融入泛在 同生共長(zhǎng)開(kāi)創(chuàng)普法與依法治理新格局

羅培新（上海市司法局副局長(zhǎng)）

《中央宣傳部、司法部關(guān)于開(kāi)展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025年）》指出，“全民普法是全面依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作”。普法之于依法治國(guó)的“長(zhǎng)期基礎(chǔ)性”定位，既意味著必須綿綿用力，久久為功，更意味著必須定向精準(zhǔn)，靶向施策。

4年來(lái)，筆者一直從事優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作，真切地覺(jué)得，可以在普法與依法治理工作中，引入營(yíng)商環(huán)境思維，即一切以普法對(duì)象的獲得感為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)創(chuàng)“融入泛在、同生共長(zhǎng)”的普法與依法治理新格局。

一、民之所望，普法所向

所謂融入泛在，是指普法不能自拉自唱，自成一統(tǒng)，而要融入基層依法治理，融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活之中。所謂同生共長(zhǎng)，是指普法工作要與業(yè)務(wù)工作相結(jié)合，使業(yè)務(wù)部門切實(shí)感受到法律好用管用，從而提升普法的積極性。

了解普法需求，是所有工作的出發(fā)點(diǎn)，最好的方式是回到民眾之中。民之所望，普法所向。這方面，一個(gè)比較好的做法，是與“12345”市民熱線建立合作關(guān)系。

筆者曾帶隊(duì)前往“12345”，了解市民在日常生活中，經(jīng)常會(huì)咨詢哪些問(wèn)題。我們可以借助這些“寶藏”，發(fā)掘市民的法律堵點(diǎn)與痛點(diǎn)，提升普法的針對(duì)性。上海“12345”始建于2012年12月，迄今已近十載，工單量已逾3000多萬(wàn)件。十載春秋，寒來(lái)暑往，里面蘊(yùn)含著大量的民眾法治堵點(diǎn)與痛點(diǎn)。工作人員告訴我們，市民打電話過(guò)來(lái)，經(jīng)常會(huì)問(wèn)，好心人投喂流浪貓，后者傷了人，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任？很顯然，老百姓問(wèn)的是《民法典》第一千二百四十五條關(guān)于“飼養(yǎng)動(dòng)物致害責(zé)任”如何理解的問(wèn)題。該條規(guī)定：“飼養(yǎng)的動(dòng)物造成他人損害的，動(dòng)物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；但是，能夠證明損害是因被侵權(quán)人故意或者重大過(guò)失造成的,可以不承擔(dān)或者減輕責(zé)任?！?/p>

這一問(wèn)題提醒我們，“八五”普法規(guī)劃要求重點(diǎn)宣傳《民法典》，但如果找不準(zhǔn)宣傳的點(diǎn)，老百姓看到法條，仍然無(wú)法理解。

這個(gè)問(wèn)題的核心在于，投喂人是不是動(dòng)物飼養(yǎng)人？這里必須區(qū)分無(wú)因管理人（管理別人的事務(wù)）與動(dòng)物管理人（實(shí)際占有控制動(dòng)物）。例如，新冠肺炎疫情期間，遞竹竿給鄰居動(dòng)物喂食，是無(wú)因管理人，但不是動(dòng)物管理人。但如果把流浪貓放在自家陽(yáng)臺(tái)，絕對(duì)是動(dòng)物管理人，流浪貓傷人，要承擔(dān)責(zé)任。故而，要不要承擔(dān)責(zé)任，關(guān)鍵在于喂養(yǎng)人是否占有并控制著貓，是否獨(dú)享其樂(lè)。

另外，“12345”還反映，許多市民對(duì)于居民樓電梯、水箱等損壞后難以迅速通過(guò)業(yè)主大會(huì)作出維修的決定深感苦惱，這表明他們不了解《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》關(guān)于“緊急維修”的特殊規(guī)定（先修理，然后找第三方審價(jià)，費(fèi)用扣除），這就需要我們進(jìn)入小區(qū)，進(jìn)行有針對(duì)性的普法宣傳。

鑒于“12345”蘊(yùn)含著大量的法治宣傳信息，我們決定與他們合作，他們向我們共享數(shù)據(jù)，我們則利用全市的普法力量，為他們的話務(wù)員普法，豐富他們的知識(shí)庫(kù)，提升一次性解答率。我們雙向賦能，彼此成就。

