y(jié)當前各地執(zhí)法信息化建設的經(jīng)驗教訓，筆者認為，為加快推進執(zhí)法信息化建設工作，要綜合考量地區(qū)性差異，積極探索借助地方成功的信息化經(jīng)驗，以試點先行逐步向全國推廣實施。具體應做到以下幾點。

（一）加強總體設計，整體謀劃，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、整體布局?！巴七M行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)建設、完善全國行政執(zhí)法數(shù)據(jù)匯集和信息共享機制”是黨中央、國務院確定的重要改革任務，《法治中國建設規(guī)劃（2020—2021年）》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》都有明確要求，各地區(qū)各部門要充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等網(wǎng)絡安全信息技術(shù)，圍繞構(gòu)建全國四級行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系，按照自上而下統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一設計、分步實施、分級部署的總體思路，逐步形成數(shù)據(jù)上下貫通、應用分級部署、工作多級聯(lián)動的行政執(zhí)法監(jiān)督整體格局。通過加強全國行政執(zhí)法信息化建設，可以縱向連接到市縣，實現(xiàn)逐級向上匯聚，橫向連接到各個執(zhí)法部門，推進跨地區(qū)、跨部門數(shù)據(jù)安全有序匯聚與共享，最終在司法部形成集數(shù)據(jù)儲存、數(shù)據(jù)共享、分析利用功能于一體的全國行政執(zhí)法監(jiān)督信息資源庫，為執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務賦能，全面提升行政執(zhí)法、監(jiān)督?jīng)Q策和風險防范水平，為加快推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力數(shù)據(jù)支撐。

（二）要明確行政執(zhí)法平臺和執(zhí)法監(jiān)督平臺建設內(nèi)容。行政執(zhí)法信息化建設主要包括行政執(zhí)法平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督平臺兩個方面的內(nèi)容，行政執(zhí)法平臺為行政執(zhí)法監(jiān)督平臺提供基礎數(shù)據(jù)，行政執(zhí)法監(jiān)督平臺為行政執(zhí)法平臺提供法律法規(guī)、執(zhí)法職權(quán)、執(zhí)法人員等基礎數(shù)據(jù)，并通過數(shù)據(jù)建模，深度挖掘數(shù)據(jù)價值，為行政執(zhí)法平臺提供智能化服務。這兩個平臺要實行同步部署、同步建設、同步推進。行政執(zhí)法平臺要具備執(zhí)法辦案、移動執(zhí)法、智能支撐功能，建設目的是逐步構(gòu)建操作便捷化、文書數(shù)據(jù)化、過程痕跡化、責任明晰化、監(jiān)督嚴密化、分析可量化、區(qū)域協(xié)同化的行政執(zhí)法信息化體系，做到執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法決定實時推送、執(zhí)法信息網(wǎng)上公示，全面實現(xiàn)對行政執(zhí)法活動的即時性、過程性、系統(tǒng)性管理。行政執(zhí)法監(jiān)督平臺要具備行政執(zhí)法要素和執(zhí)法行為信息管理、行政執(zhí)法數(shù)據(jù)分析、法律法規(guī)數(shù)據(jù)供給等功能。通過行政執(zhí)法數(shù)據(jù)資源的“匯聚、融通、利用”，形成標準統(tǒng)一、上下貫通、橫向共享、整體聯(lián)動的包含部、省、市三級的“1+32+N”的執(zhí)法監(jiān)督信息資源庫，可以構(gòu)建全口徑數(shù)據(jù)采集、全視角系統(tǒng)監(jiān)督、可視化運行監(jiān)控、立體式效能評價、數(shù)字化支撐決策的系統(tǒng)化、精準化的執(zhí)法監(jiān)督體系，做到“人在現(xiàn)場干、數(shù)在平臺算、我站云端看”，真正實現(xiàn)對行政執(zhí)法的全方位、全流程和常態(tài)化監(jiān)督。

