以宅基地制度改革促進(jìn)共同富裕

內(nèi)容提要：2015年以來，義烏市在農(nóng)村土地制度改革三項試點工作中，在全國先行先試農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度設(shè)計。2020年，義烏市全面深化宅基地“三權(quán)分置”，以高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)村事業(yè)為基石，充分運用先富帶后富，致力于系統(tǒng)破解“村居、村間、村民”共同富裕核心問題，讓改革紅利惠及全市農(nóng)村和農(nóng)民，走出具有借鑒意義的共同富裕新路子。

一、案例背景

2015年以來，義烏在全國首創(chuàng)首提、先行先試農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度設(shè)計。2020年，義烏又承擔(dān)起農(nóng)村宅基地制度改革試點任務(wù)，全面深化宅基地“三權(quán)分置”，對標(biāo)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展高品質(zhì)生活先行區(qū)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、收入分配制度改革試驗區(qū)、文明和諧美麗家園展示區(qū)，構(gòu)建城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展的“雙向開放”新機制，推動鄉(xiāng)村振興，助推建設(shè)共同富裕示范區(qū)。目前，全市按村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)集體土地所有權(quán)證725宗，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)；已發(fā)放宅基地權(quán)證18.97萬宗，其中房地一體的宅基地不動產(chǎn)權(quán)證13.5萬宗。

二、主要做法

打破城鄉(xiāng)二元化壁壘，引領(lǐng)村居共同富裕。義烏探索打破城鄉(xiāng)二元化壁壘，構(gòu)建農(nóng)村宅基地價值平臺，充分釋放宅基地財產(chǎn)屬性，探索開展宅基地使用權(quán)（住房財產(chǎn)權(quán)）抵押貸款，賦予農(nóng)民擴大生產(chǎn)的“第一桶金”。同時充分盤活利用農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，吸引社會資本投入鄉(xiāng)村振興建設(shè)，大力提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，引領(lǐng)農(nóng)民走向致富之路。一是探索宅基地使用權(quán)（住房財產(chǎn)權(quán)）抵押貸款。全市范圍內(nèi)持有農(nóng)房不動產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)戶，都可以以農(nóng)房抵押擔(dān)保方式申請貸款。2015年12月28日，義烏發(fā)放全國農(nóng)村宅基地抵押貸款第一單，目前已累計發(fā)放貸款2.7萬筆、總額190億元，不良率僅為0.2%。農(nóng)房抵押貸款比一般貸款利率低2.45個百分點，為農(nóng)戶節(jié)省利息4.66億元。貸款主要用于個體工商戶經(jīng)營 （占比91.54%）和農(nóng)民購買住房（占比2.55%）。目前正在建立完善農(nóng)村住房抵押貸款風(fēng)險補償機制和抵押農(nóng)房司法處置機制，緩釋抵押貸款風(fēng)險，保障承貸農(nóng)戶基本居住權(quán)益，防止農(nóng)民流離失所。二是盤活利用農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)鼓勵農(nóng)民個體、村集體、社會資本通過自營、出租、入股、合作等多種方式，利用農(nóng)村宅基地和住房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、電商等特色產(chǎn)業(yè)，已培育淘寶村162個，農(nóng)民每年獲得的財產(chǎn)性租金收益超過60億元。如，被譽為“中國網(wǎng)店第一村”的江東街道青巖劉村，該村大部分房屋出租用于發(fā)展電商產(chǎn)業(yè)，年人均房屋出租收入近6萬元，全村年租金總收入達(dá)1.02億元。對于異地搬遷的廢棄農(nóng)房，因地制宜采取集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和聯(lián)營等形式發(fā)展民宿旅游。如，上溪鎮(zhèn)里美山村異地奔小康后，將12.06畝原宅基地和房屋用于旅游民宿開發(fā)；山區(qū)村赤岸鎮(zhèn)楊盆村110戶農(nóng)戶將老房以聯(lián)營形式用于開發(fā)休閑旅游隱居小鎮(zhèn)項目，年收益平均每戶5000余元。三是退出宅基地復(fù)墾形成“集地券”。將自愿退出的宅基地以及廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地等進(jìn)行復(fù)墾，驗收合格折算成建設(shè)用地指標(biāo)，即“集地券”，成為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的升級版?！凹厝睂嵭信_賬管理，集中統(tǒng)籌使用，政府按40萬元/畝保護(hù)價回購。全市已完成“集地券”項目驗收4737畝，全部統(tǒng)籌用于民生和重大產(chǎn)業(yè)項目。如，城西街道毛店橋頭村上田畈自然村，通過拆遷廢棄地塊復(fù)墾，新增耕地面積9.7畝，村集體收入388萬元，人均增加收入2.425萬元。