二、愈接地氣，愈有活力

“八五”普法規(guī)劃要求，進(jìn)一步提升普法的實(shí)效性。普法實(shí)踐告訴我們，普法語(yǔ)言愈接地氣，普法就愈有生命力。

2021年5月，筆者就《上海市醫(yī)療衛(wèi)生人員權(quán)益保障辦法》這部全國(guó)首部保護(hù)醫(yī)護(hù)人員的規(guī)章進(jìn)行法治宣傳時(shí)，就吸取了立法過(guò)程中來(lái)自實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，即多講老百姓能夠聽(tīng)得懂的語(yǔ)言，而不要只追求語(yǔ)言的概括與凝練。

在立法過(guò)程中，關(guān)于禁止揚(yáng)言傷害醫(yī)護(hù)人員的表述，我們?cè)瓉?lái)采取的是概括性表述，即“禁止揚(yáng)言傷害醫(yī)護(hù)人員，否則記入失信平臺(tái)”。2020年5月28日，在上海市中山醫(yī)院召開(kāi)的立法座談會(huì)上，一些醫(yī)生提出，很多老百姓認(rèn)為，只有到醫(yī)院大吵大鬧才叫“揚(yáng)言”，而女醫(yī)生或者護(hù)士收到短信，上面寫(xiě)著：“我知道你的孩子住在哪里”，這種點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的信息發(fā)送，不是公開(kāi)進(jìn)行的，不構(gòu)成揚(yáng)言，但殺傷力卻很大。我們解釋稱，只要是無(wú)權(quán)但故意表達(dá)出要采取某種行動(dòng)（經(jīng)常是破壞性行動(dòng)）的意思，無(wú)論是私下表達(dá)，還是公開(kāi)進(jìn)行，都構(gòu)成揚(yáng)言。但當(dāng)天在場(chǎng)的醫(yī)護(hù)人員仍然認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)細(xì)化表述，否則老百姓不理解，誤認(rèn)為點(diǎn)對(duì)點(diǎn)發(fā)短信與微信，不是群發(fā)，就不在禁止之列。

我們很受教育。的確，法律不僅是寫(xiě)給專業(yè)人士看的，還要寫(xiě)給普通民眾看。因而，以通俗易懂的語(yǔ)言和方式傳遞清晰的含義，最為重要。我們接受了醫(yī)生的建議，細(xì)化為“以短信、微信、視頻、照片、跟蹤等方式……”后來(lái)有專家建議，“微信”是騰訊公司的產(chǎn)品，立法不能為特定公司的產(chǎn)品做廣告，建議將“微信”改為“即時(shí)通信工具”。筆者隨后在學(xué)習(xí)《民法典》的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)第1010條關(guān)于禁止“性騷擾”的表述，可以加以借鑒，最后將此條確定為：“不得惡意攔截、尾隨醫(yī)療衛(wèi)生人員，以言語(yǔ)、文字、圖像等方式揚(yáng)言或者暗示暴力傷害醫(yī)療衛(wèi)生人員或其親屬，寄送恐嚇物品，或者以其他方式干擾醫(yī)療衛(wèi)生人員正常生活”，一旦這樣做了，將被處以警告，并取消“先看病、后付費(fèi)”“特需門診、專家門診”等服務(wù)。立法終于“接了地氣”。

法條規(guī)定千條萬(wàn)條，老百姓不明白不理解，相當(dāng)于打了白條。要真正用好這部規(guī)章，還必須讓廣大民眾讀得懂，看得明白。法治宣傳“接地氣”，講群眾聽(tīng)得懂的語(yǔ)言，非常重要。我們后期和衛(wèi)健委一同開(kāi)展宣傳時(shí)，建議他們直接把相關(guān)法條編成通俗易懂的語(yǔ)言，印制在各大醫(yī)院的門診手冊(cè)里，起到了比較好的效果。

類似地，上海有一段時(shí)間，居民裝修破壞承重墻的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，很大的原因在于，民眾對(duì)于法律的認(rèn)知出了問(wèn)題，如果籠統(tǒng)地宣稱，不得敲承重墻，效果未必好。我們?cè)谄辗〞r(shí)，講清楚了以下道理：