（三）規(guī)范執(zhí)法數(shù)據(jù)采集標準。數(shù)據(jù)標準是做好全國行政執(zhí)法信息化建設的重要前提和基礎。只有數(shù)據(jù)標準先行，才能保證各地各部門在推進行政執(zhí)法信息化建設過程中有章可循，才能保證建設的系統(tǒng)相互之間可以進行數(shù)據(jù)交換和共享。從目前建設情況看，各級行政執(zhí)法部門收集的執(zhí)法數(shù)據(jù)字段不同、數(shù)據(jù)不匹配，導致難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接的問題。一些市縣執(zhí)法部門使用的是本單位自建系統(tǒng)，一些執(zhí)法部門使用的是省里或者部里建設的系統(tǒng)，導致無法實現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接。數(shù)據(jù)共享難的問題，看似在基層，實際上問題主要在上級部門。這就需要加強頂層設計，由國家統(tǒng)一數(shù)據(jù)建設標準和交換標準，實現(xiàn)國務院有關(guān)部門之間的數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一。

目前，已有《行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)元和代碼集》《行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換技術(shù)規(guī)范》兩個標準，下一步，要在此基礎上，加快研究制定《全國行政執(zhí)法系統(tǒng)標準規(guī)范》，對各地區(qū)各部門數(shù)據(jù)標準進行統(tǒng)一規(guī)范，確保各地區(qū)的信息化建設工作在統(tǒng)一的標準體系下進行。同時，還要注意與“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)、信用中國、“雙隨機、一公開”系統(tǒng)、執(zhí)法公示系統(tǒng)、省大數(shù)據(jù)中心的業(yè)務規(guī)范和數(shù)據(jù)標準相銜接。各地區(qū)也要結(jié)合本地區(qū)數(shù)字化建設有關(guān)要求和實際，制定本地區(qū)業(yè)務及技術(shù)標準。此外，還要逐步完善行政執(zhí)法電子檔案管理、執(zhí)法文書等規(guī)范，研究適用于“無紙化”執(zhí)法中的電子指紋、電子印章、電子送達、區(qū)塊鏈固證等法律問題，為全面推廣應用行政執(zhí)法平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督平臺提供支撐。

（四）穩(wěn)步推進全國行政執(zhí)法監(jiān)督一體化建設。全國行政執(zhí)法信息化建設要堅持全國一盤棋，穩(wěn)步推進、鼓勵創(chuàng)新、集約高效。要采用“基礎應用國家統(tǒng)籌研發(fā)+個性創(chuàng)新應用地方探索”的模式，當然，這里的國家統(tǒng)籌，主要是基礎應用建設部分，地方在分級部署時，可以在此基礎上進行個性拓展和探索創(chuàng)新。具體建設過程中，可以立足實際，逐步推進，發(fā)揮好試點示范作用，組織一批基礎好、成效高、帶動效應強的市、縣實施，做到以點帶面、點面結(jié)合，邊試點、邊總結(jié)、邊推廣，防止一哄而起、盲目跟風。地方在實施上級有關(guān)部署時，可以立足本地區(qū)實際情況，充分運用智能終端、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，增強平臺便捷化、精準化、智慧化水平，優(yōu)化再造業(yè)務流程，豐富監(jiān)督手段。充分利用已有資源設施，加強工作協(xié)同，強化政務信息資源的有機整合和高效利用，實現(xiàn)執(zhí)法信息資源互認共享、多方利用，防止重復建設和資源浪費。國務院有關(guān)部門和國家電子政務主管部門要就打通各省政務數(shù)據(jù)庫，推動信息數(shù)據(jù)共享在行政執(zhí)法領(lǐng)域的應用，加強溝通協(xié)調(diào)，盡快實現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨地域、跨層級的數(shù)據(jù)共享。

（五）強化教育培訓，提升執(zhí)法水平。針對部分一線執(zhí)法人員年齡偏大，對執(zhí)法系統(tǒng)操作不夠熟練，思想上對信息化執(zhí)法存在抵觸心理的問題，要根據(jù)實際情況加大對本地區(qū)一線執(zhí)法人員業(yè)務知識培訓和信息化操作培訓力度，提升現(xiàn)有執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。同時，針對一線執(zhí)法人員尤其是年齡偏大的執(zhí)法人員接受能力慢、抵觸信息化的問題，要督促有關(guān)部門采取談心談話、心理疏導等方式，消減他們對信息化執(zhí)法存在的抵觸心理。