均衡村與村間資源稟賦差異，引領(lǐng)村間共同富裕。義烏突破性地打破宅基地村域限制，將宅基地利用面放大到全市層面，創(chuàng)新宅基地資格權(quán)有償調(diào)劑、宅基地跨村安置等多種方式，同時建立宅基地整備制度和所有權(quán)收益制度，保障村集體收益穩(wěn)定收入和合理利用，達(dá)到村與村共富目標(biāo)。一是放活宅基地資格權(quán)市場化配置方式。在全國率先嘗試宅基地資格權(quán)有償調(diào)劑，在尊重農(nóng)民意愿和保障必要居住條件的前提下，宅基地資格權(quán)在落地前，農(nóng)戶如自愿退出的，由村集體統(tǒng)一回購，再通過市場公開配置方式有償調(diào)劑給本市農(nóng)民。目前已有9個村調(diào)劑宅基地資格權(quán)面積10137.8平方米，成交金額3.11億元。二是允許宅基地使用權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方必須持有不動產(chǎn)權(quán)證書；屬農(nóng)村村民的，必須保證轉(zhuǎn)讓后仍擁有人均建筑面積不少于15平方米的合法住宅。已完成新農(nóng)村建設(shè)的，允許在本市農(nóng)戶間轉(zhuǎn)讓，使用期限70年，村集體按宅基地基準(zhǔn)地價的20%收取所有權(quán)收益；未實施或正在實施新農(nóng)村建設(shè)的，只能在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)。目前已辦理轉(zhuǎn)讓登記6014宗，其中跨村轉(zhuǎn)讓1462宗。三是首創(chuàng)宅基地跨村安置。義烏全面探索在宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)不變和“一戶一宅”的前提下，推進(jìn)宅基地使用權(quán)的跨村跨鎮(zhèn)街落地。安置剩余的宅基地由村集體委托授權(quán)給所在鎮(zhèn)街農(nóng)村土地整備公司，以公開競價有償選位方式安置給本市范圍內(nèi)有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶，農(nóng)戶中標(biāo)取得宅基地后，不改變其原有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，允許將戶口遷入落地村。目前已有1241間宅基地完成選位安置，解決431戶農(nóng)戶建房問題，盤活農(nóng)村建設(shè)用地475畝，成交總金額4.59億元，村集體收益2.36億元，其余收益和宅基地跨村安置地價差收入歸鎮(zhèn)街整備公司統(tǒng)籌，用于公共事業(yè)建設(shè)，讓鎮(zhèn)街全體農(nóng)村居民共享改革收益。

推動村內(nèi)財富再分配，引領(lǐng)村民共同富裕。通過實行宅基地有償使用、有償選位等方式，市場化配置村內(nèi)資源，由村集體統(tǒng)一收取宅基地收益，并出臺指導(dǎo)意見，明確收益優(yōu)先用于村內(nèi)村民共富。一是輕微違法實行有償使用。義烏分類妥善處理農(nóng)村宅基地歷史遺留問題，對于建設(shè)用地范圍內(nèi)超占少于一間（36平方米）、超建不超過一層的，列為輕微違法，按20年一次性收取有償使用費后，允許農(nóng)戶辦理不動產(chǎn)權(quán)證。試點以來，全市累計有6.3萬戶農(nóng)戶完成農(nóng)房歷史遺留問題處理，村集體收取有償使用費13.05億元。二是鼓勵宅基地有償選位。出臺宅基地投標(biāo)選位指導(dǎo)意見，鼓勵公開競爭有償選位，發(fā)揮市場配置作用，既實現(xiàn)宅基地優(yōu)化配置，又為村莊配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。試點以來，累計收取有償選位費49.6億元，全市歷年累計收取有償選位費約135億元。三是健全宅基地收益分配機制。制訂收益分配管理指導(dǎo)意見，健全宅基地分配、流轉(zhuǎn)、退出、經(jīng)營等收益主要由農(nóng)民獲得的保障機制，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的宅基地增值收益、宅基地有償使用和流轉(zhuǎn)的所有權(quán)收益在集體內(nèi)部分配機制，明確收益優(yōu)先用于本村開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村容村貌整治、農(nóng)田水利修整、住房困難戶危房戶補助等，收益由集體經(jīng)濟(jì)組織成員長期分享。試點以來，全市農(nóng)村集體直接收益超過86億元。