其一，墻體與墻面不同，室內(nèi)墻面，屬于業(yè)主專有，業(yè)主可將其抹成一襲大紅，也可以將其涂成藍(lán)色，顏色完全由業(yè)主個(gè)人決定。而室內(nèi)墻體，則屬業(yè)主共有，構(gòu)成了縱向的相鄰關(guān)系，業(yè)主對(duì)其的使用不得破壞其基本功能。

其二，判斷承重結(jié)構(gòu)之毀損，以是否傷害基本功能為標(biāo)準(zhǔn)。在承重墻上敲上一根釘子，掛一掛衣物，固無(wú)問(wèn)題，但如果大部甚至整體拆除，則傷害了承重功能，屬于無(wú)權(quán)處分共有財(cái)產(chǎn)行為，已然構(gòu)成侵權(quán)。其他業(yè)主可以主張恢復(fù)原狀、消除危險(xiǎn)等侵權(quán)救濟(jì)，在被迫轉(zhuǎn)移安置的情況下，還可以主張賠償損失。

其三，在行政責(zé)任方面，城管部門對(duì)于損害承重結(jié)構(gòu)的行為，除責(zé)令恢復(fù)原狀外，還可處以罰款，對(duì)于拒不恢復(fù)的，可以在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上進(jìn)行注記，限制該房產(chǎn)的抵押與出售，并可將業(yè)主記入信用平臺(tái)。

其四，在刑事責(zé)任方面，遵守罪刑法定與罪責(zé)均衡，根據(jù)違法情事，在故意毀壞公私財(cái)物罪、危險(xiǎn)作業(yè)罪、重大生產(chǎn)責(zé)任事故罪、以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪中，擇一適用。我們做成了標(biāo)語(yǔ)，以電子屏的方式，在小區(qū)里廣為宣傳，“輕承重墻者，輕者賠，重者囚”，并列明了相應(yīng)的法律依據(jù)，收到了比較理想的效果。

《荀子·富國(guó)》有云：“不教而誅，則刑繁而邪不勝；教而不誅，則奸民不懲。”針對(duì)破壞承重結(jié)構(gòu)這一違法行為的治理，何嘗不是如此？只有講清楚道理，防止人心坍塌，樓房才可穩(wěn)若磐石。

三、利益衡平，價(jià)值引領(lǐng)

誰(shuí)執(zhí)法，誰(shuí)普法。這是老生常談，也是“八五”普法規(guī)劃再次重申的要點(diǎn)。然而，某些執(zhí)法部門卻長(zhǎng)期欠缺普法主體意識(shí)，且并不以此為意。我們看到某些執(zhí)法者在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，與老百姓起爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，動(dòng)不動(dòng)就飆出一句：“你懂不懂法？”

細(xì)細(xì)想來(lái)，以下數(shù)點(diǎn)，似乎可以解釋一二：

其一，初心悖反。執(zhí)法的目的是贏得共識(shí)，而不是制造對(duì)立與沖突。執(zhí)法剝奪了利益或施加了負(fù)擔(dān)，本身很難贏得同理與共情，再飆出一句“你懂不懂法……”更加激化了矛盾，增大了執(zhí)法難度，悖反了執(zhí)法初心。

其二，認(rèn)知錯(cuò)誤?！澳愣欢?？”執(zhí)法者或許希望通過(guò)此語(yǔ)，為自己贏得知識(shí)與心理優(yōu)勢(shì)，為執(zhí)法創(chuàng)造便利。殊不知，此語(yǔ)一出，兩者之間隔閡更深，行政相對(duì)人感受到的是知識(shí)層面的貶低甚至是羞辱，達(dá)成共識(shí)的可能性大為消解。執(zhí)法者愿望雖好，但事與愿違。

其三，職責(zé)錯(cuò)位。法律是一門專門的知識(shí)，特別是技術(shù)規(guī)則多、專業(yè)性強(qiáng)的法律條款，老百姓不理解不明白，這很正常。這就要求執(zhí)法者承擔(dān)普法義務(wù)，即“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”，同時(shí)，在執(zhí)法時(shí)要多釋明，多采取說(shuō)服的方式，教育與處罰相結(jié)合，避免以罰代管。老百姓不懂法，執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)躬身自省普法不到位，而不應(yīng)強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)心理，繼而強(qiáng)化執(zhí)法剛性，否則，有可能陡然激化矛盾，造成多輸局面。

