新時(shí)代行政法治建設(shè)的內(nèi)容、經(jīng)驗(yàn)與展望

應(yīng)松年（中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長、中國政法大學(xué)終身教授）

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“全面依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，要率先突破?！笨梢姡ㄖ握ㄔO(shè)對(duì)于全面依法治國具有特殊且重要的意義。近年來，黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政法治建設(shè)因時(shí)而謀、應(yīng)勢(shì)而動(dòng)，總能適時(shí)抓住歷史機(jī)遇，把我國行政法治水平推向新的境界。作為國家治理體系的具體目標(biāo)和重要內(nèi)容，政府治理體系也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了職責(zé)明確和依法行政的基本要求。未來，我國的行政法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，深入貫徹習(xí)近平法治思想，繼續(xù)沿著中國特色社會(huì)主義行政法治道路穩(wěn)步前進(jìn)。

一、新時(shí)代行政法治建設(shè)的內(nèi)容

2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》是新時(shí)期法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，是全面貫徹習(xí)近平法治思想的重大舉措，是“十四五”時(shí)期全面推進(jìn)法治政府建設(shè)的路線圖和施工圖?！毒V要》貫徹新精神、立足新起點(diǎn)、明確新方向、樹立新目標(biāo)、提出新舉措，既是對(duì)前一階段法治政府建設(shè)情況的總結(jié)與肯定，又是立足實(shí)際、對(duì)下一階段行政法治建設(shè)工作的總體規(guī)劃和有力助推?！毒V要》助力行政法治建設(shè)，下一階段法治政府建設(shè)方面仍需做好三方面工作：

一是把政府工作全面納入法治軌道，讓政府用法治思維和法治方式履行職責(zé)，確保行政權(quán)在法治框架內(nèi)運(yùn)行。這也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的必由之路。社會(huì)治理與社會(huì)管理不同，社會(huì)管理主要是行政機(jī)關(guān)單方面的行為，而社會(huì)治理需要黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。這就要求恰當(dāng)界定政府與其他社會(huì)主體的互動(dòng)關(guān)系，依法規(guī)范政府與社會(huì)共治的內(nèi)容、形式、程序，特別是治理權(quán)的授予和取得等都需要制度化、規(guī)范化。

二是要繼續(xù)推進(jìn)依法行政。需要堅(jiān)持兩個(gè)原則：一是職權(quán)法定，二是權(quán)責(zé)一致。這是指行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)實(shí)行授予原則，法無授權(quán)不可為。依法授予行政機(jī)關(guān)職權(quán)，同時(shí)也是賦予其義務(wù)和責(zé)任。行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持依法行使公權(quán)力，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為現(xiàn)象。同時(shí)，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)相當(dāng)，不能有權(quán)無責(zé)或有責(zé)無權(quán)。制度建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用。政府要做到依法全面履行職能，就要完善行政組織和程序方面的法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。行政組織法是規(guī)范依法行政主體的法律，直接關(guān)系能否建成一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、權(quán)力配置適當(dāng)、運(yùn)作協(xié)調(diào)、廉潔高效并充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的行政組織體系。當(dāng)前，一些地方政府正在制定權(quán)力清單，清單中權(quán)力的設(shè)定應(yīng)依據(jù)行政組織法中關(guān)于職權(quán)的規(guī)定以及由此制定的單行法中關(guān)于具體職權(quán)的規(guī)定。

三是要注意政府依法全面履行職能過程中的程序問題。程序是實(shí)體的保障，程序越規(guī)范科學(xué)，實(shí)體行為就越有章可循。例如，政府在履職過程中，為了確保重大決策不出錯(cuò)，就要嚴(yán)格遵循決策程序，包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體決策等，這是從我國長期決策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。在行政程序制度建設(shè)方面，我國已經(jīng)頒行了《中華人民共和國行政訴訟法》，出臺(tái)了多種行政行為程序制度，但尚未制定全國統(tǒng)一的、涵蓋各個(gè)領(lǐng)域和層次的行政程序法，相關(guān)工作需要繼續(xù)推進(jìn)。嚴(yán)格按程序辦事是堅(jiān)持人民主體地位的重要體現(xiàn)，目的是保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保證政府活動(dòng)始終堅(jiān)持為了人民、依靠人民。