三、主要成效

義烏宅基地歷史遺留問題處理和有償使用、農(nóng)房發(fā)證和抵押貸款、宅基地有條件轉(zhuǎn)讓和跨村安置、“集地券”等多項改革成果居全國前列。2020年全市農(nóng)村常住居民人均可支配收入42158元，同比增長6.7%。城鄉(xiāng)收入比為1.90∶1，繼續(xù)穩(wěn)步縮小，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為33.9%，接近富裕水平。

城鄉(xiāng)更融合。城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)開展新社區(qū)集聚建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民變市民。城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外建設(shè)和美鄉(xiāng)村，宅基地使用權(quán)放活、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，強化人、地、錢要素供給，以就業(yè)、環(huán)境留住人，以發(fā)展機會吸引人。改革后，義烏城鎮(zhèn)化率提高了3個百分點，達(dá)到79.67%，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到1.90∶1，已達(dá)到浙江建設(shè)共同富裕示范區(qū)設(shè)定的2025年目標(biāo)。

用地更集約。城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)比傳統(tǒng)垂直房改造模式節(jié)約土地51%，比村莊現(xiàn)狀用地節(jié)約36%；農(nóng)村更新改造人均用地規(guī)模不超過100平方米，鼓勵少占或不占耕地；退出宅基地復(fù)墾成“集地券”的，政府按保護(hù)價收購。2016年義烏成功爭創(chuàng)全國國土資源節(jié)約集約模范縣（市）。

權(quán)益更顯現(xiàn)。通過輕微違法的農(nóng)房歷史遺留問題處理后登記發(fā)證的方式，給農(nóng)民吃下了“定心丸”。通過城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)和農(nóng)村更新改造的方式，宅基地和農(nóng)房價值大幅提升，租金也穩(wěn)步提高，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

發(fā)展增活力。通過宅基地抵押貸款的方式，拓寬農(nóng)民融資途徑，破解鄉(xiāng)村振興資金難題。全市共有宅基地20余萬宗，按平均每宗貸款50萬元推算，理論上可盤活資產(chǎn)1000億元以上，將極大刺激農(nóng)村投資。

集體增收入。通過宅基地所有權(quán)的收益、資格權(quán)的有償調(diào)劑，宅基地使用權(quán)的有償選位和有償退出等方式，解決了村集體經(jīng)濟(jì)不足的問題，村級組織獲利超過86億元，幫助76個村摘除經(jīng)濟(jì)薄弱的帽子。

社會增和諧?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度使得農(nóng)村宅基地私下轉(zhuǎn)讓、隱形非法交易禁而不止，極易產(chǎn)生糾紛。通過改革，允許農(nóng)村宅基地有條件跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，保障了買受人的權(quán)益，有效減少了農(nóng)村房屋買賣糾紛。

四、經(jīng)驗啟示

明確的改革路徑。一是全面深化改革走在前列，為農(nóng)村宅基地制度改革營造了濃厚的先行先試氛圍。二是開放發(fā)展和市場創(chuàng)新走在前列，為農(nóng)村宅基地制度改革奠定了良好的法治化基礎(chǔ)。三是高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)走在前列，為農(nóng)村宅基地制度改革打開了廣闊空間。四是新時代和美鄉(xiāng)村建設(shè)走在前列，為農(nóng)村宅基地制度改革提供了直接動力。

完備的組織架構(gòu)。義烏成立深化農(nóng)村宅基地制度改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，堅持市級、鎮(zhèn)街、村居三級聯(lián)動，三級書記親自抓，形成工作合力。從部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組成專班，專職做好宅基地制度改革工作。同時推進(jìn)數(shù)字化改革，在“農(nóng)民建房一件事”基礎(chǔ)上，以“一碼管地”等應(yīng)用場景試點為契機，強化數(shù)據(jù)歸集、部門協(xié)同，助推宅基地管理“整體智治”。

嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼唧w系。義烏充分領(lǐng)會中央改革精神，將九項改革任務(wù)和四項基礎(chǔ)工作，結(jié)合本地實際提升為 “十完善”“五夯實”（完善宅基地所有權(quán)行使、資格權(quán)保障、明晰產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、有償使用、自愿退出、收益分配、審批、監(jiān)管十項機制，夯實管理、規(guī)劃、發(fā)證、權(quán)利、權(quán)能五個基礎(chǔ)），打造義烏宅基地制度改革2.0版。在上一輪宅基地制度改革“1+7+9”制度體系基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建“1+10+10+X”制度體系，實現(xiàn)邏輯閉環(huán)、保障閉環(huán)、風(fēng)控閉環(huán)，確保既有實踐創(chuàng)新、制度突破，又能審慎推進(jìn)、風(fēng)險可控。

（供稿：義烏市以數(shù)字化改革鍛造高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)成功案例領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）