執(zhí)法者融普法責(zé)任于一身。民眾言語(yǔ)激烈而執(zhí)法者內(nèi)心波瀾不驚，出語(yǔ)溫和，文明執(zhí)法，既顯技術(shù)能力，更是一場(chǎng)心靈的修煉。而要促進(jìn)這項(xiàng)工作，誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法的評(píng)估工作，顯然就格外重要。

以往，上海市這項(xiàng)工作，采取傳統(tǒng)的報(bào)臺(tái)賬式的評(píng)估模式，信息來(lái)源比較單一，無(wú)法全面體現(xiàn)工作成效和水平。從2020年開(kāi)始，上海市開(kāi)始探索新模式，給履職評(píng)議工作賦予新內(nèi)容。上海市法治宣傳教育聯(lián)席會(huì)議辦公室下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展上海市國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”智能化評(píng)估的通知》，要求對(duì)全市56個(gè)單位實(shí)施普適性評(píng)估全覆蓋；同時(shí)，圍繞市委、市政府重點(diǎn)工作和人民群眾關(guān)注的民生領(lǐng)域，要求對(duì)公安、市場(chǎng)監(jiān)管、民政三個(gè)重點(diǎn)執(zhí)法部門實(shí)施全維度評(píng)估。

評(píng)估工作的最大變化，是從以往被動(dòng)接受材料報(bào)送，轉(zhuǎn)向普適性自動(dòng)評(píng)估，即通過(guò)全網(wǎng)數(shù)據(jù)抓取，采集被評(píng)估單位普法活動(dòng)的工作軌跡，形成普法信息大數(shù)據(jù)庫(kù)，按照全新設(shè)計(jì)的評(píng)估算法算出得分；全維度評(píng)估則采用神秘體驗(yàn)、熱點(diǎn)分析和社會(huì)滿意度調(diào)查三種方式，最終算出得分。通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、查找短板，然后給被評(píng)估單位提供改進(jìn)和提升的建議和意見(jiàn)。我們期待，通過(guò)多年積累，將會(huì)形成上海特有的“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”大數(shù)據(jù)庫(kù)，橫向上可尋找單位間的差距規(guī)律，縱向上可查找本單位的履職變化規(guī)律，從而提升全社會(huì)的普法能力和普法水平。

普法，既是心靈的修煉，也可以成為價(jià)值的引領(lǐng)。

時(shí)下，民眾似乎形成了這樣一個(gè)令人憂心的思維定式：如果你主動(dòng)去扶助倒地的老人，老人指稱是你撞了他，沒(méi)有監(jiān)控錄像，也沒(méi)有旁人證明清白的，就要承擔(dān)責(zé)任。

民眾的此種錯(cuò)誤認(rèn)知，全拜一些錯(cuò)誤的判決所賜。英國(guó)哲學(xué)家培根說(shuō)：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過(guò)十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無(wú)視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞了法律——好比污染了水源。”

去年，在上海市世界外國(guó)語(yǔ)中學(xué)，本人受聘出任法治副校長(zhǎng)。在問(wèn)到老人倒地扶不扶這個(gè)問(wèn)題時(shí)，有很多同學(xué)回答：“必須要扶”，進(jìn)一步追問(wèn)：“如果被訛詐怎么辦？”回答說(shuō)：“拍好錄像”。再問(wèn)：“如果沒(méi)有條件錄像怎么辦？”回答說(shuō)：“即便有可能被訛詐，我也愿意扶助倒地的老人，我愿意為正確的事情付出代價(jià)?！碑?dāng)日，我向各位學(xué)生細(xì)細(xì)講清了“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”、扶助老人無(wú)須自證清白的程序法規(guī)則，以及《民法典》第184條“好意施救行為免予承擔(dān)法律責(zé)任”的法理，同學(xué)們非常踴躍，與我探討了種種細(xì)節(jié)。

普法的過(guò)程，既是知識(shí)普及的過(guò)程，更是價(jià)值塑造與引領(lǐng)的過(guò)程。讀過(guò)《史記》者，當(dāng)會(huì)記得，由余對(duì)秦穆公說(shuō)：“上含淳德以遇其下，下懷忠信以事其上，一國(guó)之政猶一身之治，不知所以治，此真圣人之治也?！鳖惐扔谄辗?，可以說(shuō)，潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲，讓人感受不到你在普法，才是好的普法。