二、新時(shí)代行政法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政法治建設(shè)實(shí)踐過程中，形成了具有中國特色的行政法治基本經(jīng)驗(yàn)，具體可以從以下五個(gè)方面進(jìn)行總結(jié)：

一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治，二者是有機(jī)統(tǒng)一的。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅在全面依法治國中具有統(tǒng)領(lǐng)性、全局性、決定性的地位，在行政法治建設(shè)中也同樣如此。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國的根本保證。”①習(xí)近平：《以科學(xué)理論指導(dǎo)全面依法治國各項(xiàng)工作》，《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第2 頁。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治國、依法行政才能充分實(shí)現(xiàn)，國家與社會(huì)法治化建設(shè)才能夠有序推進(jìn)。行政法治體系作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，必須始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿依法行政的全過程和各方面，才能不斷把我國行政法治建設(shè)推向新的境界。

二是堅(jiān)持以人民為中心。社會(huì)主義法治必須依靠人民、為了人民、造福人民。習(xí)近平總書記指出：“人民是歷史的創(chuàng)造者，人民是真正的英雄?！雹诹?xí)近平：《始終把人民放在心中最高位置》，《習(xí)近平談治國理政》（第3 卷），外文出版社2020年版，第139 頁。人民群眾是我國行政法治建設(shè)的動(dòng)力源泉和目的歸宿。一直以來，我們?cè)谛姓ㄖ谓ㄔO(shè)過程中都積極探索轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)公眾參與程度、創(chuàng)新行政執(zhí)法方式、提高政府行政效能等，這些都是為了建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。未來，法治政府建設(shè)必須牢牢把握以人民為中心這個(gè)核心要義，否則，行政法治就會(huì)成為無源之水、無本之木。

三是堅(jiān)持理論與實(shí)際相結(jié)合。一方面，思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，理論是實(shí)踐的指南，我國行政法治建設(shè)離不開行政法學(xué)研究的理論創(chuàng)新。近百年來，我國行政法學(xué)的理論工作者前赴后繼地投身于行政法學(xué)研究，通過思想創(chuàng)新和比較借鑒推動(dòng)我國行政法的理論更新和制度進(jìn)步。黨的十九屆五中全會(huì)正式提出的習(xí)近平法治思想中的法治政府理論，更是系統(tǒng)回應(yīng)了我國法治政府建設(shè)的價(jià)值立場(chǎng)、建設(shè)路徑、重點(diǎn)任務(wù)和未來發(fā)展等重大問題。③馬懷德：《論習(xí)近平法治思想中的法治政府理論》，《政法論壇》，2020年第6期。另一方面，行動(dòng)是思想的體現(xiàn)，實(shí)踐是理論的來源，行政法治建設(shè)是一場(chǎng)改造世界的偉大實(shí)踐。我們?cè)诓煌臍v史階段中，行政法治建設(shè)是采取循序漸進(jìn)的方式，正是尊重特定時(shí)期的客觀現(xiàn)實(shí)所作的必然選擇。此外，由于我國幅員遼闊，各地區(qū)的客觀實(shí)際情況都不一樣，所以行政法治建設(shè)也應(yīng)當(dāng)考慮到各地區(qū)的差異?？傊ㄖ握ㄔO(shè)必須堅(jiān)持理論與實(shí)際相結(jié)合的原則，腳踏實(shí)地、穩(wěn)中求進(jìn)地推進(jìn)法治政府建設(shè)實(shí)效。

四是堅(jiān)持獨(dú)立自主的中國道路。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅(jiān)強(qiáng)有力，具體講就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論?！雹芰?xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，2014年10月20日在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議上。歷史證明，我國行政法治建設(shè)之所以能夠不斷取得成功，就是因?yàn)槲覀兗炔蛔叻忾]僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，這也應(yīng)該是行政法治建設(shè)乃至整個(gè)法治建設(shè)不斷從勝利走向勝利的道路自信。未來，我們必須堅(jiān)持獨(dú)立自主的中國特色社會(huì)主義行政法治建設(shè)道路，拒絕照搬照抄的“拿來主義”，避免掉進(jìn)“話語陷阱”，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，具體問題具體分析。

五是堅(jiān)持自我革命和開拓創(chuàng)新。改革開放初期，為了保持與現(xiàn)代化生產(chǎn)力和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的現(xiàn)代行政法治，黨和國家強(qiáng)力推進(jìn)行政法制，通過法制建設(shè)方面跨越式的變革而與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展保持同步。進(jìn)入二十世紀(jì)，我國行政法治建設(shè)根據(jù)具體國情世情循序漸進(jìn)，在轉(zhuǎn)變政府職能和“放管服”改革過程中，走出了一條中國特色的社會(huì)主義創(chuàng)新之路。⑤應(yīng)松年：《中國行政法發(fā)展的創(chuàng)新之路》，《行政法學(xué)研究》，2017年第3期。當(dāng)前，我們要進(jìn)一步解放思想，沖破舊有觀念束縛，積極面對(duì)不斷出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)，包括創(chuàng)新行政執(zhí)法方式、完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)制度、全面建設(shè)數(shù)字法治政府等，以堅(jiān)持自我革命和開拓創(chuàng)新的勇氣繼續(xù)推進(jìn)行政法治因應(yīng)時(shí)代發(fā)展和人民需求。

三、新時(shí)代行政法治建設(shè)的展望

黨的十九屆六中全會(huì)勝利閉幕，黨的二十大即將召開，黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政法治應(yīng)當(dāng)繼往開來、奮發(fā)有為。

一是不忘初心、牢記使命，堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)沿著中國特色社會(huì)主義行政法治道路穩(wěn)步前進(jìn)。未來，在宏觀戰(zhàn)略層面，要繼續(xù)堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持以人民為中心的原則，建設(shè)“人民滿意型”法治政府，為開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供有力的行政法治保障。

二是全面系統(tǒng)總結(jié)建黨百年寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)和黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政法治基本經(jīng)驗(yàn)，回顧歷史、展望未來，為完善行政法治、建設(shè)法治政府持續(xù)努力?！耙允窞殓R、以史明志。”回顧歷史，我們已經(jīng)積累了不少具有中國特色、內(nèi)涵豐富的行政法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。展望未來，我們有必要將這些寶貴經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)性總結(jié)，這樣才能準(zhǔn)確把握當(dāng)下、科學(xué)預(yù)判未來。實(shí)際上，前文所述五點(diǎn)基本經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)作為未來我國行政法治建設(shè)首先要繼續(xù)堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)的方面。

三是完善中國特色社會(huì)主義行政法律規(guī)范體系，按照全國人大常委會(huì)的立法工作計(jì)劃，研究啟動(dòng)以行政法總則為代表的、條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。正如馬克思所說：“法典就是人民自由的圣經(jīng)?！?習(xí)近平總書記在2020年11月16日中央全面依法治國工作會(huì)議上的重要講話中指出：“民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作?！?全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃也明確指出要研究啟動(dòng)行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。目前，我國已經(jīng)具備啟動(dòng)行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作的客觀條件。 制定行政法總則是推進(jìn)行政法法典化的關(guān)鍵一步，有助于完善中國特色社會(huì)主義行政法律規(guī)范體系。我們可以效仿民法典編纂的成功經(jīng)驗(yàn)，按照“兩步走的戰(zhàn)略”，即按照先制定行政法總則、后制定行政法分則，最終形成體系完整的行政法典。目前，制定行政法總則的時(shí)機(jī)條件已經(jīng)成熟，當(dāng)前我們應(yīng)當(dāng)抓住新的歷史機(jī)遇，積極推進(jìn)行政法法典化，尤其是行政法總則的早日制定，這對(duì)于加快推進(jìn)我國政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。